再論中國加入世貿組織承諾的履約問題_風聞

來源 ：微信號 國際經貿在線

近期，有兩位知名學者給我發來微信，詢問我一個網上流傳的名為“中國加入WTO簽署承諾全文”的帖子中的細節是否正確。我打開一看，帖子中轉載的是中國加入世貿組織時香港貿發局一個報告中對中國部分入世承諾的一個高度簡化的總結，並非承諾全文。與我以前批駁過的美國信息技術與創新基金會總結的中國入世承諾不同，香港貿發局報告裏簡化總結的入世承諾應該不是刻意偽造或扭曲的，但是經過了高度簡化，因此很容易引起誤解。而轉此總結的帖子在後面專門加了一段自己的評論，聲稱中國沒有履行入世承諾，這就更是誤導了。另外，微信中也有流傳另一個版本，該版本是國內媒體總結的，並在商務部網站有刊載，這一版本也是經過了簡化的部分承諾，如果不結合沒有刊載的部分綜合理解，也會引起誤解。中國入世之後，媒體和社會各方面為了宣傳介紹中國加入世貿組織的承諾，將篇幅很長的入世承諾摘要簡化進行介紹。這種簡化雖然便於傳播，但也難免引起一些誤解。對入世承諾的解讀是一件有一定專業性的事情，我注意到各領域很多學者都抱着尋求真相的責任感，願意親自查對承諾原文，瞭解中美爭端中的是非曲直。兩位聯繫我的朋友都是卓有成就的嚴肅學者。我想正好趁此機會，普及一下世貿組織的基礎知識，便於朋友們自己核對承諾原文，而不是憑感覺或者傳聞判斷。

我相信，無論是中國還是美國，都是希望達成一個貿易協議的。一個貿易協議，無論是多邊協議還是雙邊協議，它是否履行了，如果缺乏一個明確的判斷標準，如果不具備第三方可證實性，如果不講求基本的程序正義，那麼任何協議都將是一紙空文。肯定中國的WTO合規性，同時認識到WTO應該與時俱進實施必要改革，這是今後形成穩定的雙邊與多邊貿易關係的重要前提。

**一、**中國入世承諾原文

世界貿易組織的官方語言是英語、法語和西班牙語三種。各成員在世貿組織下的承諾既包括世貿組織的一系列多邊協議，也包括各成員的加入承諾等國別承諾。世貿組織各成員的加入承諾都在世貿組織網站上公開。點擊本文左下角的“閲讀原文”可以看到世貿組織各成員的主要英文版加入文件，中國的文件列在China那一行。

為了國內各行各業研究和了解中國加入世貿組織承諾，中國政府組織翻譯了中國加入世貿組織的文件。中文版在中國加入世貿組織有關文件定稿後一個月就翻譯完畢並以國務院公報2002年一月增刊的形式予以發佈。有興趣的朋友可以在我的文章《中國是否充分履行了入世承諾？（下）》的左下角的“閲讀原文”就可以連接到國務院網站查看有關文件。

**二、**如何解讀加入世貿組織承諾

    在與各界朋友的交流中，我發現很多對中國加入世貿組織履約問題的誤讀集中在服務貿易領域。在以往的討論中，當有朋友憑感覺提到中國這個領域或者那個領域沒有履行承諾的時候，這些朋友往往並不清楚中國當時的承諾具體是什麼內容。因此，我建議對此問題不願意道聽途説的讀者可以自己查詢一下承諾原文而不是根據簡單的媒體總結做判斷。下面我用教育服務的開放作為例子來説明。

在所謂“中國加入WTO承諾全文”中，教育業的承諾是這樣總結的：

“教育—-外資佔多數股權的合資學校可以提供小學、初中、高中、成人教育及其他教育服務。”

而實際上，中國承諾的英文版和中文版的相應部分如下：

圖一：中國加入世貿組織教育服務開放承諾中英文版

從真正的承諾表原文中我們可以看到，中方在承諾表中確實在初等教育、中等教育、高等教育、成人教育和其他教育領域承諾了開放，也同意外方可以獲得多數擁有權。但是，承諾表中的一些重要排除卻被簡化總結版本所省略了。

首先，真正的承諾表原文排除了特殊教育。與此同時，在初等教育和中等教育項下，承諾表排除了義務教育。根據1986年我國制定並經過數次修改的《義務教育法》，我國實行九年義務教育制度，也就是説，對於小學與初中教育，中國沒有做出開放承諾。

其次，教育服務承諾下的第二列是市場準入的限制，第三列是國民待遇的限制。在這兩列中，分別用（1）、（2）、（3）、（4）開頭列出服務貿易四種提供方式下的相應政策承諾。教育承諾下有四處寫有unbound字樣，即承諾方不受約束，也就是説在相關領域不作承諾。從教育承諾的內容看，涉及標號為（1）的跨境交付方式（例如跨境遠程教育）提供的教育服務，無論市場準入還是國民待遇，中國都不作承諾，因此所有以這個方式提供的服務中國都沒有做出開放承諾。涉及標號為（3）的商業存在方式（即以外商投資企業形式）提供的服務，中國承諾允許外方獲得多數擁有權，但是對國民待遇不作承諾。涉及標號為（4）的自然人流動方式提供的服務，在市場準入方面，除了表中列出的內容，其他內容不作承諾。

最後，世貿組織各成員政府在承諾開放的同時，都沒有放棄自己的國內監管權利。目前世貿組織服務貿易國內監管方面，相關規則還沒有健全，根據《服務貿易總協定》第六條，這屬於世貿組織服務貿易談判今後有待談判的內容。

