三農問題之淺見_風聞

温鐵軍教授是我最佩服的知名學者之一，此前學習過温鐵軍教授的《八次危機》（現已經改版為《十次危機》），受益匪淺，解答了我很多困惑。最近新農村建設如火如荼，温教授也舉辦了幾個關於三農問題的講座，我也一一學習。

我出身農村，自問對農村現狀有一定了解，因此感覺温教授對三農提出的解決方案指明瞭未來農村農業發展方向，卻未能貼合三農現狀，解決三農問題。我嘗試以個人淺見，分析三農問題，希望拋磚引玉。

一、什麼是三農問題？

1、三農問題的來源

“三農”的定位非常明確，意指“農村、農業、農民”；三農問題就是解決“農村、農業、農民”發展的問題。

三農問題的起因是新中國成立後，從農村剝奪農業剩餘而積累起發展民族工業的原始資本，導致形成城鄉二元經濟結構，並最終形成三農問題。建國初期為最大程度的獲得農村剩餘，政府設立了城市與農村分離的户籍制度，並在農村建立起集體產權制度，從而形成了城市與農村隔離的二元經濟格局。這套制度設計為新中國前30年的工業化投資積累了大量的資本，據統計，通過農業税收及統購統銷的工農業產品價格剪刀差，從1952年至1978年，農業為工業及城市提供了6000億元以上的剩餘，是建國初工業化最主要資本來源。

改革開放初期，由於農業包產到户及鄉鎮企業的異軍突起，農民收入大幅增長，一定程度縮小了城市與農村的收入差距。但上世紀90年代後，隨着國內工業化、城市化的快速發展；又由於亞洲金融危機的衝擊導致鄉鎮企業消亡，城鄉差異越來越明顯，三農開始浮出水面。此時農業税收仍然是縣鎮（鄉）兩級政府的主要收入來源，同時統購統銷政策殘餘仍然存在，農民在繳納農業税費的同時還在繳納餘糧。一直到2006年，由於農業税的徵收成本高於徵税所得，中央才正式取消農業税。

即使政府取消了農業税，並逐步加大對農業生產的補貼，但城鄉收入差距卻越來越大。大量農民離開土地到城市工作（據統計：我國目前流動人口約2.3億人，農民工人數約2.8-3億人），農村耕地拋荒嚴重，影響農村及農業穩定及可持續發展。而由於工業化所取得的巨大成績，國家積累了大量的財富，開始有能力為反哺三農；又由於大量工業產品及資本過剩，城市也需要加大對農村的傾銷，因此就有了新農村建設的興起。

2、三農的現狀

⑴****農村

我國城鎮用地約佔全國土地面積的10%（其中東部地區約15%，西部地區約5%），其餘90%的區域屬於農村地區。但與歐美髮達國家不同，我國國土存在這大量的沙漠、戈壁、高原等不可利用土地。全國土地使用情況：耕地佔13.6%，林地佔16.6%，草地佔32.6%，工礦交通城市用地和內陸水域等佔15.7%，沙漠、石頭山地、永久積雪和冰川等佔21.6%。我國可耕地不到20億畝，人均只有1.4畝，低於世界平均水平，更遠低於歐美髮達國家水平。

⑵****農業

據統計：我國農業生產每年提供6.6億噸糧食、7.7億噸蔬菜、2.5億噸水果、8500萬噸肉類、3000萬噸禽蛋、3600萬噸牛奶、4900萬噸水產品，並提供大量的棉花、毛皮、油料作物等，基本滿足全國人們的消費需求。

由於人均耕地少，我國農業生產特別是糧食作物的生產大多為小農生產模式，機械化水平極低，完全達不到規模效益（東北及新疆等新農墾區除外）。同時由於低水平的農業生產效益不高，農村年輕勞動力又大多進城務工，以及農村水利失修、工礦企業污染等問題，農村存在大量耕地拋荒問題，不利於我國農業生產的穩定。

⑶****農民

中國城鎮常住人口占全國人口的60%（城鎮户籍人口占43%，另外約2.3億為流動人口），農村常住人口占比40%（約5.6億人，户籍人口57%，約7.9億人），每年新增城市常住人口超過1400萬人。農村人均收入12363元（2017年），只相當於城鎮人均收入的三分之一。

中國農民的現狀是：農村户籍人口7.9億人，擁有勞動力4.5億人。農村勞動力中有2.3億人為流動人口，即離開所在縣區到其他地區工作生活的人口，主要是流動給到大城市成為當地的外來勞動力。除此之外，還有5000-7000萬人是未離開所在縣區，但不在農村工作，而是在城鎮工作的勞動力（即所謂的‘離土不離鄉’的勞動者）。因此真正留存在農村的勞動力人口約1.5億人，這部分人口主要是留守的婦女以及大量年齡在50歲以上的中老年人，他們由於照顧家庭的需要不得不留在農村，同時這部分人也是目前農業生產的主要勞動力。

3、三農問題的目標

三農問題目標就是要解決農村穩定發展，農業穩產增產，農民脱貧增收的問題。其中農村是三農問題的基礎，農業是三農問題的前提，農民是三農問題的關鍵，三個問題是相輔相成，需要統一協調解決。個人認為三農問題解決方法就是要在搞好農村基礎設施，保障農業生產前提下，關鍵是完成農民從農村到城市的轉移。

