美國對華態度全景-白宮篇_風聞

 

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民智報告

當前，中美貿易摩擦不斷升級且趨於常態化，中美關係面臨巨大下行壓力。

雖然美國已經將中國界定為“競爭對手”，但在如何應對中國，希望形成怎樣的中美關係以及計劃如何建設中美關係等方面，特朗普政府還沒有做出清晰明確的説明。

而且，特朗普個人的一些特點，例如口無遮攔，前後反覆，對極限施壓的偏好，對“交易的藝術”的青睞增加了美國政策的不確定性。

特朗普的高級顧問們在對華戰略上的分歧也近乎公開化，這使得特朗普政府的對華政策更加複雜，十分不利於中美兩國建立戰略互信，鞏固兩國的長期關係。

因此，瞭解美國各界，包括政府、各州、利益集團、主流智庫的對華態度至關重要。

為探討這一問題，民智國際研究院同清華大學全球化研究中心啓動了“美國對華態度全景”研究，此篇為系列報告的第二篇——白宮篇。

通過分析美國白宮高級官員及委員會顧問的對華態度，並結合其性別、年齡、任職經歷、對華態度、與特朗普私人關係等相關信息，我們得出瞭如下結論：

（*本文官員名單以白宮官方消息為準，官員對華態度來源各大主流媒體）

1

本屆政府高級官員並未形成普遍的對華強硬態度。

在本報告研究的27位高級官員中，持對華強硬或反華態度的官員有7人，對華態度較為温和的有3人，態度模糊的有10位，另有7位無明顯表態。

但值得注意的是，在有明確對華表態的官員中，強硬派佔絕大多數。這説明美國高級官員可能就中美關係的定位存在一定共識，但對於採取何種對華戰略，尚未達成一致。

2

高級官員的對華態度與其所屬部門有關。

例如，對華態度強硬的七位高級官員分別是副總統彭斯、國務卿蓬佩奧、國防部長沙納漢、司法部長巴爾、貿易代表萊特希澤、國家情報總監科茨、國家安全委員會主席博爾頓，均屬於美國主要的安全部門。而對華持友好態度的三位官員分別負責財政、農業和交通。

3

高級官員的對華態度不大受其同特朗普的私人關係影響。

在27位高級官員中，共有6位與特朗普有過私交，其中有3人與特朗普私人關係密切，分別是副總統彭斯、商務部部長羅斯、財政部長努姆欽。在這3人中，只有彭斯持明確的對華強硬態度。

4

中美貿易戰主要是美國負責戰略方面高級官員的主張，在真正與貿易相關的部門，高級官員的對華態度反而比較友好。

例如，財政與農業部門的部長均持對華友好態度，且希望中美兩國貿易能夠穩定發展。這説明中美貿易戰不是單純的經濟問題，而是政治問題。

5

高級官員的對華態度與其過往經歷存在一定關係。

本屆政府高級官員大多出身於商人、律師和政客。雖然對華態度模糊的10位高級官員，其過往經歷從顧問、商人到職業政客、教師，各自經歷不一。

但在有商業背景的12位高級官員，其對華態度態度或友好，或模糊，無人對華強硬。

而對華強硬的7位高級官員，其背景大多是律師、法律顧問或議員。

一、總統決策團隊

美國是典型的總統制國家，總統是國家權力的中心，擁有很大實權。總統不僅是美利堅合眾國的國家元首兼政府首腦，同時也是美國最高行政長官與三軍統帥（即武裝最高總司令）。因此，總統也是負責處理對外關係的主要官員。

國際關係中的理性行為者決策模式認為，國家或政府是理性的、高度一致的統一體，有統一且明確的目標系統，統一的選擇方案體系。決策者的一切動機和行為都是為了解決國家面臨的各種問題，實現國家利益的最大化。

照此來説，美國總統就是這個理性的、高度一致統一體的代表，總統在外交決策中全權負責。其主要工作就是思考如何應對外在的挑戰，最大限度地維護美國的國家利益，無需考慮國內因素，隨時可以藉助總統的權威下達指令，且言出必行。

（餘麗：《美國外交決策模式分析——以中美建交為例》，《鄭州大學學報：哲社版》2008年1期）

當然，僅憑總統一個人肯定無法實現這一點，還需要有團隊。美國總統的核心團隊便是白宮高級官員與總統委員會顧問，其核心目的是幫助總統做出符合美國國家利益的決策，並推動政策順利實行。

