美國聯邦政府2018財務報告透析_風聞

來源：《財務與會計》2019年第12期 作者：黃世忠

原帖：http://www.cssn.cn/jjx_yyjjx/jjx_hjysj/201907/t20190706_4930287.shtml

　   在經歷了有史以來最長的政府關門後，美國聯邦政府終於在2019年3月28日公佈了姍姍來遲的2018財政年度（截至2018年9月30日）財務報告。美國聯邦政府2018財務報告長達264頁，由美國財政部長致辭、管理層分析與討論、美國總審計長説明、財務報表、財務報表附註、未經審計的輔助信息、其他信息、未經審計的受託管理資產輔助信息、美國問責總署（GAO）獨立審計師報告等九部分內容組成。不出所料，美國2018財政年度的財務報告還是被美國問責總署出具了無法表示意見的審計報告。

　　一、被出具無法表示意見審計報告原因分析

　　根據《1994政府管理改革法案》的規定，從1997財政年度起，美國財政部每年都必須向美國總統和美國國會呈交經美國問責總署審計的合併財務報表。合併財務報表包括以權責發生製為基礎的合併財務報表、可持續性財務報表（Sustainability Financial Statements, 如長期財政測算表、社會保險表、社會保險金額變動表）和相關的報表附註。《1990首席財務官法案》通過以來，美國聯邦政府的財務報告取得了長足的進步，但其財務信息的可靠性仍不容樂觀，最明顯的證據是其合併財務報表自1998年以來連續20年被美國問責總署出具無法表示意見的審計報告。美國聯邦政府對其合併財務報表一再被出具無法表示意見的審計報告習以為常，美國國會和美國公眾對此也漠不關心，美國主流媒體甚至不屑報道美國聯邦政府財務報告的發佈。

　　2018財政年度美國聯邦政府以權責發生製為基礎的合併財務報表被出具無法表示意見的審計報告，主要原因是納入合併財務報表編制範圍的主體（共159個，包括24個政府部委、16個保險和基金公司、119個其他機構）中，不少主體與財務報告相關的內部控制存在重大缺陷，導致這些主體：（1）不能以令人滿意的方式確保固定資產、存貨、應收賬款恰當地反映在以權責發生製為基礎的合併財務報表。其中，國防部內部控制之薄弱（美國問責總署審計報告指出的40個內部控制重大缺陷，國防部佔了20個）、財務報表可審計性之低下（24個部委中，只有國防部、住房與都市發展部被出具無法表示意見的審計報告），可謂聲名狼藉，但其固定資產（7588億美元）和存貨（2757億美元）卻佔合併固定資產和合並存貨的69.58%和81.69%，導致美國問責總署不得不對整個聯邦政府財務報告出具無法表示意見的審計報告；（2）不能對一些負債項目（如環境和處置負債等）的報告金額進行合理估計或充分佐證，不能確定承諾事項和或有事項是否完整和恰當地予以報告；（3）不能佐證大部分運營淨成本並與報銷活動進行充分的調節，其中最突出的是國防部，其運營淨成本（6614億美元）佔合併運營淨成本的14.57%；（4）不能充分反映政府部門之間的活動，不能有效地對賬，導致合併抵銷困然重重；（5）不能合理保證合併財務報表與其經審計的財務報表相一致、相互平衡且遵循了美國的公認會計原則；（6）不能合理保證淨運營成本與預算赤字調節表以及預算與其他活動現金餘額變動表所包含信息的完整性、得到恰當證據的支持且與這些主體經審計財務報表的基本信息相一致。

　　上述重大缺陷妨礙了聯邦政府對一大部分資產、負債、成本和其他相關信息進行可靠報告的能力，影響了聯邦政府對一些項目和活動的全部成本、財務和非財務業績進行可靠計量的能力，削弱了聯邦政府充分保護其重要資產並恰當記錄各種交易活動的能力，導致聯邦政府不能利用可靠、有用和及時的財務信息進行有效率和有效果地運行。基於以上原因，加上審計範圍受限（特別是對國防部的審計受限），美國問責總署未能獲取充分適當的審計證據對美國聯邦政府的合併財務報表形成審計意見，因而出具無法表示意見的審計報告，並提醒讀者關注美國聯邦政府合併財務報表信息的可靠性問題。