 **農村是三農問題的基礎：**城市與農村二元經濟結構的差異，以及農村配套設施的不足是導致三農問題的基礎。三農問題中的農村問題就是要解決農村的交通、水電、通信設施落後，污染處理、教育、醫療資源不足等問題，實現農村的再次振興。從而實現農村與城市重新組合，進而消除城鄉二元經濟結構，釋放生產力。

**農業是三農問題的前提：**農業穩產增產，是要保障國內糧食安全，滿足人們不斷增長的食品消費需求的前提。我國糧食等農產品基本自足是保障國家安全及政權穩定的前提，因此任何會危害農業生產穩定的政策都不可能接受。

農業生產不僅包括糧食生產，也包括油料作物、棉花、水果、花卉、藥材等經濟作物的生產；以及養殖業、水產捕撈業、牧業等。國內目前農業生產穩定，除大豆外，其餘糧食、蔬菜、水果等關係民生的產品基本能夠自足，但仍然需要不斷提高產品品質以滿足人們不斷提高的消費需求。

**農民是三農問題的關鍵：**農民脱貧增收，是政府扶貧攻堅的要求，也是新農村建設的關鍵目標。農民收入的增長，也有利於加大國內消費市場，解決工業生產剩餘問題。但農民脱貧的核心不是農業，而是農村剩餘勞動力的轉移，即城鎮化的推進。

到2018年底，脱離農業生產的農民工數量已經3億人，佔整個農村勞動力的2/3，農業生產早就不是農民收入的主要來源，因此試圖在農村解決農民就業問題是不可實現的。現實是，絕大部分的農村剩餘勞動力轉移已經得到解決；且每年新增城市化人口1400多萬人中，主要是來自農村的新增勞動力，農村的新增勞動力也得到轉移，因此農村也不存在大量可轉移的剩餘勞動力。

由此可見：三農問題不僅僅是農村的問題，其中關鍵的農民問題需要城鎮化來解決。加快放開農民工在城鎮的落户，完善農民工的社保、醫療等福利待遇，並解決農民工子女在城鎮的教育問題，從而完成農業人口向城鎮人口的轉移是解決三農問題的關鍵。不解決農業人口的轉移，三農問題的解決無從談起。

 二、關於三農問題的誤區

1、以家庭為單位的傳統農業生產模式沒有效率？

有部分人認為中國基於家庭為單位的農業生產沒有效率，應該學習歐美的大型農場，集中土地經營。甚至有人認為改革開放後農村實行“包產到户”是歷史的倒退，不但沒有提高勞動生產率，反而降低勞動生產率。他們把改革開放後農業生產效率的提高歸功於化肥、良種的普及，漠視了包產到户後國內糧食產量是在短時間內爆發性增長的事實。

我們稍微分析世界各國的農業生產現狀，理清農業生產與工業生產的差異，就不難得出：傳統以家庭為單位的農業生產模式是最符合農業生產特點的，也是全球農業生產主流模式。

世界上農業生產大概可以分成如下幾個區域：東亞、南亞、東南亞、歐洲、美洲及澳洲（代表是美國）及其他。其中最發達及對我國農業最具有參考價值的是東亞及歐洲、美國。

東亞：包括中日韓三國，是傳統的農業生產模式，特點耕地佔國土面積比例較小，人口眾多，土地分散，人均耕地較少，機械化水平不高。日本與韓國無論是土地特性，家庭結構、文化傳統、生產方式都與我國相似，是我國農業發展最具有參考價值的國家。

歐洲：由於封建土地制傳統；且歐洲是最早開始城市化的地區，農業人口占比較小；因此歐洲農場較為集中，單個農場面積較大，機械化水平高，具有一定規模優勢。

美國：由殖民地種植園經濟轉變而來，農場規模巨大，機械化水平最高。美國耕地面積約200萬平方公里，居世界第一，同時也是世界最大的農產品輸出國，控制這國際糧食交易。

為什麼歐美農場面積遠遠大於中國？通過觀察世界地圖，我們就會發現歐美的平原面積比例遠超中國，且沒有大規模的沙漠、戈壁及高原等不可利用土地，因此他們的耕地佔國土面積比例也遠超中國。其中美國耕地近200萬平方公里，超過國土面積的20%；歐洲耕地面積約300萬平方公里，佔國土面積的30%。而美國人口3.3億人，是我國的23.5%；歐洲人口7.4億人，是我國的53%。我國國土面積與美國、歐洲相當（960/930/1000萬平方公里），而我國耕地佔國土面積僅為13%，則我國人均耕地面積大概是美國的1/8；歐洲的1/5。此外我國農村户籍人口占比為57%，而歐洲農業人口占比不到10%，美國是1%。因此我國農業人口的人均耕地面積只有歐洲的1/30，美國的1/500。即使我們不考慮美國土地集中的特殊性（殖民地，土地是通過屠殺掠奪原住民而來），僅僅參考土地資源稟賦及人口結構，中國也不可能建立歐美的大規模農場（東北及新疆等新農墾區除外）。

除卻歐美與我國農業生產規模的不同，我們卻驚奇的發現：歐美的主流農業生產方式與我們一樣，或者説世界上主流的農業生產方式都一樣，都是以家庭為單位的農業生產模式，區別僅僅在於土地規模及機械化應用水平的差異。

為什麼會出現這種情況？這是由於農業生產的特殊性決定的。與工廠流水線生產不同，農業生產具有周期長、每個生產階段所需要的勞動密度不一樣。比如種植業，播種和收割需要大量勞動力，工作強度極大；但種植完後的田間管理卻不需要多少勞動力，強度也小。因此農業生產不容易計量勞動投入，需要勞動者有較高的自覺性，在這種情況下工業化的管理是沒有效率的。這在蘇聯集體農場及我國合作社的過往經歷可以得到有效驗證。