一般而言，這個團隊主要由內閣、總統行政辦公室及特定獨立職能部門組成。理論上説，這個團隊是為總統服務，要服從總統的命令。

但事實可能並非如此，這個總統的核心圈子裏，一直存在着因成員之間的政見不同、利益分歧和權力鬥爭而形成的張力，不同的總統對其態度也不盡相同。

有的總統選擇利用這種張力，放任自己周圍高級官員與顧問之間的鬥爭，以維持自己的絕對主導權。例如，里根就曾放任國務卿舒爾茨和國防部長温伯格“從頭鬥到尾”。

也有的總統選擇依靠自己信任的“小圈子”，以更好地推行自身主張和政策。這一點在奧巴馬政府時期十分突出。

但在所有政府中，特朗普與周圍官員的不一致似乎最為突出。

二、 總統團隊構成

如上文所説，**當前直隸於美國總統的重要機構主要有內閣、總統行政辦公室及特定獨立職能部門三類。**除副總統外，特朗普可直接解聘內閣及行政辦公室人員。

內閣通常由副總統及15個行政部門負責人構成。

總統行政辦公室獨立於內閣，是對總統的貼身幕僚、直接向總統負責的各級助理及機關的總稱。

特定職能部門直接受總統指揮、管理與控制。

 白宮高級官員由內閣成員，總統行政辦公室各部門主管，行政管理辦公室主任等組成，共27位。其中，內閣成員共計22位，總統行政辦公室委員5位。

需要注意的是，麥克·馬瓦尼身兼代理辦公廳主任及白宮預算辦公室主任二職，而管理和預算辦公室既是總統行政辦公室，亦是內閣級部門。

01

內閣

根據白宮官方網站信息，特朗普內閣成員由副總統彭斯，15個行政部門負責人，及7個內閣級部門負責人組成。

15行政部門為：農業，商業，國防，教育部，能源部，衞生和人類服務部，國土安全部，住房和城市發展部，內政部，勞工部，國務卿，交通部，財政部，退伍軍人事務部以及司法部。

7個內閣級部門為：白宮辦公廳主任，環境保護局局長，管理和預算辦公室，美國貿易代表，中央情報局，國家情報局局長辦公室和小企業管理局等行政部門主管組成。

02

總統行政辦公室

目前，白宮官網列出的總統行政辦公室共有6個，分別是：經濟顧問委員會、環境質量委員會、國家安全委員會、管理和預算辦公室、國家藥物管制辦公室、科技政策辦公室。

需要再次聲明的是：管理和預算辦公室，不僅屬於總統行政辦公室，更是內閣級部門。

各部門主管名單如下：

除高級官員以外，各委員會/辦公室下還有總統副助理，總統特別助理若干，但是由於白宮官方消息並不全面，所以每個委員會/辦公室具體人數無法確定。但目前已知的有：

經濟顧問委員會共有成員Tomas Philipson、Tomas Philipson兩人，首席經濟官3人，辦公室主任1人，高級經濟學家9人。除專注國際貿易的Andre Barbe以外，皆無明顯與華有關的聯繫或言論。

年僅32歲的科技政策辦公室副主管Michael Kratsios曾在清華大學做過訪問學者，他於2019年3月受特朗普指名，任副主管一職。

白宮官網表示國家藥物管制辦公室（ONDCP）於2017年下旬交完報告後解散，但是ONDCP官方推特依舊活躍，且白宮官方成員名單與事實有極大出入，無法確定。

三、 高級官員基本情況

基於美國總統團隊的構成，我們收集了27位高級官員的基本信息情況，包括性別、年齡、黨派、任職時間、過往經歷、以及與特朗普的私交。

1. 

性別

從性別上看，目前白宮27名高級官員裏，絕大部分為男性，女性僅有4位，分別是：

瑪麗·梅爾（Mary B. Neumay），環境質量委員會主管

吉娜·哈斯佩爾（Gina Haspel），中央情報局局長

貝齊·德沃斯 （Betsy DeVos） 教育部長

趙小蘭 （Elaine Chao）交通部長

2.

年齡

從年齡上看，27位高級顧問中，除了詹姆斯·卡羅爾（James W. Carroll）無法確定年齡以外，其餘人的年齡分佈如下：

40歲至50歲之間（含50歲）的有1名，50歲至60歲之間（含60歲）的有13名，60歲至70歲（含70歲）之間的有8名，70歲至80歲（含80歲）之間的有4名，80歲以上的有1名，平均年齡為60.85，中位數和眾數都為57。

由此可見，50至70歲年齡段是目前白宮的主力軍，即出生於1949年至1969年之間。

在這段時間，美國登上了資本主義世界的高峯，華爾街在戰後享受了歷史上最長的一次牛市，股市幾乎毫無阻力的從1949年到一直上漲到1957年。

政治上，美國開始了其全球擴張的道路，麥卡錫主義大行其道，冷戰鐵幕開啓，對華遏制政策不斷。從心理學角度而言，不排除這一時期歷史事件對高級官員世界觀的影響。

3. 