　　在可持續性財務報表方面，因無法獲取充分適當的審計證據對2018和2017財政年度的長期財政測算表、社會保險表、社會保險金額變動表形成審計意見，美國問責總署同樣出具了無法表示意見的審計報告。這主要是因為醫療保險的測算和精算存在諸多重大不確定性，包括：（1）醫療保險測算所使用的計算公式是以現行法律為基礎的，且包含了醫療保險支付率的重大下調，因此測算結果可能與實際情況存在重大差異；（2）政府管理當局已經注意到醫療保險未來的實際成本高於按照現行法律所測算的金額，這是根據生產率下調了醫療保險支付率所造成的，但能否實現醫療保險支付率的降低存在重大不確定性；（3）政府管理當局採用替代性方案對醫療保險的長期可持續性進行測算，金額比2018財政年度社會保險表所報告的37.3萬億美元多出9.8萬億美元，表明醫療保險的測算存在重大不確定性；（4）政府管理當局已經注意到，上述與降低健康醫療成本測算數存在的重大不確定性也會對長期財政測算表的醫療保險項目及其成本產生影響；（5）醫療保險成本的測算對一系列假設很敏感，如未來政策制定者的決策假設以及消費者、僱主、健康醫療提供者對不同政策和激勵機制等將做出何種行為反應的假設直接影響測算結果，這些假設在不同時期可能發生重大變化。此外，可持續財務報表對未來75年社會保險和醫療保險的收入和支出的折現值進行測算，也是以政府管理當局選擇的假設為基礎的，這些假設是否符合未來的實際情況，同樣存在着重大不確定。

　　美國問責總署對美國聯邦政府2018財政年度的財務報告出具的審計報告及附件長達30頁，加上總審計長10頁的説明，佔整份財務報告（264頁）篇幅的15%。這份晦澀難懂的審計報告，除了指出美國聯邦政府及其組成部門存在諸多內部控制重大缺陷和合並報表存在重大不確定外，還一再提醒讀者在使用美國聯邦政府的財務報告時應當保持謹慎，因為財務報告中的信息不一定可靠。

　　二、美國聯邦政府財務狀況分析

　　收不抵支不斷擴大，財務狀況持續惡化，是美國聯邦政府財務報告折射出的關鍵詞。表1列示了2018和2017財政年度美國聯邦政府的《運營和淨權益變動表》（Statement of Operations and Changes in Net Position，相當於美國聯邦政府的利潤表），從中可以看出，美國聯邦政府收不抵支的頑症在2018財政年度沒有得到絲毫的改善，收不抵支的金額高達11 590億美元，比2017財政年度增加了54億美元。

　　從收入端看，個人所得税和代扣所得税（withholding taxes）、公司所得税、特許權税（excise taxes）佔2018財政年度收入總額的91.57%，與2017財政年度的91.10%相差不大。2018財政年度公司所得税比2017財政年度減少902億美元，減幅高達30.16%，這顯然與特朗普政府的減税政策密不可分。從成本端看，健康與人力服務部（12 526億美元）、社會保險局（10 385億美元）、國防部（7 198億美元）為支出大户，佔2018財政年度淨運營成本的66.31%。政府運營淨成本的另一項目是公共債務的利息支出，2018財政年度高達3 573億美元。儘管美聯儲近年來不斷降低利率，但美國財政部每年為公共債務支付的利息卻呈現不斷上升的趨勢（如圖1所示），表明美國聯邦政府債務的利息負擔日益沉重。

　　表2列示了美國聯邦政府的資產負債表，從表中可以看出，美國聯邦政府資不抵債現象十分嚴重，淨權益由2017年9月30日的-203 169億美元擴大至2018年9月30日的-215 208億美元，資不抵債金額增加了11 589億美元，主要是由2018財政年度收不抵支造成的。

　　從資產端看，應收貸款（主要是學生教育貸款）、存貨（包括國防部的彈藥、導彈和飛機等軍火）、固定資產（主要是土地、房屋建築物和軍事設施）三項佔合計28 471億美元，佔資產總額的74.21%。其中，應收貸款包括11 150億美元的學生教育貸款。圖2列示了過去幾年學生教育貸款的增長情況。

　　從圖2可以看出，2008財政年度學生教育貸款只有1 700億美元，到了2018財政年度卻增長至11 150億美元，這主要是由於2008年金融危機爆發後，為了解決年輕人失業率飆升的問題，美國聯邦政府將為學生提供教育貸款擔保的政策，改為直接向學生提供教育貸款。學生教育貸款的風險性較高，能否如數按時收回存在較大不確定性。

