為什麼美國的外交政策回不去了？_風聞

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民智觀點

眾所周知，一個政體若想擁有強大的外交力量，就得做到寵辱不驚，明鏡止水。

氣候變化、中東、恐怖主義、貿易往來、核不擴散，國際關係領域中從來都不缺問題。然而，卻沒有任何一個政客敢宣稱自己已經永久性地解決了某一個問題。

因此，人們很容易過度放大對美國總統特朗普的憂慮。但事實上，這並不是人們第一次質疑由美國主導的全球秩序的可行性。

The Time is Different

Why U.S. Foreign Policy Will Never Recover

文 | Daniel W. Drezner

來源 | 《Foreign Affairs》v.98

譯者 | 李英婕

在美國總統理查德·尼克松結束佈雷頓森林體系之前，蘇聯發射人造衞星也曾給西方帶來了前所未有的威脅。

上世紀70年代的石油危機，也曾對自由主義的國際秩序構成了嚴重威脅。但緊接着，在80年代，石油危機的恐慌就被美國迅速增長的赤字和預算所替代。

在2008年金融危機之前，美國社會所面臨的最大威脅是“911”事件的肇事者。只是如今，這個焦慮源是特朗普。

值得思考的是，當前人們對特朗普的擔憂，是否與以往的不同。

畢竟，問題一直在那，危險的陰霾從未離開過美國上空。

但這次的形勢是真的不同了。

如今，美國的力量正在消退，為美國外交政策保駕護航的先決條件已經不復存在。

人們很容易把這種衰落歸咎於特朗普及其倒退的外交政策，但這種衰落其實早已有端倪。

而美國人在討論和制定外交政策方式上的轉變，只會進一步加劇衰弱的趨勢。

政治兩極化已經蔓延到了外交政策，即使未來新總統有意修復外交政策制定過程中的錯誤，也很有可能力不從心。

美國用以支撐自由主義國際秩序的基石正處於嚴重危險之中，我們再也不能理所當然地認為該秩序的支柱會永遠存在。

可以把當前的國際秩序想象成一個積木遊戲，在這個遊戲中，許多長條被移走了，但塔仍然矗立着。

因此一些觀察人士得出的結論是，該結構依然堅固。但事實上它缺少了很多重要的支撐部分，仔細觀察，你就會發現，它正搖搖欲墜。

就像疊塔一樣，國際秩序將繼續存在，然後在某一個瞬間，轟然倒塌。

儘管我們應盡一切努力維護自由的國際秩序，但現在也是時候該考慮，在其結束後可能會出現什麼情況了。

外交政策圈的一些成員開始意識到這個問題的嚴重性。

民主黨人士也在內部辯論，如果他們重新掌權，是否應該以及如何在海外推廣自由價值觀。

保守派人士也在苦惱，現在的民粹主義是否代表了他們對美國外交政策的看法發生了永久性轉變。

然而，兩大陣營都沒有考慮過如何解決真正的問題。

現今的問題不在於特朗普當選後美國的外交政策能做出什麼樣的改變，而在於是否存在一種可行的戰略，能夠在選舉週期過後持續下去。

昔日的美好時光

在外交政策上，失敗比成功更引人注目。

在冷戰期間，“失去中國”、柏林牆的崛起、越南戰爭、能源危機和伊朗人質危機，都在很長一段時間給遏制大戰略蒙上了陰影。

在蘇聯和平解體後，美國冷戰時期的外交政策才被視為有了全面的成功。

自那以後，阿富汗、伊拉克、利比亞和敍利亞的戰爭，以及2008年的金融危機和民粹主義的興起，成了大家討論的主題。

人們很容易得出這樣的結論：美國近些年的外交政策是一場徹頭徹尾的災難。

然而，在所有這些負面發展發生的同時，美國也正朝着更好的方向發展。

洲際戰爭和內戰的數量急劇下降，並且，由美國發展和擴大的自由秩序，為世界幾十年的相對和平穩定與繁榮奠定了基礎。

民主在各地傳播，全球化在加速，人民羣眾逐漸從暴政中被解放出來，極端貧困也被消除了。從這個角度來説，美國很值得表揚。

當然，華盛頓也犯了很多錯誤，比如入侵伊拉克，迫使他國取消境內資本流動的限制等等。

儘管這些錯誤板上釘釘，美國也因此疏遠了盟友，但美國的國際地位並沒有因此大面積受損。

誠然，美國的軟實力在短期內受到一定的打擊，但在奧巴馬政府的領導下又迅速恢復了。

