作為發展的暴力：土地徵收和中國的城市化（上）_風聞

摘要：對中國暴力征收的文獻都假定（1）對立存在於統一集體之間的行動者，（2）暴力的時間、空間和社會範圍有限。本文立足於埃斯科巴的觀點，即暴力構成發展，提供了另一種可選擇的觀點：在中國，暴力授權並構成一種廣泛的、正在進行的城市化。暴力使發展合法化，因為城市周邊的農村地區和城鎮具有在制度上不安全、無序，經濟上生產力不足和與現代性不相容的種種特點。暴力包含發展，因為它捲入了國家農村財產、治理、人民和社會生活方式被迫的城市化改進。本文的結論部分，通過三個“差異極大的”中國土地徵收案例，簡要説明暴力概念作為發展的普遍性、分析性及方法論效用。

這是社論前沿第S1324期推送

微信號：shelunqianyan

//序言//

1999年3月初的一個早晨，位於浙江省省會杭州市外圍的百樂橋村的數百名居民收到通知，通知他們的土地將被徵用。其實，中國城市建成區的擴張使數千萬村民失去了家園。

在此期間，於建嶸估計，65%的農村“羣體性事件”是由“政府”強行、暴力征用村民土地引發的。上訪者和抗議者遭受了額外的報復性傷害，包括威脅、監禁和破壞他們的家園。也沒有任何跡象表明暴力活動在那十年後減少了。

本文考察了中國城市空間發展過程中的暴力行為所起的作用。阿倫特（1970）的結論中，暴力總是工具性的，而理性的工具主義是中國土地徵用衝突解釋的基礎。

以往文獻，關於暴力的解釋具有有限的解釋價值。有限的本體論，因為他們的基礎是關於單一集體行動者的存在和動機的可疑假設。

在試圖以一種不僅僅是工具和/或現象學的方式將暴力概念化的過程中，在埃斯科巴（ Escoba）的論點基礎上，作者認為：發展本質上涉及人們為了“改善”他們而從地方或以前的生活方式中轉移，本文旨在強調我國土地徵收暴力行為是如何構成城市發展的。

//中國國有土地積累的戰略與影響//

20世紀50年代，中國共產黨（以下簡稱CCP）建立了支持社會主義原始積累的中央計劃體制的制度框架，其基礎是生產要素的國有化，其中最重要的是土地和勞動力。

通過四種機制促進了農業產品的開採，以促進國家建設和低成本工業化：（1）建立一種雙重產權制度，在這種制度下，城市居民點、礦山和主要基礎設施佔用的土地全部歸國家所有，農村集體所有的土地全部歸農村所有。在“公共利益”方面，政府可以從農村集體中徵用土地，然後將國有土地的使用權分配給國家機關和企業；（2）公社、生產大隊、生產隊的農業生產集體組織；（3）在農村和城市經濟之間建立一個人工的“價格剪刀”（剪刀差）。這使得國家能夠以低於市場的價格獲得農業產量，並以高於市場的價格向農民出售工業產品。（4）根據農村或城市居民的居住地、對農村向城市移民的限制以及對公共產品所有支出的地域劃分，對人口進行户籍登記。農村集體所有的基礎設施、產業化和福利事業，都是由農村集體自給自足，城市則有國家資金支持。

土地所有權成為組織農村集體和提取農業剩餘的基礎，但似乎自相矛盾的是，還不清楚到底誰擁有農田。正如Peter Ho（2001）所指出的，業主可能是1977年至1982年農業集體化後被稱為村莊“小團體”的生產隊；或者是生產大隊或其後非集體化繼承人、行政村；或者，在某些情況下，公社的公共職能和資產是在公社被拆除時由鄉鎮承擔的。“集體所有制”的含義也沒有明確界定。集體代表集體經濟組織的全體成員，持有不可分割的財產權。未經國家規劃許可，集體不得出讓土地或者改變土地用途。因此，農村集體土地具有使用價值，但沒有交換價值。

土地產權關係在集體化後變得更加複雜。農村土地所有權與使用權分離。集體所有人將土地使用權承包給村裏的家庭，最終承包給村外的個人。從20世紀80年代到2002年《農村土地承包法》的通過，土地承包人獲得了更安全、更長期的土地使用權。他們的權利也擴大了：他們被允許轉租、出售和遺贈他們的合同使用權，前提是土地使用保持不變。在批准建設的農村土地上，集體可以劃撥宅基地和個體工商户用地。一些試驗點放寬了禁止集體出租建設用地開發的規定。例如，在廣東經濟特區，鼓勵集體直接向外商出租建設用地，吸引投資。

在中央計劃經濟體制下，村民很少抵制徵地。相反，由於集體所有人得到了相當數量村民的城鎮居民户口和公營企業工作的補償，這些村民就有資格享受國家補貼的食品、住房、養老金和醫療待遇，這就像贏得了一套“鐵飯碗”。在此體制下，自然災害，而不是徵用，是造成無地的主要原因。