目前農業工業化生產集中在資本密集大、風險大、技術要求高，且重複勞動多、容易計量勞動投入的養殖業（如雞、豬、海產品的養殖）及新興種植業（如工廠化育菌等）。且對於普通的養殖業，如雞鴨鵝、豬牛羊及傳統養魚業等，家庭式的生產模式也是有優勢的。將養殖業與種植業結合，實現有機綠色農業提倡的種養一體，在減少污染，提高產品附加值方面是有巨大優勢的，也將是中國未來農業發展的前進方向。

雖然基於家庭為單位的農業生產方式是世界農業生產的主流，也是未來可以預見的最符合農業生產特點的生產方式。但我國人均耕地面積少，農業生產不能產生規模效益的情況仍然沒有解決。歐美國家不管農場規模大小，至少他們可以形成農場；而我們絕大部分農村户均耕地極少，土地又分散，就無法形成有效規模，這在山區農村特別明顯。

廣東山區農村人均耕地只有幾分，一户農民平均也就只有2-3畝耕地，且分為幾塊或十餘塊，大部分耕地又是在山溝或其他交通不便的地方。而大部分農村年輕勞動力已經流動到城市工作，在目前低水平的生產方式下，農業生產勞動力不足，因此絕大部分的耕地已經被拋荒，僅保留在道路兩側交通方便的耕地有人耕種。而在更偏僻的山區，甚至出現一個村子數十户農民只剩下幾個老人在支撐的情況。在這種情況下，如果不能適度集中土地給有意願的人耕種，拋荒狀況將愈加嚴重。

 2、在農村可以解決三農問題？

有部分城裏人認為三農問題是農村的問題，不應該成為城市的負擔，要求三農問題在農村解決。但這是不可能的，既不現實也沒有必要。

中國農村户籍人口7.9億人，2億多户，勞動力約4.5億人。而農村耕地僅僅只有20億畝，户均不到10畝，除了東北、新疆等新開墾地區外，人均耕地都不足以形成有效率的規模化生產。因此農村不可能容納所有的農村勞動力，而農村勞動力就業是解決三農問題的關鍵。

如今農村大部分剩餘勞動力，特別是年輕勞動力都已經流動到大城市，成為大城市的就業人口。目前我國流動人口2.3億人（農民工約2.8-3億人），他們是城市建設的參與者，是城市發展的重要力量；城市不可能也不願意讓他們離開。基於城市發展需求，這部分勞動人口及其家庭就應該入户其工作所在城市，成為城市發展的新動力。

目前大部分的大城市都對流動人口有歧視政策，害怕他們搶奪原有城市人口的資源，因此流動人口落户情況並不如人意。同時也有部分流動人口不願意放棄農村的土地及房產，不願意將户口遷出農村。但即使不能在其工作所在地落户，大部分的流動人口也更願意回户籍所在地城鎮購房落户，以便獲得更好的教育及醫療資源，也有利於其資產的保值（購買的城鎮住房）。流動人口中絕大部分已經不可能再回歸農村，除了城市，他們別無去路。

除卻去城市打工的流動人口，農村剩餘人口5.6億人，勞動力2億多人。但其中離土不離鄉的農民工約5000-7000萬人，剩餘1.5億勞動力生活工作在農村，除部分全職的農業生產人口外，大部分是肩負照顧老人和小孩的婦女及中老年人。他們從事農業生產，也在附近城鎮及農村從事短時間的非農生產，更重要的是他們必須照顧家庭，因此並不算是傳統意義上的失業或未就業人員。

與某些人臆想的不同，農村常住人口中絕大部分希望在城鎮生活，從而獲得更好教育及醫療資源。從這些年新聞不斷報道農村小學生大幅減少，大部分農村小學被撤銷；以及大量村莊人口流失，只剩少量留守老人的新聞，就可以清楚知道農民真實想法。

為什麼會出現這個情況？可以從以下原因來解釋：⑴、由於無法達到規模效益，農業生產收益不如非農生產收益。農村留守的勞動人口中一部分是在附近城鎮有工作的，其他農民也更願意到城鎮工作。農民的主要收入來源並不是農業，而是非農收入。⑵、由於農村人口的流失，農村教育、醫療資源也隨着流失。大部分農村小學已經撤銷，剩下的教育質量也不高。為了小孩有更好的教育環境、老人有更好的醫療資源，農民更願意搬遷到附近的城鎮居住。⑶、人們已經意識到城市化發展過程中，由於人口密集度的差異，城鎮的房產與農村房產價值將進一步拉大，且兩者的變現能力差異巨大。為了更好的實現房產的保值增值，人們也更願意在城鎮購買房子。

基於上述分析，三農問題中的農民問題，只能通過加快城鎮化進程來解決。通過鼓勵在大中城市打工的流動人口落户，並鼓勵縣城及其附屬鄉鎮擴大，才能真正轉移農村勞動力，解決農村勞動力過剩的問題，並最終解決三農問題。