在2011年對利比亞的干預中，是北約(NATO)盟友請求華盛頓動用武力，而不是美國提出的。事實上，今天美國的條約盟友比世界上任何國家都多。

美國能夠經受住偶爾的失誤，很大程度上是因為它的主導地位建立在十分堅實的基礎之上。

美國擁有十分卓越的地理優勢，豐富的自然資源，東西有大洋拱衞，還有北面的加拿大和南部的墨西哥這兩個珍貴的夥伴。

這個國家已經強大了很長一段時間，以至於人們時常會有種錯覺，認為美國的許多能力是自然而然出現的必然結果，而不是天時地利人和下的偶然事件。

自1945年以來，美國擁有世界上最強大的軍事力量，而以購買力平價衡量，美國經濟在1870年左右，就已成為世界上最大的經濟體。

如今，已經很少有人能想起美國不是世界上最富有、最強大的國家時的樣子。

長期霸權只會進一步鞏固美國的優勢。在構建自由主義國際秩序的過程中，華盛頓創建了一系列多邊機構，從聯合國安理會（UN Security Council)到世界銀行(World Bank)，從而保證美國及其關鍵盟友享有特權。

全球遊戲規則的確對每個國家都有利，但對美國尤其有利。

比如互聯網最初是美國國防部倡議的產物，為美國在治理方面發揮了巨大作用。

美國的高等教育吸引了來自世界各地的高端人才，硅谷和好萊塢也是如此。

移民文化不斷增強了美國的人口優勢，幫助美國避免了困擾歐洲部分地區和環太平洋地區的老齡化問題。

金融主導地位也讓美國受益匪淺。75年前，美元取代英鎊成為世界儲備貨幣，使美國成為全球最具深度和流動性的資本市場，並增強了其經濟戰略的影響力和效力。

近幾十年來，華盛頓的財政實力只增不降。儘管2008年的金融危機始於美國房地產市場，但最終的結果是，美國在全球資本市場的中心地位越來越重要。

事實證明，美國資本市場的深度、流動性和監管都超過了其他任何國家。

儘管許多經濟學家曾因美國不斷增長的預算赤字而憂思難寐，但事實證明，這並不是一場危機。如今，許多人認為，美國經濟對公共債務的容忍度比以前要高。

在外交上，美國的金融資本確保了無論當前面臨什麼問題，美國始終會被視為一個可靠的領導者。其密集而持久的聯盟和夥伴關係也表明，華盛頓做出的承諾是可信的。

雖然美國的霸權行為在某些地區引起了不滿，但即使是大國競爭對手，也相信美國在國際談判中所説的話。

在國際體系鞏固了美國的結構性力量的同時，美國的國內政治反過來也有助於保持穩定的外交政策。其中，最為關鍵的是不同學派之間的論戰與交鋒。

在希望國家採取更多幹涉主義立場的人與希望控制國家權力的人之間，在喜歡多邊協定的人與喜歡雙邊協定的人之間，美國維持着一種平衡。

當一個陣營做得過火時，其他陣營就會抓住這個錯誤，要求修正路線。主張剋制的人援引伊拉克的過度行為來推動削減開支。支持干預的人士則以敍利亞的內部分裂為例，要求美國做出更強硬的表態。

由於美國政府內部分權，任何一個外交政策陣營都不會產生太大影響。 

當尼克松政府對蘇聯採取嚴格的現實政治政策時，國會把人權問題提上了議事日程。 當奧巴馬政府對制裁伊朗央行持懷疑態度時，國會中的鷹派人士迫使它採取了更激進的行動。

美國的外交政策一次又一次地恢復了平均水平。過度擴張最終導致了剋制，推諉責任最終使美國領先。

雖然這些壓力的結果遠非完美，但它們確保了美國的外交政策不會偏離現狀太遠。

幾十年來，全球局勢和美國內政的變遷，都沒有使危機演變成災難，美國的外交政策一次次迴歸均衡。

那麼，問題來了，是什麼改變了呢？

是美國權力的結構性支柱開始鬆動了。

新標準

儘管美國外交政策具有非凡的一致性，但在平靜的水面下，支撐美國國際影響力的因素開始衰退。

按購買力平價衡量，美國在幾年前就已不再是世界上最大的經濟體。隨着中國和俄羅斯的發展不平衡得到改善，美國在全球範圍內的控制力已經減弱。

另外，表面上的一致性也掩蓋了美國外交政策在國內受到的制約。

首先，公眾輿論已不再能對決策者構成實質性約束。矛盾的是，正是那些確保美國國家安全的因素，即地理上的孤立和壓倒性的權力，導致了大多數美國人不去考慮外交政策，雖然這確實也是理性的選擇。