　　從負債端看，聯邦政府公債及應計利息和應付聯邦僱員和退伍軍人福利費這兩項負債合計高達237 950億美元，佔美國聯邦政府負債總額的93.84%。沉重的債務負擔和高額的應付福利費，已然成為美國聯邦政府的阿碦琉斯之踵。

　　必須説明的是，美國聯邦政府資產負債表上反映的負債並不完整。若把表外負債（主要是社會保險負債）因素考慮進去，美國聯邦政府真實的財政狀況比報表上反映的要嚴峻得多。此外，美國聯邦政府也有很多表外資產。從報表附註可以看出，表外資產分為兩類，一是與國家主權相關的資產，如徵税權和貨幣政策制定權，二是受託管理資產（Stewardship Assets），如美國建國後不久購買的土地、森林礦藏、文化遺產（如博物館藏、名勝古蹟）等。但是，指望用這些表外資產償還日益膨脹的社會保險負債，顯然不切實際。

　　三、美國聯邦政府財務可持續性分析

　　2018財政年度美國聯邦政府的財務報告一個顯著的變化是用了大量的篇幅分析美國聯邦政府財務政策的可持續性問題，並且直截了當地指出，如果不改變現有的政策，美國未來75年的財務政策將是不可持續的。

　　對美國聯邦政府財務可持續性構成潛在威脅的一個重要因素是日益膨脹的表外負債問題。根據“會計真相”組織的測算，截至2018年9月30日，美國聯邦政府的負債總額98.9萬億美元（以封閉組即現有參保人為基礎），比其報表上反映的負債多出73.5萬億美元。差異如此之大，源自對社會保險精算負債（包括退休和醫療福利）的折現值應否計入負債存在不同看法。美國官方認為，社會保險精算負債不屬於會計意義上的負債，因而不應計入資產負債表。2007年在政府會計準則制定機構“聯邦會計準則諮詢委員會”（FASAB）的聽證會上，時任社會保險局（SSA）首席精算師的Stephen Goss指出：“社會保險項目（如同所有聯邦社會保險項目）存在普遍的不確定性，這是由於政府有權且有能力改變潛在的社會福利。在社會福利到期且應付之前，政府對僱員的福利承諾並沒有約束性，因而沒有負債可供確認，因為政府在福利到期前保留了改變這些福利的權利，在這些福利到期且變為應付時，不存在任何負債。”（Bergman,2019）。而非官方的觀點如“會計真相”則認為，政府無權隨意改變對聯邦僱員和退伍軍人退休和醫療保險等福利的承諾，社會保險精算負債的折現值理應計入美國聯邦政府的資產負債表。

　　儘管沒有將社會保險精算負債的折現值作為表內負債，美國聯邦政府還是編制並提供了“社會保險表”（Statement of Social Insurance），如表3所示。

　　伴隨着社會保險負債的膨脹，是不斷上升的負債率（Debt to GDP Ratio）和不斷擴大的財政缺口（Fiscal Gap）。財政缺口是美國經濟學家Alan J.Auerbach教授1994年率先提出的、用於衡量財政可持續性的工具。財政缺口要求以現有財政和社保政策為基礎，測算未來需要多少增收節支方能將政府的負債率控制在預測基年的水平下，即基年的政府債務等於未來基本財政盈餘（各項收入減去除利息外的各項支出）的折現值。根據美國財政部所做的長期（2018至2093財政年度）測算，假定現有的財政和社保政策維持不變，美國的負債率將從2018年的78%上升到2022年的84%、2030年的100%和2093年的530%。為了避免負債率在未來75年裏繼續攀升，每年需要的增收節支金額估計要達到GDP的4.1%。表4列示了“長期財政測算表”（Statement of Long-Term Fiscal Projection）。

　　從上表可以看出，2018財政年度的財政缺口（以佔GDP的%表示）比2017財政年度翻了一番，與確保未來負債率不再攀升的4.1%財政缺口控制指標相去甚遠。雖然長達75年的財政缺口測算充滿不確定性，但美國財政部明確指出，現有財務政策肯定不能無限期地持續下去，並呼籲儘快改革現有不可持續的財務政策，推遲改革，只會加大改革的難度，增加改革的成本。

