特朗普vs.華盛頓：領導美國的究竟是誰？_風聞

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民智觀點

Trump Versus the Government: 

Can America Get Its Story Straight?

文 | Elliott Abrams

來源 | Foreign Affairs

譯者 | 楊晶瀅

上台兩年多，特朗普總統漸漸意識到，美國龐大的政府體系既是實施自己主張政策的工具，也是其障礙所在。

不過，有這一煩惱的不僅僅是特朗普。外交官查爾斯弗蘭克爾在回憶錄中曾提到，當年肯尼迪曾這麼回覆過一項提案：“這是個一流的想法，但政府不一定能接受它。”

雖然總統和政府之間的分歧不是特朗普時代的產物，但這已經成為本屆政府的特徵之一。

直白地講，特朗普並不欣賞美國近幾十年外交政策所形成的共識。他質疑美國對亞洲和歐洲盟友的承諾，對美國在中東地區的戰爭感到憤怒，並盛讚與美國有地緣政治競爭國家的領導人。

不過，他的個人言行與官方行動並不能混為一談。

儘管特朗普看似不惜羽翼，但其政府的政策仍然是連續性大於變動性。美國仍然堅守在北約，中東地區還保留了數千名美軍的戰略部署，並且華盛頓正在對中俄採取強硬態勢。

怎樣解釋這種分歧？

在某種程度上，這可能是總統肆意操作的結果，好壞參半，表面呈現極端主義的立場，但會留給手下妥協的餘地。

然而，這種分歧似乎也是政府內部，尤其是內閣那些人，運作的結果，他們削弱特朗普的主動權，在日常工作中直接反對特朗普的意願。

儘管特朗普的反對者可能會讚賞這種內部阻力，但它也增加了美國政策的不確定性。

當外國無法預測特朗普及美國傳統力量之間的博弈最終將轉化為何種政策時，盟國會逐漸減少對美國的支持，而敵人將趁機而入。

政府的兩幅面孔

美國總統跟政府之間的衝突由來已久。

1977年1月，儘管美國中央情報局和國防部嚴重抗議，卡特總統還是宣佈打算繼續履行從韓國撤軍的競選承諾。

據當時五角大樓高級官員莫頓·阿布拉莫維茨（Morton Abramowitz）描述，“我們竭盡全力，推遲執行時間，冷處理這個決議。“並且，正是因為政府部門的強硬立場，卡特總統最終選擇了放棄。

這樣的事情，其實很常見，無論是民主黨還是共和黨執政，都會出現類似的狀況。

在擔任總統之前，特朗普總是呼籲結束阿富汗戰爭，他在2013年發推表示：“撤離阿富汗。我們的軍人正在被我們所培訓的阿富汗人殺死，我們在那裏浪費了數十億美元。”

但執政八個月後，在與其內閣和美國高級將領多次會晤後，特朗普表示：“快速退出將造成可預測的不可接受性後果。”

儘管他還是一直希望美軍撤出敍利亞，並且在2018年3月宣稱將“很快”離開這個國家。但9月時，敍利亞特使詹姆斯傑弗裏表示，“我們不會在年底前退出。”

總統與政府之間差距在美國的俄羅斯政策表現得最為明顯。

特朗普經常讚揚俄羅斯總統弗拉基米爾·普京，並希望改善與莫斯科的關係，有時甚至公開支持俄羅斯的立場，這令他的反對者十分震驚。 

就在2018年七國集團首腦會議召開之前，特朗普認為“俄羅斯應該參加這次會議”，儘管俄羅斯因在2014年兼併克里米亞被趕出了八國集團。

據媒體報道，特朗普説克里米亞應該屬於俄羅斯，因為那裏的居民都説俄語，他的國家安全顧問約翰博爾頓被迫澄清：“這不是美國的立場。”

然而，就在特朗普在七國集團表達善意的同時，美軍正在波蘭北部參加北約的軍事演習，《華盛頓郵報》專欄作家、特朗普評論家安妮·阿普勒鮑姆認為這是“近期記憶中最大的北約特種部隊訓練演習”。

特朗普的俄羅斯政策其實比奧巴馬更加強硬。他已經簽署了加強北約部署到東歐，並接納馬其頓加入北約。他向烏克蘭派遣標槍反坦克導彈，在敍利亞攻擊俄羅斯，制裁普京的親信，並與英國一起驅逐俄羅斯間諜。”

就連邁克爾·麥克福爾（Michael McFaul），這位奧巴馬時期的駐俄大使都稱讚特朗普政府的俄羅斯政策“相當不錯”。他在接受採訪時表示“我幾乎支持它的所有方面，只是總統似乎不同意這一點。”

