由土耳其裔生存現狀透視 德國外來少數族羣困境_風聞

【王聰悦 中國人民大學 國際關係學院 博士研究生****李慶四 中國人民大學 國際關係學院  教授】

當下需要再度審視德國外來少數族羣的政策困境原因有三：首先，無論是人口學研究還是法律承認層面，德國業已實現了從傳統民族國家到現代移民國家的跨越，故而大量外來少數族羣客居或長居德國後生存狀況、健全的安置和幫扶政策問題自然提上議程。

其次，2011年阿拉伯之春後，中東北非地區難民問題不斷髮酵，使得歐盟遭遇二戰以來最嚴重的難民潮。對於擁有諸多土耳其裔人口的德國，大量逗留土耳其的敍利亞難民有諸多渠道通過地中海非法進入歐洲乃至德國。為了緩解難民危機及其伴生性社會問題，德國不僅需要制定完備的難民接納計劃，亦應看到境內處於弱勢的少數族羣特別是土族的融入困境。

可以確定的是，全面瞭解土族生存狀況和補救既往政策漏洞，對解決百萬難民安置、啓動系統化管理、防止危機內化及伊斯蘭國等恐怖勢力見縫插針意義非凡。

其三，作為一個統一的多民族國家，各族人民“大雜居，小聚居”是中國基本國情。如何以少數族羣共生共榮為出發點，處理境內諸如回族、維吾爾族、哈薩克族等十大與在德土族信仰一致的少數民族同漢族間關係，並在區域自治基礎上進一步拓展適合特定民族文化保存和發展需要的政策，吸取德國處理類似問題時的經驗教訓亦為本文意義所在。

目前，德國的少數族羣分為兩類：聯邦政府確認的四大本土少數民族與外來少數族羣。後者特指有早年移民背景且自第二代起出生、長居德國並逐步尋求融合的人羣。學界對後者的研究路徑有二：其一，移民範式，側重該族羣移居的動態過程和接納國的相關移民政策發展。鑑於移民問題顯著關乎國際關係、國家安全及社會繁榮，故而相關著述較為豐富。其二，少數族羣範式更關注外來少數族羣定居他國後的政策待遇與融合狀況。

本文擬依照後者，揭示德國境內有移民背景的少數族羣中人口比重最大的土族因德國方面相關政策缺失或有待完善而面臨的種種困境，在此基礎上分析政策缺失導致的生存困境及其產生的原因。

一、德國土耳其裔的“前世今生”

德國上世紀50－70年代的招募勞工政策、隨後的家庭團聚政策以及在德國出生的第二代、第三代移民後裔增多等原因使得土耳其裔人口數始終名列德國各大外來族羣榜首。2014年聯邦政府人口統計顯示，在德國生活的831萬外來人口中，僅土族就有152萬人，約佔外來人口總數的18．3％。

縱然數量有所下降，但仍是德國目前最大的外來少數族羣。除“數量之最”外，與其他族羣相比，因以穆斯林社區為單位的宗教化身份認同與文化價值紐帶維繫等多重原因，土族的融入程度也是最低的，人口比例大及社會生活方式獨特使土族在德國外

來少數族羣政策探究過程中十分具有典型性。如今，多代久居、逐步進入德國社會使土族儼然成為德國經濟發展、社會進步、文化繁榮不可忽視的重要組成部分。如何以恰當政策平衡土族與本地人口的福利分配，保護土裔作為少數族裔的語言、宗教文化和生活習慣，防止源自族羣間偏好異質性的仇視和排外心理，並在此基礎上以土族為紐帶拉近德土外交關係，甚而推進歐洲一體化進程，成為德國政府少數族羣政策的題中應有之意。

依據特定歷史時期的影響及德國對土耳其裔的政策調整，土耳其裔融入德國社會歷經三個重要階段：第一，經濟往來引導政治合作。最早可追溯至1761年，縱然當時現代意義上的兩國還未出現，普魯士國王腓特烈·威廉一世便與奧斯曼帝國的穆斯塔法三世簽署了貿易協定，奧斯曼帝國隨後在柏林設置公使機構，便於處理兩國商貿事宜。

