歐盟的“潛規則”，你知道多少？_風聞

隨着近些年來中歐之間越來越頻繁的互動和交往，歐盟已經越來越為中國人所熟知。歐盟從二戰後到今天也有六十多年的發展歷史了，然而如同世界上任何一個圈子一樣，存在時間越長，規矩就越多，久而久之就會有所謂的“潛規則”。

那麼歐盟這看似複雜機制背後到底有什麼玄機？

我們不妨從剛剛過去的歐洲大選説起。此次大選，簡單來説就是每個成員國的不同選區選代表當地的歐洲議員，之後根據選舉的結果分配歐洲議會內部的席位，大黨團之間聯合組成多數聯盟，從而共同推選出下一屆歐委會主席。

在此我們到不細究選舉結果，畢竟我們最關心的是未來。需要問的是選舉的結果會在何種程度上影響歐盟未來的決策呢？

要想回答這個問題，就要對歐盟整體的決策機制以及議會在其中的“顯性”和“隱性”角色有深刻的認知。

首先，關於歐盟整體的決策機制，用一個簡單的比喻就可以一目瞭然：歐盟三大機構（歐委會、歐盟理事會以及歐洲議會）其實就如同是一家子的三個人，歐委會是貌似可以決定一切的妻子，理事會是內心打着自己小算盤的丈夫，而歐洲議會則是在一旁軟硬兼施的婆婆。其次，關於歐盟的討論至此大部分都聚焦在貌似的權力中樞歐委會以及代表各國利益的歐盟理事會，而忽略了歐洲議會的在這背後的牽制作用。大部分人對於歐洲議會一般的理解止步於書面描述，也就是其“顯性”角色：一個打了折的議會。因為一般代議制民主體制國家的議會，都擁有立法提案的權利，可它沒有，只能投個票表個態。抱有這樣認識的人可謂不在少數，甚至很多在布魯塞爾工作多年的人也會有這樣的一種解讀。

然而，這實則是一種誤讀，而這種誤讀很可能會導致大到國家，小到企業、團體甚至個人對於整個歐盟公共關係事務的把握出現誤判。這背後的錯誤在於把整個歐盟決策機制過於書面化了，忽略了歐盟決策的根本原則——動態平衡原則。也就是歐盟的政治“潛規則”的核心，即：80%甚至以上的立法工作並不是在局外人所能看到的讀到的立法程序開啓之後進行的，而都是在立法提案未公佈之前就已經開展了的。

怎麼樣進一步理解呢？説白了，歐盟決策不是一個單向由A到B再到C的過程，而是一個ABCDEF等多點循序往復的過程。再説白一點兒，就好像一家人在一起住，總知道彼此的大概的底線，就算再怎麼異想天開，也不能整天冒着被別人白眼的風險硬提要求。而且彼此間不斷在大小事情上磨合，也有了一定的默契。這時候一個外人如果想要對這個家庭的決策施加影響力，比如勸他們貸款買房，必然不能只做一個人的工作，而要做三個人的工作。而且還得進行長期的鋪墊，才有可能成功説服對方。這便是西方政治決策中最重要的遊説環節。

試舉一例，歐盟委員會是在2018年5月提出《關於2021年起一次性塑料品禁令》，歐盟理事會和歐洲議會也都在今年3月份之前完成了投票，通過了法案。但大部分的機構間以及機構與各利益攸關方的協商、遊説都是從2016年便開始了的。換句話説，但從遊説活動來看，影響一個政策的時間是在其發佈前2-3年開始的。

好了，説到這裏，不妨要問，知道這些有什麼用？

在政界，常説的一句話是“認知即真相”（Perception is reality）。常常出入布魯塞爾和華盛頓這樣的世界政治中心的人知道，政治存在的意義並非創造價值，而是構建“真相”（construction of truth）。而真相的構建就需要一個“公共平台”（public space）。而這也正是筆者前文所提及議會的“隱性”作用，也是它真正的價值。歐洲議會號稱是全世界最開放的公共平台：無論你是歐盟支持者、反對者，無論你是學識淵博的教授還是大字不識的文盲，無論你來自友邦還是對立方，都可以在這裏暢所欲言。也正因此，在這裏，你可以聽到來自全歐盟，乃至全世界的聲音。這些言論（discourses）集聚於此並且彼此間產生碰撞，形成新的認知（perception），得以放大和傳播，變成了真相（reality）。

對於精於此道的人而言，這無疑是最好的平台，不但可以將意識形態進行巧妙的包裝，並且透過議會這個進行橫向散播到不同的政黨，還可以透過不同黨派、不同的國家、不同委員會之間進行縱向傳播，從而“滲透”到歐盟其它的兩大機構中，最後形成一種“政治回聲室”效應（political echo chamber effect），從而建立起一種政治共識（political consensus）（如下圖）。

在此筆者僅試舉一例，以説明近年來美國的外資審查制度如何一步步影響歐盟政策的。早在2014年，上一屆歐洲議會大選結束之後，布魯塞爾就開始出現對於歐盟是否在當今自由主義貿易框架下吃虧了的討論。

此後有很多國際以及美國貿易專家開始通過不同的渠道對不同的政黨以及議會議員進行深度的遊説，還會拿出《外國投資方審查現代化法案》（CFIUS）與歐盟當時的投資制度進行對比，並且做出了很多假設性的預測，將歐盟對外貿易順逆差、貿易壟斷、國家安全等問題進行了系統性的連接。

這樣的言論在歐洲議會一度甚囂塵上，無論是左派還是右派，自由黨派還是極端黨派都在不斷對這樣的認知進行二次、三次甚至多次的傳播，最終逐漸形成了跨黨派間的共識——“歐洲人too young too simple，吃大虧了！”此後這樣的共識也不斷滲透到了其它機構中去。

兩年之後，我們看到的結果便是：從2017年開始，歐盟明顯開始借鑑美國的投資監管方式，各國也紛紛在此後加緊出台了審查和干預的方式；2018年，歐盟也開始把目光投向了公平競爭（fair competition）與國家安全（national security）的問題上；2019年2月14日，歐洲議會更是以500票贊成，49票反對，56票棄權的壓倒性結果通過了《構建歐盟新投資審查制度的決議》。以此可見在過去的五年，美國化的貿易視角是如何成功的塑造了歐盟對外貿易關係的認知，並且影響了它的外交政策。

歐盟政策出台具有滯後性，但是經過充分討論的政策往往戰略決心更加堅決，這種“謀定而後動”的邏輯和國內視角看到的“謀而不定”是不在一個層面上的。也正因為此，身處在紛繁複雜的國際局勢中的我們需要更清楚的認識到這些遊戲規則，伺機而動，才能掌握遊戲的節奏。

作者為周掌櫃諮詢歐洲合夥人，全球化及公共事務顧問，曾為歐洲議會對華關係代表團主席提供中歐政策諮詢，讀者微信號：xinsong-cn-eu