黨派

從黨派背景上看，在27名高級官員中，大部分官員是共和黨背景，無民主黨人。

值得注意的是，商務部長羅斯於2016年從民主黨換到共和黨。

無黨派信息的5名官員分別是：

帕特里克·沙納漢（Patrick M. Shanahan）國防部長

凱文·麥卡利南（Kevin McAleenan）國土安全部長

吉娜·哈斯佩爾（Gina Haspel）中央情報局局長

瑪麗·梅爾（Mary B. Neumay）環境質量委員會主管

凱爾文·德羅格梅爾（Kelvin Droegemeier）科技政策辦公室主管

五人中，安全部門三人因部門原因無黨籍。

4.  

任職時間

從在白宮任職的時間來看，在27個人的28個職位中，有7個人於2019年進入特朗普政府，2018年有7個，2017年有13個。

米克·馬爾瓦（Mick Mulvaney）在2017年3月16日宣誓成為白宮預算辦公室主管，並於2019年1月2日成為代理白宮辦公廳主任。

5. 

過往經歷

27位內閣成員中有3位曾經擔任過州長角色，6位有過議員經歷，3位眾議員出身，3位曾是參議院議員。

換言之，在27位官員中，有將近四分之一曾是國會議員，這些人或熟悉總統的政治傾向，或有豐富的一線管理經驗。

政府公職之外，還有12個人曾從事過法律相關的工作，比如律師或法律顧問。9個人曾以商人或者是經濟學家的身份在貿易領域活躍。

綜合來看，美國27位高級官員中，職業政客人數較少，大多數人對貿易有一定的瞭解，且有比較豐富的談判經驗。

6. 

與特朗普私交

就與特朗普的私人交往而言，在27位高級官員中，共有6位與特朗普有過私交，其中有3人與特朗普私人關係密切，其餘的官員並無公開資料顯示與特朗普有私下交往。

但在與特朗普沒有私交的21位高級官員中，國土安全部長凱文·麥卡利南及住房與城市發展部長本·卡森都曾公開表示支持特朗普。麥卡利南認為特朗普的總統行政命令是“重要的重新校準”，而卡森則稱特朗普“代表人民的聲音”。

與特朗普交往密切的3人都是他的老朋友，並且皆是自2017年就上任至今，且都與特朗普有過商業或經濟上的往來。

任職副總統的麥克·彭斯（Mike Pence），曾作為特朗普的競選搭檔為他努力增加選票；商務部部長羅斯（Wilbur L. Ross）曾在上世紀80年代特朗普生意陷入困境的時候幫助過他；財政部長努姆欽（Steven T. Mnuchin）也是特朗普的老朋友，曾為特朗普籌集競選資金。

另有國家安全委員會主管約翰·博爾頓，經濟顧問委員會主管凱文·哈塞特，中央情報局局長吉娜·哈斯佩爾與特朗普保持着友好的關係。尤其是博爾頓，早在16年大選時特朗普就已有考慮過他任職國家安全委員會。

四、 高級官員對華態度

我們將對高級官員華態度分成友好、強硬和模糊三種。

友好的評判標準為是否公開發表過親華言論，比如反對貿易戰，支持中美貿易合作。

如果未發明對華言論，但就對華增加關税、發動貿易戰等明顯針對中國的事件表明過不滿或反對的，我們將其歸納為模糊。

如果有過明顯反華言論，批評言論，或者明確支持貿易戰言論的，我們將至歸位強硬。

例如，司法部長威廉·巴爾曾表示“將中國列為美國的主要競爭對手，而將俄羅斯視為一個小得多的威脅”， 因此我們將其視為對華態度強硬。

而衞生與公眾服務部長亞歷克斯·阿扎曾表示期待中美醫療企業的合作和交流，但他曾公開支持台灣獨立，因此我們將其歸為對華態度模糊。

財政部長史蒂文·姆努欽曾表示雖然中美現在處於貿易戰期間，但是非常期待未來能與中國實現中美雙邊貿易合作，因此我們將其視為對華態度友好。

在統計了27位白宮高級官員的對華態度之後，我們發現有比較明確的對華強硬態度或者反華態度的官員有7人，對華態度較為温和的有3人，態度模糊的有10位。

總的來説，有表態的官員，或是其所在部門與中國有直接聯繫，或是其個人與中國有一定聯繫。然而，與貿易戰關係較大的勞工部長亞歷山大·阿科斯塔並未有明確表態。

蓬佩奧、沙納漢、巴爾、萊特希澤等對總統有較大影響力的人士則主張採取強硬的對華政策，以應對中國對美國全球主導地位的挑戰。

而姆努欽、羅斯等人則表達了對美中貿易戰風險的擔憂，希望減少經濟問題的負面影響。但就對華究竟應採取怎樣的政策，各方意見不一。

友好

3位對華表現出明顯友好態度的高級官員名單如下，分別為財政部長姆努欽，農業部長珀杜，交通部長趙小蘭。其表態議題集中於反對特朗普開展對華貿易戰，及期待中美兩國積極的貿易合作。