尋找特朗普主義

那麼，問題來了。特朗普自己的政策是什麼？

現行的對俄政策究竟是特朗普在內閣成員的勸説下妥協之後的產物，還是內閣成員們不顧總統的意願，努力維持自身偏好的產物？

**一些跡象表明，後者的可能性會更高。**2018年9月，一位匿名的官員在《紐約時報》的一篇文章中寫道：“特朗普政府中的許多高級官員都在努力協調，以抵抗特朗普的部分議程和不良傾向。”

這其實不足為奇，特朗普信奉霍布斯式的世界觀，並對國際承諾和對外交往持懷疑態度，認為這阻礙了他追求美國的國家利益。

這與大多數職業外交官，軍方官員和分析家的理念背道而馳，這些人將聯盟視為美國維持權力和影響力的核心。

去年春天，在美國海軍戰爭學院的畢業演講中，馬蒂斯提到了塔德烏什·科西烏斯科，拉斐特侯爵，羅欽博孔，以及美國獨立戰爭的外國老兵巴倫·馮·斯圖本，他們的雕像位於白宮對面的拉斐特廣場，用以“提醒美國並不孤單。“

很顯然，這句話是説給特朗普聽的。

**特朗普與政府的衝突在一定程度上反映出民粹主義浪潮的興起。**例如，在貿易問題上，通過批評“不公平”交易、徵收關税以及對盟友和競爭對手等國家重新談判，特朗普顛覆了兩黨的共識。

雖然華盛頓大多數人都認為全球貿易秩序使美國受益匪淺，但仍有數百萬美國人利益受損，而這些人似乎被美國精英忽視了。

《經濟學人》曾警告特朗普，“要記住基辛格的話，秩序並不是簡單被設定的，要想維繫就必須堅持公正。”

但這恰恰是關鍵所在，對於多數美國人來説，精英為他們所制定的制度似乎是不公正的。

特朗普同樣也引發了人們對美國聯盟成本的質疑。

據報道，2018年7月，在布魯塞爾舉行的北約首腦會議上，特朗普表示，除非歐洲人增加國防開支，否則他將考慮退出北約。

雖然這令外交官們感到震驚，但卻引起了美國人的共鳴。儘管他們意識到聯盟對於西方安全至關重要，但同時他們也認為美國不成比例地承擔了北約的開支。像德國那樣富裕的國家，其國防開支僅佔國內生產總值的1.2％，而美國為3.5％。

此外，儘管特朗普有一些反建制言論，但是他的許多立場與共和黨相一致，實際上也是美國外交政策的主流意見。

2011年，在在喬治·W·布什總統和巴拉克·奧巴馬總統兩屆政府期間擔任國防部長的羅伯特·蓋茨警告説，除非歐洲人花費更多，否則北約的“未來將是一個黯淡的未來”。

雖然特朗普因與普京、金正恩和習近平之間的私交而受到批評，但是當奧巴馬與古巴、伊朗做出同樣的舉動時卻受到了歡迎。

特朗普這種強硬的非外交言辭、與朋友討價還價、以及與對手聯合的新穎策略會帶來好處：部分歸功於特朗普的強硬路線，從2009年到2016年北約成員國國防開支零增加之後，2017年北約成員連續第二年增加了他們的整體國防開支佔國內生產總值的百分比。

其實華盛頓的政客們也承認，整體上，特朗普是一個“正常”的總統，甚至在諸如俄羅斯問題上，他比奧巴馬還要強硬。

儘管希望擺脱無休止和無意義的戰爭，但他還是保留了在阿富汗、伊拉克和敍利亞的美軍。特朗普政府的官方文件（包括2017年國家安全戰略和2018年國防戰略）都體現了共和黨的共識。

特朗普的支持者認為，他只是在糾正近幾十年來的偏差路線。北約盟國更多的國防開支、北美自由貿易協定的重新制定、美韓貿易協議的完善以及追求中美貿易關係，這些合理要求得到了實現。

特朗普也遭到了民主黨和主流媒體的指責與批評，將其行為視為災難的開始。在這種情況下，對特朗普的不滿會迫使這些人認可政府的外交政策。

特朗普的支持者認為，許多攻擊總統的言論有誇大的成分，媒體幾乎沒有理清其政府的優缺點。其政府確實存在不足，但是建設性批評意見往往來自於同情特朗普並希望其成功的人。不幸的是，這樣的官員太少了。

特朗普政府真正的問題就在於它無法留住人才。

在美國總統羅納德·里根（Ronald Reagan）時期擔任國務卿的喬治·舒爾茨（George Shultz）在回憶錄的一段話表明了這一問題的重要性：“在總統提出外交政策時，政府核心官員應該幫助總統塑造並實施這一政策，成為總統的的政治傳聲筒。”