19世紀末，威廉二世加強了與土耳其的往來，20世紀初，青年土耳其黨人領導資產階級革命並建立政權，進一步密切了與德國的各種聯繫。一戰後，德國成為土耳其的第一大貿易伙伴，因商貿和政治往來，少量土族旅居德國，成為後續人口遷移的先導。

第二，冷戰鐵幕下的勞工移民潮。第二次世界大戰結束後，德土關係面臨兩大問題：其一，冷戰使得德國東西分立，選邊站隊成為土耳其對德政策的要義。其二，戰後德國滿目瘡痍，百廢待興，但數年鏖戰使得德國勞動力嚴重匱乏，難以滿足戰後重建的需要。故而，1961年，土耳其與聯邦德國簽署了引入勞工協議。雖然考慮到石油危機引發經濟滑坡以及外籍人口過多難於管理且易激化社會矛盾，德國政府於1973年叫停該協議，但根據移民法規中家庭團聚的有關條例，50年來超過250萬土族人舉家定居德國。正如時任土耳其總理埃爾多安在德國引入土耳其勞工50週年慶典之際表達的那樣：“50年前這些人不僅帶來了勞力，也帶來了土耳其人民的良好願望，經過50年異國已經變成了家鄉。”

第三，土耳其高速發展誘發“逆移民潮”。這第三次情勢變動原因有二：其一，自2007年金融危機席捲全球，德國雖經濟相對平穩，甚至被譽為歐元區的“發動機”和“穩定錨”，但鑑於歐盟正遭受“全球化不適應症”，危機從經濟層面不斷向社會層面蔓延，表現為底層民眾的排外情緒和壓抑心理，德國同樣難以在福利和保障壓力加大問題上倖免。

一些社會中低層居民將生活困難歸結為土族等外來少數族羣對資源的爭奪和過度佔有，加之部分右翼分子煽動，爆發了各式排外運動。更重要的是，近年來恐怖勢力在中東北非地區氾濫並向歐洲國家蔓延，2007－2013年，歐盟成員國共發生恐怖襲擊（包含所有成功的、失敗的和被阻止的恐襲）事件2208起，2015年初的查理週刊事件更是大大挑動了德國人的神經，擔心以伊斯蘭教義為口號的恐怖分子會將魔爪伸向本國，文化差異及恐懼加劇了德國人對穆斯林人口的排斥。

有鑑於此，在德數量眾多且信仰伊斯蘭教使土族成為備受詬病的焦點。其二，土耳其申請加入歐盟雖談判艱難，半數項目遭凍結，結果暫無定數，但為了達到哥本哈根標準，國內變化日新月異：一方面，執政黨“土耳其正義與發展黨”親歐傾向明顯且力推包括解除教授庫爾德語禁令、

廢除死刑等一系列保護人權、促進自由民主的重大改革；另一方面，經濟日益繁榮，即便國際經濟大環境吃緊，土耳其仍能維持兩位數的經濟增長。

母國政治環境及經濟發展機遇的有效改善與德國民間排外傾向及保護土族的政策由此形成鮮明對比，使得不少在德國接受過高等教育或掌握高度專業技能的土耳其裔德國人蔘與到了返鄉淘金的行列中。依據土耳其－歐盟教育、科學研究基金會調查（2013年），是年6.3萬名土族人重返祖國，使得6年來的返鄉人數達到25．6萬人，其中18歲到24歲的年輕人居多。

總體來看，目前土族普遍面臨的困境包括：第一，社會權利有限且政治權利不足，致使他們缺乏改變自身社會經濟條件的能力，而此缺陷將貫穿在德長居、教育、就業、衞生保健等方方面面。第二，即便土族在公共產品共享和國家層面權利代表上有所觸及，但仍被各類社會歧視橫向阻隔，並在縱向上受到社會生活各領域內等

級化的壓制而始終遊離於底層。具體表現為入籍和雙重國籍保留問題、選舉權獲得、教育及就業歧視三大問題，下文將進一步闡釋土族生活困境的表現、制度性缺陷及其致困誘因。顯而易見，在德土族的“前世今生”與國際局勢總體變化、德國滿足自身特定時期需要的政策安排和現實中對土族的存續、發榮考慮不周、存在偏見息息相關。作為在德外來少數族羣的重要組成部分，土族所面臨的困境縱然不具普遍性，卻十分具有代表性。從制度設計層面看，德國並未對外來少數族羣給予高度重視，這一判斷毋庸置疑是恰當的。