這3位內閣官員中，女性官員1位，男性官員2位，年齡從57歲至73歲不等，均為共和黨且從事過經濟相關的事務，其任期開始時間都是2017年，並且皆為行政部門部長，即內閣成員。

值得注意的是，財政與農業這兩個部門直接與對華貿易相關，而趙小蘭本身為華裔，與中國政府高層有着良好的關係，且曾多次訪問中國。

另外，姆努欽本人與特朗普私交甚好。

強硬

在27位高級官員中，共有7位高級官員對華態度強硬。整體而言，這7位高級官員的年齡從56歲至76歲不等，性別均為男性，黨派除國防部長以外均為共和黨。其中，麥克·彭斯與特朗普私交甚密，約翰·博爾頓與特朗普私交良好。

7人任期時間不等，其中國家情報總監科茨、貿易代表萊特希澤、副總統彭斯為2017年上任，國務卿蓬佩奧、國家安全委員會主席約翰博爾頓為2018年上任，司法部長巴爾、國防部長沙納漢為2019年上任。

整體來看，對華強硬部門中囊括了美國主要的安全部門。

但就過往經歷而言，7人中副總統彭斯、司法部長巴爾、貿易代表萊特希澤，國家安全委員會主席約翰博爾頓等4人都有過律師背景；彭斯，國務卿蓬佩奧皆當過眾議員，而國家情報總監科茨則曾為參議員；國防部長沙納漢曾經是波音公司副總裁，負責與波音有關的軍工事務。

另外，國家安全委員會主席約翰博爾頓還曾出任過聯合國大使，並且有美國企業研究所的背景。而司法部長巴爾曾經還是中國分析師。

這7人對華態度強硬，其表態議題主要集中於中國給美國帶來的安全威脅問題，以及與華貿易給美國造成的財政損害上。

另外，並未列席高級官員，但曾在中國清華大學擔任訪問學者的科技政策辦公室副主管Michael Kratsios，在對華態度上也並不温和。相反，他一直試圖制定政策，來對抗“中國製造2025”。

模糊

對華態度呈模糊的10位高級官員名單如下，其中共有3位女性，7位男性。黨派而言，共有7位共和黨人，3位無黨派人，年齡從52歲到82歲不等。其中，大多數人認為中國在逐漸動搖美國作為領導者的地位，但對中美之間的貿易合作還是持支持態度。

10位高級官員的任期開始時間從2017年至2019年不等，其中在貿易戰開始之後上台的有中央情報局長哈斯佩爾、環保署長惠勒、環境質量委員會主席梅爾，以及科技政策辦公室主任德羅格梅爾。

部門而言，主要集中於經濟、環保、科技、能源等於中國有直接競爭的領域，但也有衞生與公眾服務部、住房與城市發展部、以及教育部等與中國有間接聯繫的領域。

另外值得一提的是，在以上10位高級官員中，商務部長羅斯、中央情報局長哈斯佩爾、經濟顧問委員會主席哈塞特都與特朗普有過私交。

有趣的是，教授出身的哈塞特與中國學者們有着一定的私交，但他對華的態度卻也模糊。例如，他曾指出中國是個搭便車者（free rider），但卻也認為貿易戰短期內會傷害到美國的利益。

過往任職而言，這10位態度模糊的高級官員，商務部長羅斯、衞生與公共服務部長阿扎都是商人出身，能源部長佩裏、教育部長德沃斯乃是職業政客，環境質量委員會主席梅爾與環保署長惠勒皆為律師出身，而經濟顧問委員會主席哈塞特及科技政策辦公室主任德羅格梅爾皆為大學講師。

結語

在中美關係加速轉型的當下，這種不確定性可能給中美關係帶來致命的傷害。因此，瞭解美國各界，包括政府、各州、利益集團、主流智庫的對華態度至關重要。

為探討這一問題，民智國際研究院同清華大學全球化研究中心啓動了“美國對華態度全景”研究，此篇為系列報告的第二篇——白宮篇。接下來，我們還將陸續推出包括美國遊説集團在內的其他報告，敬請期待。

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