因此，如果看承諾表原文的具體規定，我國教育開放的承諾和那些簡化總結相比，差別是很大的。有些我國沒有承諾開放的領域，在現實中也有外國服務者或投資者進入，但這並不表明中國有在WTO框架下開放的義務。在這些方面進行限制，不屬於違反承諾。

解讀加入世貿組織承諾，如果不瞭解基本的解讀方法，孤立地看待隻言片語，往往會產生誤讀。例如，新聞部門總結的在商務部網站上的“中國入世承諾”，只包含了部分承諾，許多行業開放的具體承諾並未包括。因此，這些行業具體承諾中明確排除的義務，特別是對國民待遇的排除，並沒有反映在該文中。這些文章作為大體瞭解中國開放領域的參考資料也許是可以的，作為判斷中國是否履約的依據則是不準確的。

三、程序正義

中國加入世貿組織之後，美國成立美中經濟與安全審查委員會，另外美國貿易談判代表辦公室等機構也投入大量資源時刻監控中國的履約情況。可以説，中國如果被其他成員認為有違規現象，往往會被提起申訴。

從2001年12月11日中國加入世貿組織到2018年12月11日中國加入世貿組織17年之際，中國一共在世貿組織中被訴43次，與此同時在同一時間段內，美國被訴95次，歐盟被訴52次。中國被訴次數在前三大貿易體中是最少的。

世貿組織被訴案件被訴方敗訴的概率比較高，大體在90%左右。一旦被世貿組織裁判被訴方相關政策與世貿組織規則不符，世貿組織往往會要求敗訴方修改相關法律法規或做法。可以説，履行世貿組織承諾重要標誌之一是是否履行世貿組織的裁決。如果勝訴方認為敗訴方沒有按時履行裁決，則勝訴方可以根據第21.5條提起執行之訴。中方曾經兩次被提起執行之訴，即DS414和DS427兩個案件。美國被訴的95個案子中，按照世貿組織爭端解決諒解第21.5條被提起執行之訴的至少有九起，案號為DS268、DS285、DS294、DS322、DS381、DS384、DS386、DS436、DS437，另外DS464和DS471也存在執行爭議。如果勝訴方仍然不滿意，可以要求敗訴方補償或者申請對敗訴方進行報復。中國至今沒有被申請實施報復的情況。美國在上述時間段中有六個案子被申請報復（DS268, DS285, DS384, DS386, DS464以及DS471），至少已經有三個案子申訴方已經獲得報復的權利（DS285, DS384和 DS386）。上述所有案情簡介都可以在世貿組織網站上查到。

協議的履行應該由第三方判斷，世貿組織各成員是否履約，爭端解決機構最有發言權。遺憾的是，美國通過對上訴機構大法官任命的杯葛，使得世貿組織爭端解決機構已經面臨癱瘓。裁判已經快被美國打趴下了。

四、履行協議條文和履行協議精神

在今年五月初的一次中美專家對話會上，一位美國專家提出，中美雙邊協議達成後，希望中國不僅僅履行協議條文，而且履行協議精神。耶魯大學法學院知名教授Paul Gewirtz （葛維寶）教授表示，協議條文都是最後經過專業律師起草的，履行協議就是應該履行具體條文。

我非常贊成葛維寶教授的這一看法。對於協議條文沒有涉及的問題，如果允許根據抽象的精神和原則空想腦補可執行的條文，要求對方履行，那麼協議針對具體條文的談判就會變得沒有意義。

當然，協議體現的精神並非沒有任何作用。《維也納條約法公約》第三十一條第一款規定：“條約應依其用語按其上下文並參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之。”協議的目的和宗旨往往能夠體現協議的精神，這對條約的解釋是有幫助的。但是，這裏的解釋本身是對條文的解釋。如果根本沒有相應條文，就無從解釋，更談不上履行的問題。“履行協議精神”一説容易把協議任意延伸，涵蓋協議文本沒有包括的問題，造成協議解釋的任意性、不確定性和不可證實性。

因此，協議沒有涵蓋的內容，屬於協議各方國內政策的靈活空間。在外部環境發生變化的情況下，協議各方可以通過協商補充修改協議，但其前提是尊重現有協議。

五、中美雙邊協議成敗的關鍵是能否保證多邊合規性

中美雙方都希望達成一個能夠穩定雙邊經貿關係的協議。這一協議是否能夠達成，達成之後能否有效運轉，其中的關鍵問題是是否能夠保證協議符合多邊貿易規則。

首先，現有加徵的301措施關税是違反世貿組織規則的。中美達成的雙邊協議不應該默認加徵關税的多邊合規性，而應最終走向取消加徵關税。

其次，中方採購金額應該合理，如果金額過大，不能通過現有的政府採購、採取貿易便利化措施等方式合規進行，而是過多延伸到競爭性產品領域，就有可能影響第三方的出口利益，有可能違背世貿組織的最惠國待遇要求。

第三，協議文本本身應該平衡。按照契約理論，任何一個協議之所以能夠成為協議，需要有第三方可證實性，否則就難以執行。如果對於協議是否履行的判斷是由其中一方來做決定，這種協議就很難稱之為協議，也不具有真正意義上的可執行性，也很難做到符合世貿組織規則。

儘管困難重重，我們相信中美雙方的談判者最終能夠克服各種阻礙，展現多種談判的智慧和靈活性，達成一個雙贏的協議。