　　四、編制政府綜合財務報告的啓示

　　中美社會制度背景迥異，兩國編制政府綜合財務報告必然存在重大差異，例如，由於實行聯邦制度，美國聯邦政府與州政府、縣政府是相互獨立的，相互之間不存在着控制與被控制的關係，因而美國聯邦政府財務報告的合併範圍並不包括州政府和縣政府的財務報告，而我國中央政府編制的合併報表則必須將省、市、縣、鄉等四級政府的財務報告予以合併。然而，編制政府綜合財務報告所面臨的技術性問題，在中美兩國又是相似的。美國聯邦政府編制財務報告遇到的技術性難題，我國在編制政府綜合財務報告也可能遇到。從技術層面上看，美國聯邦政府的財務報告連續20年被出具無法表示意見的審計報告所折射出的問題，至少在以下三個方面對我國編制政府綜合財務報告有所啓示。

　　1.建立健全關鍵政府部門的內部控制，是確保政府綜合財務報告質量的關鍵。如前所述，美國聯邦政府財務報告連續20年被出具無法表示意見的審計報告，最重要的原因是政府部門與財務報告相關的內部控制存在重大缺陷，因而不能保證財務信息的完整性和可靠性。2018財政年度設有首席財務官的24個部委，有22個部委的財務報告獲得“乾淨”的審計意見，只有國防部、住房與都市發展部因內部控制存在重大缺陷導致其財務報告被出具“無法表示意見”的審計報告，特別是國防部的運營淨成本、資產和負債佔美國聯邦政府合併報表的相應金額很高，美國問責總署被迫對美國聯邦政府整個合併財務報表出具無法表示意見的審計報告。可見，加強關鍵政府部門（資產和負債、收入和支出佔合併報表金額達到重要性水平以上的政府部門）的內部控制，是確保編報高質量政府綜合財務報告的關鍵所在。近年來，財政部非常重視行政事業單位的內部控制問題，發佈了許多規定，為編報政府綜合財務報告奠定了較為紮實的制度基礎，但實施的時間不長，行政事業單位的內部控制還有很大改進空間。下一步，應當“抓大放小”，在自評的基礎上，聘請獨立的第三方，對關鍵政府部門的內部控制進行第三方評估，確保這些足以對整個政府綜合財務報告產生重大影響的政府部門能夠提供完整和可靠的財務信息。

　　2.加強行政事業單位之間的對賬，是確保政府綜合財務報告順利編制的基礎。與美國聯邦政府的財務報告一樣，我國的政府綜合財務報告也是以合併報表而不是彙總報表的形式編制的。政府合併報表的編制，必須抵銷納入合併範圍內主體之間的所有交易和餘額。美國聯邦政府的財務報告之所以長期被出具無法表示意見的審計報告，一個重要原因是政府部門之間的交易和餘額對賬工作薄弱，導致聯邦政府不能合理保證所有政府部門之間的交易和餘額在編制合併報表時予以抵銷。如上所述，由於國情和制度不同，納入我國政府綜合財務報告合併和編制範圍的政府層級更多，同一層級和不同層級政府之間的內部交易更加普遍。唯有藉助信息技術的賦能，如對行政事業單位之間的內部交易加上識別碼，才能提高對賬工作的效率和準確性，才能確保高質量的政府綜合財務報告順利編制。

　　3.解決資產負債的確認和計量問題，是確保政府綜合財務報告完整性的重點。與美國聯邦政府的財務報告一樣，我國的政府綜合財務報告也是以權責發生製為基礎的，不僅要全面反映政府的收入和支出，而且要準確反映政府的資產和負債。縱觀美國聯邦政府的財務報告和美國問責總署的審計報告可以發現，政府會計最具挑戰性的是表外資產（特別是土地、森林礦藏、國家公園等自然資源以及歷史文物、名勝古蹟和藝術品收藏等文化資產）的入賬問題和表外負債（主要是社會保險負債，特別是醫療保險負債）的計量問題。我國編制政府綜合財務報告面臨着類似的挑戰。在資產方面，我國各級政府還有大量的國有土地、基礎設施、自然資源和文化資產等，尚未在表內確認和計量。在負債方面，我國同樣存在人口老齡化所帶來的社會保險負債。這部分負債通常建立在長跨度的精算預測基礎上，具有重大不確定性，應否納入政府合併財務報表存在較大爭議。筆者認為，在表外資產方面，當務之急是解決好基礎設施的確認和計量問題；在表外負債方面，應當優先解決隱性債務的確認和計量問題，至於社會保險負債，應當加強測算，為充實社會保險賬户提供基礎，但在相當長時期內不宜納入政府綜合財務報告。