二、土耳其裔現實困境背後的外來少數族羣政策缺失

作為歐盟大國，德國的少數族羣政策同歐盟相關法規相互照應。冷戰結束，原來壓抑在意識形態鬥爭中的族羣矛盾不斷髮酵，少數族羣問題進入了機遇與風險並存期後，如何安置少數族羣成為各國內政的“重頭戲”。對於族羣、民族概念、少數多數評判標準等，歐盟未做統一界定，“以免影響法治國平等原則”。

畢竟歐盟國家眾多，除本土少數民族外，外來定居的族羣可能是一地的少數、另一地的多數（如土族在土耳其相對於庫爾德人是多數，但在德國確是少數）；而事實上的少數也可能是數量上的少數或質量上的少數。在此前提下，1990年哥本哈根文件中特別提到保護少數族羣的義務，1992年出台《歐洲區域或少數民族語言憲章》，1995年制定首個專門保護少數族羣的多邊條約———《歐盟保護少數民族框架公約》，自1997年《阿姆斯特丹條約》起，歐盟的反歧視法律增加了有關民族和種族的內容。

隨後，另外兩個反對基於種族民族身份歧視的法令《種族平等法令》和《就業平等法令》於2000年獲得通過。縱然相關規約林林總總，然而歐盟保護少數族羣的政策存在兩大“硬傷”：第一，少數民族在各國合法享有被保護地位，少數族羣則成為模糊地帶，歐盟涉及少數民族保護的文書並未對保護對象做出明確界定。第二，少數族羣保護“暗藏”於組織或主權國家層面的人權政策之中，鮮有針對該羣體的專門政策。

德國作為“老歐洲”一員，在少數族裔保護問題上的態度趨於保守。以《歐盟保護少數民族框架公約》為例，德國雖簽署通過該框架公約，但對境內“少數民族”構成保留解釋權，以框架公約並未界定“少數民族”概念為由，認為締約國有權確認該框架公約在其境內的適用對象，並由此規定框架公約適用於傳統上居住於德國的本土少數民族，與外來族羣無關。

總體來看，德國對少數族羣的政策安排長期處於限制多於自由、差別待遇多於平權、忽視多於幫扶的狀態之下，缺乏完整且常態化的管理、安置機制，難以從正面加以歸納總結，對土族的政策更是如此。因此本文通過揭示其在公民基本權利、教育權和發展權三方面尤為突出的政策疏漏，將碎片化的對土政策設定及調整與土族現實際遇相結合，以增加説服力。

德國《基本法》規定“個性自由發展，生命權，身體不受侵犯，人身自由；平等；信仰、良心和信教自由，拒服兵役；言論自由等是不可侵犯不可轉讓的人權，尊重和保護人的尊嚴是一切國家權力的義務。”

然而實際情況是，在德少數族羣權益並未如《基本法》宣揚的那樣與主體民族保持平等，更談不上因人口規模上的弱勢及文化背景的特殊性而獲得特別照顧。相較於其他來自歐洲的少數族羣，土族在法律事務及社會生活中遭受不公正待遇傾向則更為明顯。這些遭遇有些直接來源於政策缺失，有些則肇始於制度性缺陷而與具體執行部門操作不利混同，遺患不淺。

首先，國籍法1999年修訂版稱，依據血統原則繼承父母原籍、同時依據出生地原則享有德國國籍的青年人，年滿23歲後必須在二者間做出選擇，這一政策雖牽涉所有相關外來人口，然而“只有在其擁有的非德國國籍不可能放棄的前提下，才允許其擁有雙重或多重國籍”卻使得母國屬於歐盟以及瑞士的人口有申請保留雙重國籍的資格。這一政策將少數族羣的雙重國籍問題依據母國差異而區別對待。

