【解局】今天，從一起“頂風作案”説起_風聞

今天，從一起“頂風作案”説起。

近日，國務院督查組公佈了一組“亂收費”的典型案例，其中內蒙古自治區滿洲里口岸和部分企業違規增加收費。

按理説，自從今年4月以來，減税降費一直是改革重點。國務院還出台了多項文件，抓政策落實，各地甚至動用紀委和監委來監督政策的執行。

這麼看來，滿洲里的違規收費應該不是“一時興起”，反而有其發生的內在財税邏輯。

這種邏輯有什麼了不起？在上海財經大學公共經濟與管理學院教授範子英看來，瞭解了這個邏輯，才有可能避免其他地方也出現“亂收費”的現象。以下是他的解讀，一起來看。

緣起

2018年起，中國啓動了以增值税為主的“大減税”政策，增值税基準由17%降至16%，2019年進一步下降至13%，短短兩年內下降了1/4。

要知道，自從1993年底確定增值税基準税率17%以來，24年的時間才有這樣大的調整。

那麼，通過增值税改革、個税改革、社保費率下調等手段，能為企業和個人減輕多少税費負擔呢？税務部門數據顯示：僅2019年一年，就能減少近2萬億元，堪稱改革開放以來的最大力度的減税。

減税的好處自不必言：穩增長，促消費，激發經濟內生活力。

唯獨有一點，那是財政在“割肉”。而且，鑑於中央和地方財政要對主要税種進行分成，地方財政事實上承擔了較大的減税降費責任。

有多大呢？以第一大税種增值税為例，目前央地之間的分成比例是50:50，也就是對半分。什麼意思呢？如果全國有8000億的增值税減税規模，其中4000億就來自地方財政的減收。

在經濟快速增長的階段，由於應納税額基數往往不降反升，可以抵消掉税率下調的影響，財政減收效應不會特別明顯。但若經濟增速放緩，情況就不同了。

**財政收入減少了，可是支出的調整空間卻非常有限。**地方財政的支出都是按照“基數+增長”的模式切塊到各細分領域，有一些民生領域還規定了最低的增長速度。這種收支增速的不匹配，必然帶來財政無法平衡的難題。

可是呢，《預算法》又明文規定，中國的地方財政必須做到收支平衡。這樣一來，地方財政的首要任務，是要為“剛性”支出籌集到足夠的收入。

從哪兒籌集呢？

四個方向：一般公共預算、政府性基金、社保基金和國有資本經營。不過，由於各種原因，地方政府能夠依賴、並靈活使用只有一般公共預算收入。

一般公共預算收入又是什麼？簡單來説，它是狹義的財政收入，主要包括税收和非税收入，也就是税和費。地方政府要想增加財政收入，辦法無非兩個：從“税”這裏往回找補，從“費”那裏想辦法。

策略

不過，“税”真不好“找補”。為什麼呢？還是以增值税為例。

一方面，增值税的徵管制度非常成熟，風吹草動的變化會直接帶來地方收入的變化。另一方面，如果一個地方的增值税增與當地GDP增速不匹配，非常容易被上級政府督查發現。所以，在“税”這裏“動腦筋”的路子，算是堵上了。

可是“費”就不一樣了，地方政府在收費方面的操作空間還是很大的。

在2019年之前，絕大多數的非税收入都是由地方各職能部門負責徵收，在國地税合併之後，雖然將非税收入也劃歸到新成立的税務局徵收，但是依然還有很多的收費，要麼由地方各部門徵收，要麼由這些部門核定、税務部門負責代徵。

這樣一來，一個有趣的現象就出現了。它有一個看上去不明何意的名字**“税費替代”**。不過舉個例子你就明白。

大家看下面這張圖：

2018年1-12月的税收和非税增速，1-9月份的税收收入增速為正，同期的非税收入增速就為負；10月份的税收收入增速開始為負，同期的非税增速就轉為正；最後一個季度的税收增速全部為負，該階段的非税增速就全部為正。

縱觀一年數據，好一個税和非税的此消彼長。

這告訴我們什麼呢？減税的減收部分，似乎巧妙地通過收費的方式又“找了回來”。

説到這兒，咱們回頭看看滿洲里的“亂收費”。通過一系列數據，你會發現，滿洲里的做法是非常“契合”前述税費消長邏輯的。

從國務院督查組公佈的數據來看，滿洲里違規收取的口岸設施維護費，每車進口煤的收費標準為560元。

2019年國家實施的增值税減税，減税紅利為804元。考慮到增值税還會影響附加税收入和其他税收收入，滿洲里收取的560費用，幾乎等於減税降費對其收入的影響幅度（804元的50%+其他相關税費）。