同時縣鎮人口的增加，也有利於形成工業生產的聚集效益，吸引大城市轉移的工業生產。這既為縣鎮及附屬農村勞動力提供了就業機會，也為國內產業轉移升級提供緩衝空間及時間。

 3、農村剩餘勞動力有多少？

現在一方面有專家研究説農村還有2億多的剩餘勞動力，擔心其衝擊城市經濟；但另一方面，大量工廠卻抱怨無法招到足夠的工人，導致無法正常生產。這是悖論嗎？不是。

由於產業佈局及户籍限制，流動到城市工作的農村人口主要是青壯年勞動力，有2.3億人；留守農村的常住人口有5.6億人。農村常住人口以中老年人、婦女和孩子為主，其中勞動人口仍然超過2億人，表面上看專家的研究是正確的。但現在國家並沒有人口流動限制，基於常識，這些勞動力中部分是有工作的，部分是因照顧家庭等原因不能參加工作的，不會突然湧入城市尋求工作機會。這部分人包括:

⑴5000-7000萬離土不離鄉的農民工：這部分人是農村剩餘勞動力的骨幹力量，但由於非農收入超過農業收入，他們選擇在城鎮工作。

⑵專職從事農業生產的人員：這部分人包括從事水果、蔬菜、養殖等農業生產的專業人員，及部分通過轉包土地形成規模效益的糧食種植人員，也包括東北及新疆等本身就有規模效益的農業生產人員，也有試圖在農村開發旅遊、體驗、教育等新農業的就業人員。這些人是目前農業生產的主力之一，也是未來最可能的新生代農民。

⑶留守人員：這部分人是農村剩餘勞動力最重要組成部分。由於家裏的青壯年到城市打工，老人和兒童無法一同前往，需要有人照看。這就使得部分勞動力成為留守人員，包括一些婦女和多數50來歲的中老年人。這些人可能還耕種一些土地，但耕種面積很小，採用的是傳統的農業生產方式，卻是我國目前農業生產的主體。

上述三類農村勞動力並不是固定不變的。他們與流轉到城市的流動人口之間會相互轉化，以實現家庭利益的最大化。

因此農村剩餘勞動力問題不能用教條主義的方式看待，而應根據中國鄉土社會的傳統家庭分工來分析。由於大部分流動人口收入處於城市較低水平，且中老年人在城市就業市場的競爭力不強，家裏又有老人、小孩需要照顧，因此農村家庭最優化的選擇就是年輕一代出來工作、中老年人在家幫忙照顧老人、小孩。同時中老年人也更適應傳統農業生產，在農村還能獲得一些農業生產收入，也維持了農村的傳統農業生產現狀。待到這些家庭的小孩長大後，這些中老年農民也已經過了退休年齡。即使通過加快城鎮化將農村的留守人員轉移到城鎮，由於家庭分工的需要，他們也不可能突然從家庭出來從事全職工作，因此農村未來不再有大量剩餘勞動力衝擊城市就業市場。

 4、農業生產需要多大規模才能產生規模效益？

建立現代化的農業生產前提是要有規模效益，那麼農業生產到底要達到多大規模才能有效益呢？美國一個家庭農場可以有數百公頃乃至上千公頃土地，全部機械化生產，當然是有規模效益的。這經驗對我們卻不適用。而且雖然我國耕地面積小於美國，但我國卻生產了超過美國的糧食，以及遠超世界平均水平的水果、肉類、禽蛋及水產品。我國居民消費的食品種類也遠遠比其他大多數國家要豐富。這表面我國農民除了糧食生產，也生產大量其他的農副產，而各類農產品生產的規模效益是不一樣的，不能一概而論。

比如東北及新疆農業新墾區，本身人均耕地就足夠大，土地平整也有利於機械化生產，因此可以建立美國式的大規模農場。

比如中國人消費了全世界一半多的蔬菜，品種也是世界上最多的，因此我們的蔬菜種植面積也是全世界最大的。蔬菜生產單位面積所需要的勞動力遠超糧食種植所需要的勞動力，根據種植品種不同，單個勞動力最大種植面積在幾畝到十餘畝不等。我國山東及河南地處華北平原，人均耕地面積超過全國平均水平，單個家庭擁有的土地面積在十餘畝到數十畝不等，且土地平整，適合蔬菜生產。因此在山東及河南的部分地區，蔬菜生產迅速取得規模效益，成為全國性的生產基地，產品供應全國市場。

比如山區農村，由於土地不平整，單塊面積很小，即使集中土地從事糧食種植也不容易形成規模效益。但該地區容易發展水果種植及養殖業，兩者配套可形成生態農業生產；並且部分山區風景秀麗，適合發展旅遊農業。

過於糾結中國農業生產規模與歐美的差距是沒有必要的。而且農業的規模優勢是沒有絕對標準的，由於糧食價格穩定，在糧食生產畝均收入不變的情況下，為達到同期非弄勞動者收入水平，實現規模效益所需要的耕地數量將不斷增加。

在人口自由流動的前提下，農業生產可以自發調整形成擁有規模優勢的生產方式。政府應在尊重農民自由選擇的基礎上，出台相應政策及補貼，推進土地的適度集中。其中最重要的是協調拋荒土地的轉承包，以及適當放開耕地保護，對於無法形成糧食種植優勢的山區等地區，應允許耕地用於其他農業生產。

由於中國人口密度大於美國，特別是東部地區農村與城鎮的距離並不遠，因此農民收益並不需要完全依靠農業生產。半工半農的生產方式對土地規模效益追求並不明顯，也可以降低農業生產的風險。參考日韓兩國發展現狀，未來東部大部分地區的農民將可能採取半工半農的生產方式。