據此，土族青年必須面臨“強制選擇”，然而放棄本國國籍不僅要放棄土國公民權利，更意味着文化認同的喪失和與家鄉的徹底斷離，這使大量土族陷入兩難境地。直至2014年9月，基民盟／基社盟與社民黨才達成協議改革“強制選擇”條款。依據新規，移民家庭孩子可在21歲前通過出具在德生活至少8年或上學至少6年的證明、德國中學或者職業培訓畢業憑證等，自行選擇保留雙重國籍並等待審核批准，若適年未選，則需户口部門核實居住年限以確定是否具有自動保留雙重

國籍資格。土族開始享有“有條件的保留雙國籍”，但對他們來説因居住年限不滿、材料不健全、接受教育時間不足或未獲得畢業證等種種原因，此項改革並不徹底，德國土耳其社團主席克拉特稱，這是延長強制選擇的法律，備受爭議的“強制選擇”沒有被撤銷，反而出現新的官僚政策。

與此同時，申請入籍的土族因其伊斯蘭宗教信仰必須參與特別為他們設置的公民測試，考察對《基本法》和自由民主價值觀的態度，問題大多影射穆斯林的基本教義和生活方式，包括：是否瞭解2001年9月11日美國以及2004年3月11日馬德里的恐怖襲擊事件，認為肇事者是罪不容誅的恐怖分子還是自由戰士；如果德國男性一夫多妻將怎樣看待等等。

土族必須回答上述頗有侮辱、指責和歧視意味的問題，否則視為自動放棄入籍。這種針對性考察不僅體現了其國內對信奉伊斯蘭教的土族的普遍偏見，同時也側面反映出德國少數族羣政策較差的包容性與鮮明的排他性。

其次，選舉權方面，德國將選舉權與公民身份掛鈎，也就是説國籍問題無法解決的前提下，仍有較多土族無法平等地享有公民選舉權，然而來自歐盟境內其他國家的少數族羣則不存在此問題。另外，德國政黨對土族選民參與投票亦懷偏見，認為他們生長於農村甚至部落環境，受教育水平低，因此選舉意向應該趨於一致且帶有鮮明的工人階級色彩。

事實上，土族具有豐富的社會政治及文化背景，30歲以下、特別是那些出生於德國的選民與德國本土選民的意願多樣性別無二致。當然，隨着土族在德國政壇的影響力不斷加大和德國政黨爭奪選票的需要，近年來，土族的選舉狀況不斷改善。以2013年聯邦大選為例，共60萬名土族選民投票且政治立場鮮明，其中64％支持社民黨，12％投給左翼黨，另外12％投給聯盟90／綠黨。

同年，艾丹•厄茨奧烏茨被任命為移民、難民和融入事務專員，成為聯邦內閣中首位土耳其裔成員，使基民盟／基社盟實現了在聯邦層面擁有土族黨員代表的“零的突破”。

2013年大選，德國議會共吸納11名土耳其裔議員，或可稱為新政治力量，土族由此開始初步具備表達意願和參與決策的渠道與機會。然而，聯邦議院631個席位中，土耳其議員所佔比例與其人口總量相比仍處於較低水平，無法確保少數羣體代表性，成為德國少數族羣政策的嚴重弊端。

另外，在土族的教育和發展方面，客觀數據表明德國是對本國人和外來少數族羣採取差別教育最嚴重的經合組織國家之一。

縱然此結果不能完全歸罪於制度缺陷，但聯邦政府及相關部門業已意識到德國傳統教育體制“分層嚴重、學前語言培訓機會少、兒童基礎義務教育起步年齡晚、學習情況考評與升學選校嚴格關聯”等特點對包括土耳其裔在內的外來少數族羣尤為不利，因此正在弱化選拔制度，提供二次參與考核改變就讀狀況的機會；提早兒童入學年齡、延長學習年限和延後學習情況考核起始時間；向學齡前兒童提供免費德語早教課程及家長指導等。但總體而言，政策沉痾積重難返，改革效果並不明顯。

集中表現有三：第一，土族家庭大多收入與知識水平偏低，缺乏政府補貼或特別項目幫扶的情況下很難順利完成基礎教育並向高等教育進階。從啓蒙階段來看，土族兒童成長環境複雜，許多土族父母並未接受過正規教育，使得兒童在家中既無法得到土耳其式的語言啓蒙及知識引導，也無法向德國靠攏。