隨着市場的引入，這種土地補償策略開始瓦解。為了提高公共部門相對於私營企業和外國企業的競爭力，在20世紀80年代中期，國家賦予企業管理者更多的對招聘、解僱和員工報酬的控制權。1988年，它逐步取消了城鎮居民的官僚主義就業分配。減少了用人單位的福利義務，將共同出資和使用費原則納入城市醫療和社會保障計劃，城市公共住房私有化。在很短的一段時間內，政府失去了為失地村民提供就業機會的能力，城市居住和就業也變成不那麼有吸引力的徵收補償形式。與此同時，城市土地租賃市場開放，土地需求激增。

在收入不足和經濟增長目標的推動下，1990年至2008年間，政府徵用了420多萬公頃農村土地用於城市增長。該土地的轉換和租賃以及契税、城市建設和維護税、財產税、土地增值税、城市土地使用税和耕地佔用税等產生的大部分利潤被次省級市、縣和區級政府（Wong 2012，34）徵收。隨着城市化和工業化水平的提高，地方政府土地收入的比重也隨之提高：2000年為10.5%；2009年為40.3%；2012年為60%。2009年，杭州市百樂橋徵收處單從地税中就徵收了1050多億元。據一位知情人士透露，截止2012年，浙江省部分政府預算外收入的80%來自土地利潤（註釋6：作者訪談HZ 2012年9月22日）。土地徵收也推動了城市資本積累。當地政府成立了投資公司，將新徵用的土地用作城市基礎設施和更新項目的抵押。私營企業受益於城市土地租賃的折扣定價。與社會主義中央計劃體制相比，地方政府通過融資和積累從農村向城市經濟輸送的資金要多得多（T. Zhou 2004, Rong 2010, 120）。

但是，與社會主義原始積累的中央計劃體制不同，這種新的戰略創造了大眾的無地性。目前還沒有可靠的數據顯示被徵收土地的村民數量。根據國土資源部和中國學者使用的粗略公式，每徵收1公頃土地，約每21名村民成為失地農民。根據上述420萬公頃被徵用土地的數字，作者估計1990年至2008年期間約有8800萬農民失去土地。2009年至2030年，國土資源部預測，另240萬公頃土地將用於城市發展，有可能再逐出5040萬農民。（Rong 2010, 119–20, Fan 2011）

失地者現在如何得到補償？主要是用金錢和社會保險捐款。但賠償數額受法律、地方政府和企業税收利益的限制。《土地管理法》（1986年，1998、2004年年修訂）規定，開發土地收入的一部分必須交給原集體所有人，用於投資新的創收企業，為村民培訓和社會保險提供資金。但是，根據土地只具有使用價值的社會主義原則，本法第四十七條對這兩項最高補償額，為該土地過去三年平均農業產值的30倍。此外，集體成員在“重置成本”的基礎上獲得其農作物、設備、建築物和商業的補償。為了減少對徵收的阻力，國務院文件28（2004）和32（2006）指示，無論第47條如何規定，失地村民必須“不受影響”，立法者於2008年開始修訂法律，目的是刪除第47條，並將徵收補償與土地的市場價值掛鈎（X.Q.WanG 2013）。但這些努力被地方政府和工業界的一致反對所阻止。因此，集體所有人收到的拍賣土地價格不到20%。許多村民的個人收入低於6年的平均人均收入。根據一項調查，自2001年以來被徵收的人口中有22.5%沒有收到任何金錢補償（Landesa 2012, 2–4）。這些彙總數字掩蓋了位置、時間和人口的變化。政府數據已證實，富裕地區的補償金要比較貧窮地區高出很多，而且在大多數地區，補償金的支付與預期市場需求不同（徵地制度改革研究課題組，2002年）。付款隨着時間的推移而增加。在農村，個人的補償可能因其性別、年齡、親屬關係和居住期限而有所不同。(Sargeson and Song 2010).

不過，毫無疑問，在徵地之後，許多失地者的境況“更糟”。

“我們過去常在這裏種菜養畜。每天都可以吃新鮮的食物，吃的東西夠多了——雞、鴨、魚、蔬菜等等。現在我們沒有穩定的收入來源，食物也很貴。有很多東西我們吃不起。（註釋7：作者訪談CS 2008年5月10日。）”

此外，大多數合適的村民無法得到應有的補償。

徐的話不應被當作懷舊而不予理睬。當代的土地積累戰略正在掃除糧食生產、學習和社會化的途徑。他們正在掃除成為一個社區的日常方式。

國家積累戰略在中國農村暴力的解釋中起到了重要作用。在20世紀50年代中期到90年代末，人們認為暴力主要是反應性的，是農民試圖阻止國家提取農業剩餘和税收的最後手段（Lu 1997，Bernstein 1998）。然而，自20世紀90年代末以來，人們的注意力一直集中在土地上，因為土地是積累衝突的主要戰場。一些人認為，暴力是政府和村民用來獲取城市市場增加土地價值的一種策略。另一些人則認為這是中國政治生態中城鄉分化的催化劑，或是農民政治化的推動力。這些論點值得注意，因為它們展現了制度和實踐的變化，本文作者稍後將證明，這些變化與發展中的暴力有關。