但是現在，特朗普很難找到志同道合的人。

許多共和黨人不願在其政府任職，而願意任職的人因為在2016年大選中反對特朗普而被排斥在外，還有像在《紐約時報》發文的匿名官員這些人，任職期間發現自身與特朗普的政見不符。政府內部更迭不斷。

因此，政府一直在尋覓與特朗普志同道合的人，但是填補職位空缺的速度很慢，政府運作不得不依賴於反對特朗普的資深官員。

特朗普的反對者可能認為這是一件好事。與傳統意義上的總統相比，特朗普更依賴於出色的官員。他的執政風格充斥着官僚保守主義，並且重視領土主權。

但是反過來講，人員配備問題加劇了不可預測性風險。因為既不知道政府官員是在實施特朗普的指令還是按照自身偏好塑造政策，也不知道美國政策的立足點和未來在哪裏。比如，美國是否會永久留在北約，還是僅限於馬蒂斯任期內？

今年7月，當福克斯新聞問特朗普是否會保衞北約成員黑山時，他回應不會插手，“他們是好鬥的民族，恭喜你，你正處於第三次世界大戰之中。”

儘管特朗普政府在許多方面都很支持北約，但是這樣的言論可能會導致包括黑山在內的北約成員和普京無法預測美國的態度。

這種不可預測性源於特朗普對美國同盟體系的質疑。

10月，馬蒂斯在巴林舉行的一次安全會議上提到，“四十多年來，我從未見過美國單打獨鬥。”但總統認為同盟體系帶給美國的是負擔而非力量。在2018年3月特朗普説，“我們的盟友關心自己，他們不關心我們。“在其他場合，他稱之為”所謂的盟友“。

如果美國政策始終堅持這種觀點，美國同盟體系將會受到難以修復的破壞。

馬蒂斯在海軍戰爭學院的講話體現了聯盟對美國的重要性，聯盟是美國安全的基礎，也是區分美國與中國、伊朗和俄羅斯的主要特徵之一，這些國家都沒有盟友。

同樣，特朗普在貿易問題上也存在嚴重問題。

考慮到支持他的藍領階層的利益，他應當在貿易談判中採取強硬態度。但是並非所有的雙邊關係都要追求絕對的貿易平衡。

特朗普本人表示，徵收關税是促進貿易公正的工具而非目的，在重新談判北美自由貿易協定方面的成功也證明了這一手段的作用。

但雙邊談判對中國並不奏效，更好的辦法是與加拿大、日本和歐盟等夥伴合作，迫使中國遵守規則。但無論是單獨行動還是聯合起來，如果特朗普能夠通過鉅額關税換得中國在貿易和投資方面的讓步，他將獲得重大勝利。

最後要説的是，特朗普沒有意識到道德基礎對美國外交政策的重要性，他總是宣稱美國要追求財富和權力最大化。

然而，作為最強大的國家，美國需要維護一個防止侵略和暴政的全球體系，並且民主的傳播是符合美國利益的。

前方的路

特朗普的外交政策仍在繼續。

直到2018年4月博爾頓到任後，總統的政治團隊才組建成功，現在特朗普似乎首次擁有了他完全信任的高級顧問。

國家安全委員會工作人員和國務院的空缺數量正在穩步下降，在特朗普第一個任期的下半段，總統和政府之間的差距可能會縮小。例如，特朗普對美國海外軍隊的態度已經逐漸與政府趨同。

2017年3月，當宣佈不會從阿富汗撤軍後，他解釋道：“當坐在橢圓形辦公室的桌子後面時，我的決定已經不同於以往。”

但是特朗普的外交政策也不會迴歸到平均值狀態。

他不想對其在歐洲盟友釋放善意，且總是試圖從盟友和對手那裏獲取蠅頭小利；他將繼續質疑美國的多邊協議；並且他不會放棄當初的競選承諾，這都引起了極大的爭議。

幸運的是，在其任期前兩年，特朗普沒有遭遇重大國際危機的挑戰。如果在接下來的兩年仍然如此，外交政策並未導致嚴重危機將成為他在2020年爭取連任的有力宣言。

此外，特朗普還可以宣稱民族主義政策的收益超過其成本。這樣的話，他的批評者和競選對手都需要下功夫去思考，如何給特朗普的外交政策蓋上不合理的帽子。

這個問題值得討論，但批評特朗普的人拒絕公平地衡量其外交政策。所以，這一問題的答案，可能要等兩年，當然也有可能是六年，等特朗普離開白宮後，才能揭曉。

圖源：網絡