一旦入學，因語言、知識水平、接受能力等方面難以適應而成為學校的“異類”。此外，德國採取三級教育體制，完成小學基礎教育後，學生們開始向不同資格要求的中等學校分化，大部分土族學生進入條件、生源較差的普通中學，喪失了通過文理中學接受高等教育的機會。總之，針對在德土族後代的整體性教育政策及指導方針尚無定論，政府部門更多地是以土族社團為媒介提供有限社區服務、培訓項目和教育改善，這些社團只能被稱為社會服務提供方，並不屬於政府認可的政治利益集團範疇。

第二，德國政府對土族教育並未在語言、宗教等領域給予特別關照，甚至提出苛刻要求，人為造成不平等。根據歐洲安全與合作組織人類議題2010年報告，與其他屬歐盟國家的少數族羣語言相比，僅有極少學校教授土耳其語，德國的公立學校也無法開設如其他宗教一樣的伊斯蘭教課程。然而五年後，情況有所好轉。

2005年時任內政部長沃爾夫岡•朔伊布勒首次公開宣稱土族是德國的重要組成部分並呼籲大中小學開設伊斯蘭教課程。

2010年科學與人文委員會建議伊斯蘭教作為宗教學科分支應在大學課程中享有一席之地，由此許多阿訇及伊斯蘭教師開始有機會用德語研修伊斯蘭教義、文化等。2015年起土族能夠在各公立高校和中小學選修有關本族宗教的課程，伊斯蘭教正式成為公立學校必開課之一。但2014年12月，基社盟出台草案稱境內欲獲永久居住權的外來少數族羣應在公共場合和家庭中均使用德語交流。草案一經提出，便遭到來自土族的猛烈譴責，稱其“踐踏人權、有違民主，荒誕不經”。作為除日耳曼族以外德國第二大人口羣體，遭遇類似的語言歧視對土族來講並不少見。

第三，公共教育政策與跨文化教育實際嚴重脱節。近年來隨着國家社會對少數族羣問題的普遍重視度不斷提升，德國政府擔心對土族的教育引導過於疏忽可能增加社會的不安定因素，拉低人口素質平均水平，開始出台一些與土族相關的教育政策。

以柏林為例，2004年柏林議會出台了新教育法案，提及了對母語非德語的少數族羣兒童的雙語教學問題。然而當雙語項目向更多學校推廣時，教育部門經費支持卻無法跟上，雙語師資短缺，經費不足使得大部分項目縱然效果不錯也只能停止運作。

此外新教育法案還提出跨文化教育學校延續小班教學，全天制，每班外來少數族羣兒童數量達到40％以促進語言交流和文化融合，同時提出將入學年齡從六歲調至五歲半，強化基礎教育對此類兒童的影響。然而新政策從運作到反饋並不盡如人意：據雙語項目教師反映，柏林教育新政策沒有參與雙語、跨文化教育經歷的專業人士參與制定。課程設置、教材編纂等涉及到文化衝突的問題均未納入實際考慮，故而對土族教育問題仍流於形式。

再次，不完善的就業指導及職業技能培訓機制、聯邦政府和有關部門對普遍社會偏見缺乏必要的疏導、管控，由此誘發的機會不均等使在德土族經歷着不同程度的就業困難。據不完全統計，目前只有約20％在德土族有正式工作，80％靠低保過活，僅2013年其失業率即約30％。德國政府也會向土族提供有限的職業技能培訓，但女性僅侷限於文員、老年護理等崗位，男性則以建工機械操控等行業居多。與此同時，此類培訓很少涉及早年以客籍勞工身份赴德、兩德統一後不幸失業的年長人羣。

以一項對柏林工商會和商貿協會的對比採訪為例，ＩＨＫ不接受涉及少數族羣就業等敏感問題的採訪，ＨＷＫ則尚未設置指導少數族裔就業的專員，且將土族就業困難歸咎於競爭力差、不能充分理解和運用德國就業政策等自身缺陷，對德國政策設置和就業環境不友好等並未提及。雖然學界和人權機構大力倡導族羣平等，但此次採訪總體表現出德國商界機構對土族就業和發展的漠視。