 5、農村土地產權是單一的嗎？

絕大部分城裏人，甚至部分專家學者對農村土地產權狀況並不完全瞭解。他們認為中國農村的土地產權是以村集體所有的單一產權制度，農民只是獲得土地的承包權。依據相關法律法規，這當然是沒有問題的。但實際上由於歷史原因，農村的土地產權是在集體所有制名義下的複合土地所有制。

中國農村是傳統的鄉土社會。由於歷史傳承，農村土地在個人私有制基礎上，存在這大量的宗族土地、山林、水體、墳地、宗祠等宗族產權。甚至在部分宗教影響力嚴重的地區，存在宗教團體擁有的土地、房產等產權。新中國建立後由於合作社的經歷，也存在這學校、道路、村委辦公室、村醫療站及村統籌土地等村集體產權。因此農村至少存在着村（行政村）、宗族（宗教/隊）、個人的三級產權體制。

在南方地區宗族觀念較強的農村特別明顯，如潮汕、客家地區。村民對宗族利益的重視遠大於對行政村集體利益的重視。傳統的宗族關係在新農村建設中也有很積極的意義，在協調村民關係、推進公共設施建設（如道路、學校、祠堂、老人活動中心、兒童活動中心等）有重要意義。改革開放初期，在政府大規模投入新農村建設以前，農村公共發展資金匱乏，宗族是農村自發協調的手段之一，部分農村的宗族甚至成立了養老基金、教育補貼基金等。因此在新農村建設中，應特別注意協調村裏面各級利益，利用好宗族影響力。

良好的宗族力量可以協助農村建立村民互助體系，壓制黑惡勢力，形成新時期的鄉土社會環境，將有利於吸引已經離開農村的其他同宗人員增加對農村的投資，增加農村吸引力。

 6、放寬土地流轉有助於解決三農問題？

有部分專家學者鼓吹農村應實行土地私有制，並放開土地產權流轉，將徹底解決三農問題。這些觀點得到一些不明真相的人及一些投機資本家的力捧，他們的依據是：土地私有化並放開流轉後，農民的土地將獲得貨幣變現的能力。不願意繼續耕種的農民可以將土地出售，獲得現金後進入城市生活。而願意耕種土地的人可以集中土地，實現規模化種植。

但此種觀點混淆了土地的性質，虛構了土地價格。土地與土地並不完全相同，只能從事農業生產的土地與用於城市建設或者工業建設的土地價格不同；偏遠地區的土地與城市郊區的土地價格也不同。讓2億農户獲得土地並全面放開流轉後，土地價格將無法得到保障；農業生產也將無法持續。

而投機資本獲得土地的目的也不會是單純的用於農業生產，他們只想通過將交通便利的土地轉變使用方式來謀利，或者通過控制部分區域的土地從而控制某些農產品進而操縱市場價格來謀取暴利。這些年投機資本在普洱茶、大蒜、姜、中藥材，甚至部分蔬菜水果等產品的炒作就可以看清他們本來目的。因此農業投資應該吸引產業資本，但要杜絕投機資本。

農村土地流轉必須在現有土地產權方式內進行協調流轉，流轉的原則是①保障原有土地承包人擁有土地的權益，②促進農業生產。因此有效的流轉方式是在土地確權後只允許土地在村裏面自由流轉，而村集體之外的人或法人只能通過轉包的方式租賃土地。

農村轉承包的有益經驗：⑴ 部分農村除了有農業生產補貼外，對農田拋荒徵收每畝數百元的拋荒費，這使得不願意耕種的農民主動要求願意耕種的農民耕種自己的土地。⑵ 對於山區農村，由於耕地稀少，且大部分屬於小面積的梯田，又多數位於山谷，交通不便。在該區域繼續從事糧食種植沒有任何優勢，應放開耕地保護政策，允許耕地轉向其他農業用途，如種植其他經濟作物、發展養殖業等。⑶部分受工礦企業污染的地方，耕地繼續生產將帶來農產品的污染，影響食用者的身體健康，甚至會影響到一個地區乃至全國的農產品的聲譽，產生信用危機（湖南的鎘大米事件）。這種地方，應有政府懲罰企業，治理污染，並將污染土地統一回收，不再用於農業生產（可退耕還林或種植經濟木材）。

 7、中國繼續保持城鄉二元經濟結構能夠作為經濟危機的緩衝？

有相當部分學者認為中國繼續保持城鄉二元經濟結構能夠作為經濟危機的緩衝。温鐵軍教授基於對新中國建國後十次金融危機的分析，似乎也持此觀點。但基於我對農村現狀的瞭解，以及一些基本的數據分析，我認為這個觀點是無法成立的。

中國的農村目前可以在經濟危機時提供一些新的投資渠道及消費市場，但並不足以成為城市經濟的緩衝，也不可能長期成為城市過剩資本及產能的傾銷地。這是因為：

⑴、農村人口不再具有優勢：新中國成立的1949年，中國城市化率為10.6%；到改革開放的1978年，城市化率17.9%，這段時間中國80%-90%的人口都在農村。這就是為什麼在城市發生經濟危機，大量人口失業的情況下，大量城市青年能下鄉就食的原因。

1997年亞洲金融危機爆發，此時中國城市化率30%，農村人口占70%，因此政府才能夠通過向農村大量傾銷工業品幫助城市擺脱生產過剩。2008年再次爆發金融危機，此時中國城市化率47%，農村人口占53%，農村還有一定的傾銷市場。