這一趨勢始於1973年全志願兵役制度的實施，這使得大多數公眾不再關心戰爭與和平的問題。

自冷戰結束以來，這種冷漠一直在加劇。民意調查顯示，今天的美國人在投票時，已經很少考慮外交政策了。

除此之外，美國的觀念市場也崩潰了。隨着美國人對專家的信任度下降，那些輕率而又魯莽的外交政策得以大行其道。

今天，美國正處於一場全國性的辯論之中，辯論的主題是沿着南部邊境修建一堵用混凝土、透明板條和太陽能製成的邊境牆。

公平地説，對外交政策專家的敵意並非沒有原因。

對阿富汗、伊拉克和利比亞的干預，都是難以否認的大錯誤。儘管有專家斷言，但全球化並沒有把中國變成傑斐遜式的民主國家。《華盛頓共識》(Washington consesus)中那些本應萬無一失的建議，最終卻引發了多次金融危機。

儘管貨幣緊縮政策給窮人和中產階級帶來了痛苦，但經濟學家和外交事務顧問仍主張緊縮政策，並一直在為尚未到來的加息而大吼“狼來了”。

所以，也難怪奧巴馬和特朗普都喜歡抨擊華盛頓建制派。

然而，另一方面，對總統外交政策特權的機構審查也在消減。

1930年通過的《斯穆特-霍利關税法》(Smoot-Hawley Tariff Act)加劇了大蕭條(Great Depression)，表明國會無法負責任地履行其在貿易方面的憲法責任。

1934年的《互惠貿易協定法》(Reciprocal Trade Agreements Act)將其中許多權力授予了總統，標誌着國會監督的持續下降。

最近，政治兩極化使國會功能失調、混亂不堪，更是促使政府加強行政部門的權力。

而司法部門也沒有起到多大的阻礙作用，畢竟最高法院在國家安全問題上一直遵從總統，正如它在2018年做出的支持特朗普政府旅行禁令的裁決一樣。

行政部門的權力集中得到了許多外交政策分析人士的稱讚。他們的邏輯，在特朗普之前的總統身上似乎是站得住腳的。

這些專家指出公眾對國際關係的無知和國會對國際關係的缺乏興趣。隨着政治僵局和兩極分化的形成，當選的民主黨和共和黨人認為外交政策僅僅是下次選舉的玩物。 

因此，大多數外交政策精英都認為，在會議室中，當所有官員彷彿幼兒一般左顧右盼抓不到重點的時候，總統會是全場唯一一個能夠看到全局的成年人。

但他們沒能預料到的是，這次選舉出了一位表現出幼兒情感和智力成熟度的總統。

作為一名候選人，特朗普以抨擊外交政策專家為榮，聲稱依靠自己的直覺可以獲得更好的結果。

作為總統，他的執政方式主要是發脾氣。他侮辱和恐嚇美國的盟友。

他發動了貿易戰，除了傷害美國經濟，並沒能帶來多大的收益。

他甚至曾表示，他更信任俄羅斯總統弗拉基米爾•普京(Vladimir Putin)，而不是他自己的情報簡報者。

他上任後退出了一系列多邊協議，對還沒退出的機構惡意中傷。對歐盟和北約多次無端的指責，更是犯下了比入侵伊拉克還大的戰略錯誤。

在很多情況下，他的外交政策顧問都在忙於抓緊時間將政策鎖死，以防特朗普莽撞的推文使局勢橫生枝節。

有時，即使華盛頓已經有了一個初步的戰略想法，特朗普還是能以可選擇範圍裏最笨拙的方式導致整個政策發生轉變。

特朗普上台以來，大多數外交政策轉變都是有爭議的，但事與願違的是，這些轉變又都是合法的。

憲法賦予了總統制定外交政策的權力，而這使得特朗普能夠摧毀他的前任們幾十年來的努力。

政府部門給了總統法拉利一般豪華的外交資源，而現在的主人特朗普，卻表現得像個玩玩具車的孩子。

在特朗普之後，新總統無疑會試圖恢復美國在外交政策上的理智。他可能會撤銷旅行禁令，停止對長期盟友的敵對言論，並結束對世界貿易體系的攻擊。

但，這些補救措施卻無法治本。政治兩極化削弱了總統執政需要保持中立的概念。特朗普的出現，更是對中立執政的徹底否定。

接下來，左翼民粹主義者很有可能取代現任總統，然後再由一位極端保守主義者取代這位總統。

對行政部門的軟弱約束只會讓事情變得更糟。國會對參與外交政策沒有多大興趣，但公眾對世界政治依然保有興趣。

衰弱的美國實力和來自政治邊緣的總統，這些因素結合在一起，很可能會讓美國的外交政策在“美國優先”(America first)和新的“第二國際”(Second International)之間搖擺不定。