另一方面，即使學歷和社會表現突出的土族，機會相對平等的前提下仍遭不公。通常求職者的資質稟賦與發展前景成正相關，但這並不適用於在德土族。2010年某研究小組製作了兩份申請實習職位的簡歷，分別冠以德國和土耳其特色的名字，雖然兩份簡歷能力相當、經歷相仿、均精通德語且為德國籍，投給多個企業後結果顯示後者比前者少約14％的肯定答覆。前德國聯邦銀行董事會成員蒂洛•扎拉青在《德國正在消亡》一書中稱，“大多數穆斯林沒有意願也沒有能力融入德國社會，完全是德國社會的經濟負擔”。

土耳其－德國企業協會否認，稱目前在德國約有10萬名土族企業家，創造了30萬個就業崗位。上述調查均反映出缺乏政策適度保護下的土族在德國就業中的機會與結果不平等，這無疑為提高羣體素質和生活水平設障，且使族羣矛盾惡化，土族生存發展進入惡性循環的怪圈。

總之，由在德土族的尷尬處境不難看出德國少數族羣政策無論從地位還是細節安排都處於弱勢。公民政治權利、接受教育和自由選擇語言宗教以及生存發展是人之為之最基本的權利，在一個標榜民主、自由的西方大國內土族仍無法獲得一定保障。雖然近些年，包括德國在內的西歐國家在反思並矯正政策偏頗，然而對於土族身份的陌生感和排斥並不能迅速消失，外來族羣與本國國民待遇平等仍有很長的路要走。

三、德國外來少數族羣政策失範的成因與思考

從歐洲少數族羣的普遍生存、發展狀況來看，德國少數族羣政策困境屬於“老歐洲”面臨的共同問題：其一，一貫的歐洲中心主義和種族優越感致使他們無法從心理上完全接受歐盟以外少數族羣的“歐洲人”身份；其二，毗鄰中東北非（ＭＥＮＡ）等相對動盪落後區域以及普遍發達的社會福利制度引得外來少數族羣不斷湧入；其三，少數族羣問題是當前歐洲政治困境的全方位體現，幾乎牽涉到經濟衰退、認同危機以及政治失衡等各個方面。因此分析德國的少數族羣困境勢必要以共性因素為起點。

​另一方面，土族在德國佔有總人口上的少數和少數族羣中的多數，同時也是宗教文化的少數派，羣居和教育是維繫穆斯林信仰的重要條件；其母國正在經歷申請入盟的“考察期”，因庫爾德人問題備受詬病，故而在依據少數族羣範式探討德國少數族羣政策缺失成因時十分典型。具體來看，因德土族羣差異及互動關係演進的特殊性使得個性因素亦可歸納為原發性、繼發性、建構性三種：

原發性因素與土族族羣特質同德國不斷發展的現代國家共同體間互斥傾向密切相關。首先，在德土族特別是年青一代雖不同程度地受到西方價值觀影響，追求個性解放和選擇自由，但相較其他族羣而言仍保留了傳統等級式家庭結構和基於穆斯林風俗文化的社區羣居方式，並試圖以此抵禦異質文化對其傳統權威結構的侵蝕。

然而德國作為西方現代化國家的先驅和典型代表，其社會進步趨勢建立在逐漸弱化部落、區域、族羣等傳統社會共同體並塑造現代國家價值、制度與組織建構的基礎上。土族神秘型、情感型文化主導的傳統性與德國科學、市場、法制等理性主義文化主導的現代性之間勢必存在摩擦甚至排斥。

一般而言，主體民族與少數族羣間存在族羣距離，即通過心態調整、制度改進和機構設置等多種渠道接納少數族羣的成本，分別受到體貌差異（膚色、外形等）、宗教分歧、語言不通、僅以認同和歷史記憶為依據的族羣鴻溝等原生因素的影響，成本發生由高到低的變化。然而土族之於德意志主體民族的疏離感是