但到2018年底，中國城市化率60%，農村常住人口只佔40%，且以中老年人、婦女、兒童為主的情況下，農村已經不可能再次成為城市富餘工業品的傾銷地。況且中國每年城市化率增長超過1%，這意味着每年超過1000萬農村人口轉移到城鎮，這部分轉移的人口是農村的新生勞動力，也是最主要的新增消費者。

⑵、二元經濟結構本質上是對資源要素的扭曲，在市場經濟逐步扭轉二元經濟結構的情況下，提倡並試圖保持城鄉二元經濟結構對社會發展沒有任何意義。城市居民收入是農村居民收入的三倍多，其消費能力也是農村居民的三倍多，讓農村人口更快更好的融入城市才是真正釋放農村消費能力的有效辦法。

目前中國中產階級約4-5億人，這就是的中國成為世界上最大的消費市場。而如果城鎮化能夠儘快完成，農民最終融入城市，中國或許可以形成10億人級別的中產階級，最終使得中國消費市場超過歐美之和。

三、三農問題的一些亂像

1、大拆大建的新農村建設

現在每年政府都投入大筆資金用於新農村建設。新農村建設主要用於農村包括道路、供水、電力、通信等基礎設施建設，也包括農村垃圾處理、廢水處理、村容村貌等投入。在新農村建設中取得可喜成績，也存在大拆大建及借新農村建設之名行房地產開發之實的情況。

在新農村建設中，經常有報道某個村子得到數億資金，然後將整個村子完全改建。城市附近的村子改建後往往有大量商業配套，非城市附近的村子改建往往有旅遊區、度假村等配套。這其實是地方政府或利益團體在拿新農村建設的資金在做房地產開發。

除了這些極端的例子，新農村建設中出現不關心農民真實意願、不關心農民長遠利益，只做形象工程、表面文章的情況。舉兩個真實的例子。

⑴ 廣東某縣某鎮有一個村地處山溝，交通不便，是歷史上的蘇區，出了些革命前輩，因此能夠獲得較多的扶貧補助。前幾年，該村子獲得一項特殊扶貧政策，每户農民建設新房子可以獲得4萬多元的補助。因此當年一年之內，該村子所有村民都新建了房屋，整個村子面貌煥然一新，體現了新農村建設的偉大成就。

但是，該村子由於交通不便，大部分人都已經搬遷到城市，剩下少部分人也搬遷到鎮上居住，村裏平時僅僅只有少數幾户人家，且大多是老年人。新建的房子也空置着，只在春節時候有人入住。

⑵ 該鎮上另有一個村子，雖然也地處一個山溝，但卻位於溝通韓江水系及東江水系的交通要道上，有一條省道穿村而過。近年，該村村委大幹快上，緊跟政府政策，獲得新農村建設大筆資金支持（據傳有一個億）。該村獲得資金支持後，強行拆除了村裏所有的危房，對沿省道的房子外觀進行了修整；並沿着省道平衡建立了一條新的道路，將村們所有的房子都連接上了大路，村子面貌大幅改觀。

但與第一個村子相似，該村子大部分村民已經搬遷到城市或城鎮居住，部分村民在鎮上購買宅基地建了新房子，只有少量留守人員。

以上例子非常典型。農民希望搬遷到城鎮生活，而新農村建設卻將建設資金投入到農村幫農民建房子。農民為獲得補貼，只能自己加錢在農村建房；而為獲得更好的教育及醫療資源又花錢在城鎮附近買地建房（屬於違建）。這些農民恰恰是收入最低的農民之一，是新農村建設及扶貧攻堅的扶助對象。

 2、農業補貼尋租嚴重

2006年後，政府取消了傳承數千年的農業税，開始對農業生產進行補貼，近年來補貼逐年加大，對農業生產起到有力的促進作用。但也存在補貼尋租的問題，浪費嚴重。

一是補貼不到位，未能惠及多數農户。如生豬補貼，補貼集中在大型養殖公司，大量的小型養殖户無法獲得補貼，人為導致不公平競爭。而大型養豬場由於養殖密度大，不得不更多使用抗生素等藥物；且大型養豬場大量廢水無法處理，必然直接排放到河流中，導致污染。而小型養豬場可以配套在種植園中，其廢水可以用於種植作物灌溉從而減少污染，形成生態有機農業生產模式。

二是項目補貼流於形式，缺少後續跟蹤及懲罰機制，存在着套取補貼資金的情況。舉個例子：廣東某鎮前幾年推廣油茶種植，某公司獲得補貼，租賃大量山林種植油茶樹。第一年，公司請人在山上種上油茶樹苗，但此後就無人跟進管理。現在3、4年過去，本該開始有收貨的油茶樹已經不見蹤影。

農業補貼需建立全國統一併完全公示的系統，完善補貼後續監控及懲罰機制。通過全民監督來減少腐敗，增強補貼效果。

 3、農村治理缺位

改革開放後，由於城鄉差距拉大，且政府長期忽視鄉村治理，導致農村亂象叢生。為解決農村治理，有專家學者提出了一些解決方法，如迴歸“鄉賢自治”的農村治理模式。後來政府採取了農村民主選舉的自治模式，由村民直接選舉產生村委會成員，由村委會負責鄉村的日常管理。但此後由於政府監督的缺失，農村選舉舞弊橫行。一些在農村橫行鄉里的人通過賄選成為村委會成員，當選後把持農村政務，造成腐敗及不公。