另外，滿洲里海關下屬的融合檢測技術服務有限公司，將燻蒸收費標準提高了212元，也接近增值税降税幅度的50%（降税幅度540元）。

合規

在減税的壓力之下，地方政府通過“違規收費”的方式來籌集財政收入，是需要嚴厲打擊的。但是與“違規收費”相比，更需要警惕的是“合規”的税費增加。

中國的税費政策一直實行“寬打窄用”策略，制定較高的標準，即“寬打”，但執行中難免打折扣，即“窄用”。

這種立法、執法層面的差異，與中國地方經濟的發展模式有很大關係。長期以來，各地以税收優惠，作為招商引資的工具。如是反覆，“寬打窄用”的情況便越來越嚴重。

不過恰恰是這種做法，為税費收入的合規增加，提供了操作空間。怎麼講呢？

在減税降費、做實税基、徵管技術手段得到提升的今天，過去沒有嚴格執行的税費政策，如今可以加大落實力度，過去沒有依法依規徵收的税費收入，如今可以追繳。

最重要的是，這是完全合規的**。**地方職能部門強化徵管，是其貫徹相關税費政策的職責所在。

因此，我們需要特別警惕兩種類型的合規税費。**一是跟徵管力度緊密相關的税種，如企業所得税。**它在過去的20年間增長了42倍，是中國主體税種中，增長最快的一種。

**二是跟屬地管理的監管職能相關的收費，如環保、生產安全，市內交通違規等等。**現有的行政法規，對企業和個人的相關違規行為，制定了較嚴格的處罰措施（特別是罰款）。

不過，過去幾年的執行情況較為寬鬆。一旦職能部門嚴格執行，很多市場主體會因為違規行為支付高昂罰款，從而增加地方財政的非税收入。

治本

收費，無論是違規，還是合規，若跟減税降費的政策大方向不一致，會在實質上降低減税降費的經濟刺激效應。

更麻煩的是，我們還不能用對付違規收費的方法，去消除合規收費。

上世紀90年代以來，地方政府出現過多次税費“不合理”增加。但事後調查的結論，卻無一例外都是：這些税費增加的盡都合規。

這邊減，那邊開口子。減税降費的政策效果還怎麼實現？要解決這個問題，需要從地方財政的激勵出發，從根源上消除其增收動機。

地方政府的“亂收費”，本質上受困於“以支定收”的財政平衡規則。因此解決方案無非兩種：要麼打破收支平衡規則，要麼降低“剛性支出”。

在現有的財政制度框架內，直接打破平衡規則，會造成地方政府放棄最基本的財政紀律，帶來更大的問題。——此路不通。

那就換個間接方式。比如説，可以增加地方債務發行規模，將現階段的財政壓力推遲到未來，待到宏觀經濟回暖、應納税額基數擴大時，便可解決遺留問題。

不過，發債畢竟是短期的應對策略，不確定性和風險都比較大。因此，最有效的方案還是降低財政支出規模：財政支出下降了，對財政收入的需求就沒有那麼強了，減税降費才能真正“落地生根”。

當然，財政支出的下降也是最困難的，因為我們很難真正知道哪些領域的支出具有削減空間。

如果讓財政部門牽頭制訂減支政策呢？又難免會遇到各部門的討價還價，最終的方案要麼是完全無法落地，要麼就是“一刀切”——後者是我們萬萬不想見到的減支方式。

就現階段來説，理想的做法是，及時啓動地方財政預算支出的調整工作。啓動越早，對地方經濟的負面影響就越小。

具體要怎麼執行呢？不妨參考這個辦法：

上級政府除了規定一些民生領域的必要支出之外，其他調整空間留給地方政府，由地方“一把手”負責選擇具體的減支領域，他們最清楚當地的財政支出的緊迫性，也具備協調不同部門的權力。

另外，上級政府可以制訂一個通用的減支規則，確保減支力度與各地減税降費的減收力度相匹配。

事實上，合理的減支政策，能夠發揮深遠的積極作用。自黨的十九大以來，中國開啓了預算績效管理，通過加強財政績效管理來提高財政支出效率，再根據財政支出效率來配置財政資源。

如果此次能夠推動地方政府減少不同領域的財政支出，則預算績效管理再上新台階，則是大概率事件。

文/範子英（上海財經大學公共經濟與管理學院教授）