上述5項因素的疊加效應，德國從制度和心理上全面接納土族的成本過高，遠遠超過族羣平等融合所能獲得的收益，故而制度改革缺乏動力。

其次，土族族羣的就業結構與德國經濟結構轉變及勞動力市場人才需求結構的變化影響德國對土族的發展政策安排。60年代初期，為了迅速完成重建並實現經濟復甦，鋼鐵、汽車、機器製造、建築等行業吸納大量土族，彌補本國勞動力缺口。德國以第二產業重新立國，迎合了土族勞動力數量多、可以參與繁複但技術含量較低的生產活動的特性。因而這一時期，德國在移民以及勞工安置方面政策相對寬泛。

70年代，受佈雷頓森林體系崩潰和兩次石油危機影響，德國經濟被迫徹底告別高增長和近乎充分就業時代，進入經濟停滯、失業和通貨膨脹高企的“滯脹”時期，傳統產業結構問題尤為突出。為了扭轉頹勢，刺激就業，德國掀起科技改革浪潮，一方面使傳統產業實現從勞動密集型到技術密集型的轉換，另一方面也鼓勵第三產業蓬勃發展。這一階段土族特別是女性失業率迅速增加，就業取向集中於骯髒的、對身體有害或不穩定的工作以及自主經營。

由此，德國的土族政策開始呈現邊緣化趨勢，忽視及偏見不斷加深。新世紀以來，特別是後金融危機時代，德國就業市場和福利制度面臨巨大壓力，譴責土族爭奪就業崗位和資源的種族主義呼聲亦有所高漲，故而以ＰＥＧＩＤＡ運動為代表的反伊斯蘭移民運動將對土族的態度和政策問題推向了風口浪尖。

縱使默克爾在2014年末的新年致辭中特別警告民眾遠離ＰＥＧＩＤＡ，稱“那些對其他人種、宗教信仰和文化的偏見是冷酷危險的，因為他們心中充滿仇恨”。但基於種族和社會發展進程的原生性因素使得德國並未推出政策改革的實質舉措。由此可知，原發性因素是導致德國土族政策困境的核心原因，改變現狀絕非一蹴而就。

繼發性因素涉及政治精英出於團體和國家利益考慮，忽視或利用族羣異質性的行為，具有人為成分多、變動性大、事件指向性等特徵。團體利益特指德國政黨中利用少數族羣問題作為競選籌碼的現象。近些年來，各政黨土族候選人數量有所增加，少數精英獲得話語權後，土族權益更多地出現在利益集團遊説、競選宣言和對反對黨的抨擊當中。涉及土族政策，聯盟黨恪守基督教傳統，在接納外來少數族羣方面一直十分保守，而左翼陣營如社民黨、左翼黨、綠黨等則較為開放。其中綠黨與土族聯繫最為密切，不僅現任綠黨主席厄茲德米爾是土耳其裔，且提出多元文化主義議題與默克爾領導的執政聯盟抗衡，利用少數族羣問題

獲得更多支持率。黨派意見分化一方面導致德國的土族政策隨執政黨更迭而發生反覆，雖總體有所改善，但仍難以獲得全面接納。另一方面，一些極右翼政黨將排外思想注入黨綱並向民眾宣傳，利用中下層民眾的生活困境和心理失衡激化族羣矛盾，進而起到助選和為反對黨執政設障的目的。鑑於上述繼發性因素，現今德國的少數族羣政策正在逐漸失去對土族的吸引力，逆移民潮由此生髮。

國家利益考慮涉及德國、土耳其以及德國境內土族之間的複雜三角關係。不得不説，自2013年土耳其當局應對“佔領蓋奇運動”不力以來，德土關係如履薄冰，摩擦不斷。德國先是阻止土耳其入盟談判第22章“地區政策”的具體談判開展，隨後得以恢復，但默克爾針對入盟申請表示，為了能加快入盟步伐，土耳其應先處理好“家務事”。