習主席主政後，隨着反腐及掃黑，鄉鎮一級政府開始派出幫扶幹部協助農村進行管理，使得農村的腐敗現象大幅減少。但目前農村仍然存在一些治理缺失的情況：

⑴農村黑惡勢力仍然存在：主要表現為2類：一是部分有惡習的年輕人好逸惡勞，不願意從事工作，因此在農村幹些偷雞摸狗的事情，偶爾還會造成惡性事件發生。但這部分人並不一定只在農村流竄，還經常會進入城鎮，成為城鎮治安的威脅。二是有些人與某些地方政府官員勾結，操縱賭博、六合彩、賣淫等產業，以及搶奪農村公共資源等。其中有部分人已經成為村委的成員。這第二類人及其背後的地方官員是農村真正的黑惡勢力，第一類人則常常成為第二類人的馬仔。

⑵極端宗教勢力在農村擴張：由於留守農村的農民以中老年人居多，缺乏精神生活，因此使得某些宗教勢力在農村蔓延，如前些年的法輪功，最近的基督教等。這些熱衷於擴展的基督教團體主要是一些較為極端的基督教派系，他們得到來自香港及韓國等地基督教團體的資助。部分新晉的基督徒非常極端，已經影響到鄉村社會的穩定。

⑶農村幫扶互助組織缺失：由於多數農村年輕勞動力已經轉移，留守農村的中老年人居多，部分家庭只有老年人在家，生病時往往無法自理；部分家庭留守勞動力既要照顧老人又要照顧小孩，精力常常不夠。而農村的宗族關係雖然還在，但其影響力卻大不如前，無法自發協調解決上述問題。

上述情況的存在顯示鄉村治理的缺位。新農村建設更應該強化地方政府及村委對上述問題的處理能力，遏制黑惡勢力及極端宗教勢力，協調建立農村幫扶互助組織，才有可能構建和諧鄉村。

 4、農民社會保障不足

目前農民社保保障主要由2部分組成：農村居民醫療保險（也叫“新農合”或“城鄉居民醫療保險”）及農村社會養老保險。

其中農村居民醫療保險已經與城鎮居民醫療保險整合為城鄉居民醫療保險，基本可以覆蓋農民的基本醫療保障，最近也不斷增加城鄉居民醫療保險中關於大病醫療的保險比例，對農民的醫療保障效果明顯。城鄉居民醫療保險存在較為明顯的問題是跨區結算不方便。相當部分農民在購買醫保後是到城市生活的，甚至是到別的省的大城市去生活的，對醫保的跨區結算需求較大。這需要全國進行統籌，確立解決方案，建立統一結算系統，最好是整合如今的多個醫療保障系統，方便人們醫療。

而農村社會養老保險的保障缺嚴重不足，是導致農村大量孤寡老人陷入貧困的原因。

引用一下百度百科的定義：“農村養老保險是指以農村非城鎮户籍的居民為保險對象的養老保險制度。農村養老保險的基本原則是：保障水平與農村生產力發展和各方面承受能力相適應；養老保險與家庭贍養、土地保障以及社會救助等形式相結合；權利與義務相對等；效率優先，兼顧公平；自我保障為主，集體（含鄉鎮企業、事業單位）調劑為輔，國家給予政策扶持；政府組織與農民自願相結合。”

農村社會養老保險創立在上世紀90年代，其設計原則是農村養老以家庭贍養、自我保障為主，集體調劑、政府補助為輔。但進入新世紀，集體企業（鄉鎮企業）已經基本消亡，因此集體調劑不存在；而政府補助又太少，如廣東農村社會養老保險的被保險人每月只能領取100餘元；因此農村社會養老保險實在無法滿足人們的正常生存需求，農民養老只能靠家庭贍養、自我保障。

因此農村貧困人口絕大部分是勞動能力不足的孤寡老人或子女無力贍養的老人，他們也是現在扶貧攻堅的扶助對象。但如果不能真正為農村老人提供合理的養老保險，農村貧困基因將不可能得到解決。而且農村60歲以上的老人都是在1960年代前出身的人，他們在建國初期為國家建立民族工業體系是付出了巨大犧牲的，理應獲得政府的養老保障。

 四、解決三農問題的幾點淺見

1、“城鎮化”是解決三農問題的關鍵

由前面分析可知：農村勞動力的大部分已經流動到城鎮（4.5億勞動力中的3億人），他們在城市可以獲得更好的工作及發展機會，而且他們也希望能夠在城鎮獲得子女教育及家庭醫療的資源。因此他們中大多數人不願意回到農村，也不可能回到農村，因為農村無法提供足夠的工作機會。而接納流動人口的城市，為了城市發展，也不希望這部分勞動力流失，並希望將這些人及其家庭的消費留在城市。

因此放寬城市落户條件，建立城鄉一體的醫療保障體系，適度增加城鎮教育資源供給，逐步將流動人口在城市安置。同時將縣級以下的城鎮建設與新農村建設統合，將希望在城鎮落户的農村人口落户到城鎮。如此使大中城市、縣級城鎮和農村協調發展。大部分農村剩餘勞動力在大中城市就業並落户，穩定城市發展；縣級城鎮安置其他願意到城鎮生活的農村人口，聚集的農村剩餘勞動力可以吸引大中城市轉移出來的勞動密集型產業，實現產業轉移及城鎮發展；農村在完成大部分勞動人口轉移後，有利於整合農村土地，實現規模化生產。同時縣級城鎮的發展，也使得在農村就業的農民可以獲得更多在城鎮的工作機會，成為半工半農的新時代農民。半工半農的農民，對農業生產規模效益的規模要求也有降低。