一致且持久的大戰略反而成了個不可持續的概念。

在這種情況下，沒有任何一個理性的國家會相信美國的承諾。

美國將因此陷入困境，其他國家將會更容易蔑視全球規範。與此同時，特朗普政府帶給美國政壇的傷痕將一直存在。

本屆政府的反覆無常已經迫使大批高級外交官離開國務院，人力資本將難以替代。

過去兩年來，隨着本土主義的呼聲越來越高，美國大學裏的國際學生人數有所下降。要讓外國人相信這只是暫時的痙攣還需要一段時間。

特朗普政府退出伊朗核協議後，迫使促進國際金融交易的私營網絡SWIFT遵守美國對伊朗的單邊制裁，促使中國、法國、德國、俄羅斯和英國創建另一種支付系統。

這在目前意義不大，但從長遠來看，美國的盟友和競爭對手都將學會避免過度依賴美元。

或許最重要的是，特朗普政府單方面放棄了幾十年來美國領導人們所追求的理想。

過去的領導人大多認同，討論美國應該在多大程度上考慮，在世界範圍內促進人權、民主和法治，是有其必要性的。更何況，在海外推廣這些價值觀並將其銘記於心確實是值得的。

但特朗普的言辭嘲弄了這些價值觀。儘管未來的總統在這些問題上的處理方式可能會聽起來更好，但盟友和競爭對手都會記住當前的時刻。

懷疑的種子已經播下，總有一天是會發芽的。

使美國在國際體系中佔據優勢的因素，都具有“贏者通吃”的特點，例如深度資本市場、自由主義思想、世界級高等教育等。

這使得其他的國家不願意與美元、華爾街、民主、及常春藤聯盟脱鈎。

然而，過度運用金融治國之道、與海外民粹主義者結盟，或長期歇斯底里的反移民情緒，將會迫使盟友們開始考慮其它選擇。

美國在這些領域的優勢將會漸漸消失，就像邁克·坎貝爾在《太陽照樣升起》中所做的那樣：“逐漸地，然後突然地”。

現在，美國的積木塔仍然矗立着。然而，只要再移走幾塊，就可以看到明顯的搖晃。

崩潰會是什麼樣子?

美國仍將是一個強國，但它將是一個普通的、不那麼富裕的大國。

在越來越多的問題上，由於中國和歐洲在協調一套不同的規則，美國的話語權將越來越小，甚至無足輕重。

持續的國內政治兩極分化，將鼓勵以色列和沙特阿拉伯等中東盟友與共和黨結盟，德國和英國等歐洲盟友支持民主黨。

如果繼續缺乏連貫的大戰略，在其他大國爭奪影響力之際，拉美也將很容易陷入一場新的大博弈。

人口壓力會給美國帶來負擔，生產率下降則會進一步加劇壓力。貿易集團將削弱全球經濟增長；國家之間相互依賴的減少將增加大國戰爭的可能性。

氣候變化將在國內而不是國際上得到緩解，而這最終將損傷每一個人的利益。

我擔心什麼?

如果10年後，評論家們能嘲笑這篇文章不合時宜的悲觀，那將是一件令人愉快的事情。

十年前，在金融危機和伊拉克戰爭最嚴重的時候，美國國家外交政策的表現也十分可怕。但事實證明，這與其説是一種趨勢，不如説是一種暫時現象。

現在，特朗普的繼任者仍然很有可能可以修復他造成的損害。並且，儘管美國外交政策存在種種缺陷，但其他大國也面臨着類似的問題。

然而，“特朗普之後”的問題在於，這位總統不僅是美國外交弊病的導火索，更是其表象。

沒錯，特朗普的確讓事情變得更糟，但在他之前，對總統權力制約的制度就已經被取消，不管是正式的還是非正式的。

這就是為什麼下一任總統需要做的不僅僅是表面的修補，還需要鼓勵國會更多地參與外交政策。須知，並不是所有的外交政策都要靠國防部來執行。

人們總是希望天空上的烏雲，永遠只是烏雲，黑夜不會降臨。

但，這一次，美國的天可能真要變了。

圖源：網絡