衝突之餘，雙方又同為北約國家；對中東懷有包括穩定的政治環境、貿易安全與良好的天然能源通道等共同利益訴求；德國境內土族眾多，能夠有利充當雙方關係潤滑劑，存在關係緩和甚至進一步密切合作的空間。鑑於上述外交態勢，德國希望以土族政策為橋樑，建立和諧關係的前提下充分利用土耳其資源優勢，同時也考慮在雙方陷入僵局時以土族問題為契機防止矛盾激化。當然，德國將土族難以充分融入德國歸咎為土耳其強化與境內土族的關係紐帶的諸多舉措，土族問題從另一個層面又成為德土矛盾的引線之一。

土耳其一方面對族人徹底“脱土入德”心理上難以接受，因此前總理、現任總統埃爾多安呼籲在德土族牢記“維繫同母國感情紐帶，強化文化認同，為土耳其利益而工作”，且以頒佈新移民政策、幫助在德土族爭取就地投票參與母國大選等方式鞏固土族凝聚力；上述舉措不同程度遭到德國政客反感，北威州基民盟主席拉舍特就批評土耳其“破壞融入政策”。

另一方面，土耳其也希望德國能在入盟事宜上給予支持，故而就德國對土族的政策不公，採取時而抨擊時而退讓的態度。此外，文化衝突和身份模糊所誘發的困惑也導致土族在兩種文化和制度歸屬間難以取捨。總而言之，德土複雜利益關係驅動下，德國尚不能實現對土族認知從外族到本國公民的轉換，政策平等或傾斜則更加困難。

建構性因素介於上述兩者之間，強調主體民族與少數族羣間原生差異與人為誘導致使彼此身份判斷和認同塑造逐步定型甚而不斷強化，為少數族羣政策提供了更廣闊的“可建構空間”。這種相互間定位並非完全基於族羣間的天然差異及不可阻擋的社會發展趨勢，畢竟縱然存在相似族羣距離，仍有一些非歐盟族羣在德國能夠享受比土族更為公正的待遇。當然，也不能説德國的土族政策困境僅僅受到國內競選、外交斡旋等人為因素左右，因此身份建構過程也是分析政策困境所無法忽視的環節。

對此，哈爾認為，不能把身份認同看作一個既成事實，新文化行為在此基礎上加以展現。它是一個從未完成，始終進行的“生產過程”，並且總是在人們的展現之中而非之外得以成型。當然，它是以現有權力關係為背景的，因為身份建構過程包含於各種身份展現行為和權力話語之中，並具有其特定的歷史和制度環境。

回到土族問題，可以發現在德土族的三個歷史階段均伴隨着德國與土族間不斷改變的定位與被定位的雙向過程，從外邦友人到客籍勞工再到略帶排斥的“土人”，土族在德的身份尷尬正是這樣潛移默化地被形塑和強化，反之土族對德國人的看法也發生了從平等關係到僱傭關係再到難以完全融合等關鍵性轉變。德國對土族的政策正是德國主流社會話語、土耳其社區力量等產生的原因與結果，並能反作用於土族在德的教育成就、社會流動以及其他方面的發展。

總之，縱然德國政府2001年已經確認了自己的“移民國家身份”並設立聯邦移民與難民局等機構負責相關事務。但從“少數族羣”範式角度觀察，德國僅在非歐洲背景的外來少數族羣“踏上”德國領土的法律、制度設置方面相對完整，而對後續影響更為深遠的族羣安置、發展等仍疏於照管。

通過分析德國的土族政策困境的歷史變遷、主要表現和產生原因可以發現，合理的外來少數族羣政策不僅僅關乎一國從政府到民眾的心理接受、文化融合、制度安排，更有利於一國密切與族羣來源國之間的外交往來，加深認同感。

着眼國內，作為一個各族人民共同締造的統一的多民族國家，中國在保護少數民族權利和族羣多元主義政策方面與德國有一定的相似性，既包含世代居住的本土少數民族，近年也出現具有移民背景的外來少數族羣。制定合理有效的外來少數族羣政策能夠更好地促進族羣融合，減少分離主義甚或恐怖主義勢力對社會的侵蝕，同時也將有力消除大量外來族羣給社會福利政策、經濟發展動能、城市人口安置等帶來的負面效應。此外，外來族羣作為其母國與中國的紐帶，兼容幷蓄不僅有助於與其母國拓展友好的外交關係，同時也能為中國塑造大國形象和實現和平崛起發揮助推作用。