城鎮化使得農村人口轉移，也將降低農村對教育、醫療資源的需求。政府可以集中資源提高城鎮教育、醫療水平，並通過城鄉一體的方式輻射農村、服務農民。

如在交通狀況改善的情況下，不應該強行要求只有十餘人或數十人的小學存在，應合併到附近的中心小學；地方政府可協調學校、村委為距離較遠的孩子提供校車接送。同時農村的鄉村醫生也可以由鄉鎮的衞生院整合，通過派駐的形式輪流到農村駐點。這有利於建立淘汰制度淘汰不合格的醫生，提高農村醫生的醫療水平；也有利於提高農村醫生的收入水平，滿足鄉村醫生自我提升及照顧家庭的需要（鄉村醫生作為農村留守人員中相對富有的人，更希望也更有能力到城鎮生活）。

2、“規模化”是農業發展方向

農業生產的穩定關係國家安全。因此農業發展方向是在繼續提供足夠的農產品的基礎上，提高產品質量及品種，並結合城市居民的新增需求，提供農業與“餐飲、旅遊、休閒、體驗、學習、養老”結合的綜合服務。即温教授所説的“六次產業”概念。

但這些農業發展的前提是農業生產的適度集中，以形成規模效應。在城鎮化吸走大部分勞動人口後，農村現有生產模式已經不可持續。現在農村的傳統農業生產以留守的中老年人為主，他們在未來十年將逐步退出農業生產，因此集中土地生產成為必須。這就要求政府及村委協調（是協調，不是強迫）土地集中經營，可採取的政策有如下幾點：

⑴在農村土地確權後，在明確農民承包權前提下，政府應調整種植補貼給種糧的農户，對拋荒土地不再補貼。同時可對拋荒土地徵收拋荒費，迫使土地拋荒者將土地轉包給其他願意耕種的農户。村委應主動收回拋荒土地，轉包給願意耕種的農户；並協調願意耕種的農户調整種植區域，以利於種植規模化、機械化，減少種植難度。同時村委應協調實際耕種的農户與出讓土地承包權的農民簽訂轉包合同（最好由村委簽署轉包合同，合同中明確出讓土地承包權的農民明細，以減少糾紛），明確權益。

⑵明確農村土地承包權只能在同村村民之間轉讓（如同宅基地及農村房屋），非同村村民只能在上級政府主持下通過轉包形式租賃農村土地，以維護農民的合法權益。

⑶強化對農業及農村補貼的監管，由農業部建立包含中央、省、市（地級市）、縣、鎮（鄉）、村六級統一的管理系統。該系統應開放設計，將所有涉及農業、農村的補貼項目進行公示，明確每一筆支出的明細及後續效果。系統應建立開放式的監督及舉報系統，由社會全員監督。

 3、“城鄉一體”的農村定位

農村勞動力大多已經轉移到城鎮，農村新生勞動力中的絕大多數也將轉移到城市；而隨着城鎮化的推進，農村人口必然越來越少。農業生產規模化集中，也使得農業所需勞動力減少。農村未來發展的定位及發展在那裏？我認為“城鄉一體”是農村發展的唯一方向。

農村基礎設施仍然需要繼續完善，並由於社會發展升級需要升級完善。但農村的基礎設施不需要自成一套，而需要與城鎮建設一同發展；農民需要的是享有城鎮配套的教育、醫療資源。

目前新農村建設中存在着流於形式、注重表面光鮮、忽視農民選擇權的問題。現在新農村建設中為突出成績，某些領導喜歡對某個標杆性的村子砸下大筆資金，把村民房屋全部翻修甚至重建；甚至異地建設新農村樣板小區，將全體村民遷出。這種處理方式花費巨大，除了好看，並不能讓全體村民滿意。不如換個方式：

現在政府在推動發達城市向不發達農村轉移支付，用於購買復耕土地指標，目的是滿足城市發展用地，同時減少農村危房用於土地復耕。如此我們可以在所有農村推進農村基礎設施建設同時拆除農民的危房並給予適當補貼，同時要求農民在獲得補貼後不得再重建。對於不願意拆除危房的農民，則要求其對危房自行翻修，翻修面積不得超過原面積。

對於偏遠農村（即新農村建設的重點區域），由農户自己選擇是否拆除其房屋，同意拆除的給予不低於同期重建價格的補貼，同時收回宅基地，要求不得在村裏再建房，讓該農户選擇在城市自主購房或購買政府在附近城鎮建立的移民房。對於不願意拆除農村房屋的村民，應尊重其選擇。對於無房貧困户，則繼續幫助其在村裏建設面積較小的安置房。

政府在城鎮周邊建立農村移民小區，但不再針對整個村莊的村民進行安置，而是按照建安成本銷售給哪些拆除農村住房並承諾不再在村裏建房的農民，也可以按照略高於建安成本的價格向其他農民銷售（在符合農村一户一宅政策前提下）。

如此政府統一城鎮化建設與新農村建設，不需要為每個村子支付過於巨大的新農村建設費用。既解決農村危房問題，減少建設用地；又讓願意搬遷到城鎮的農民達成心願，加快城鎮化發展。每户村民在自主選擇的情況下得到補償，並以家庭利益最大化的形式使用。政府在城鎮附近建立農村移民小區，也可減少農民自發在城鎮附近購買土地建房的現象，提高土地利用率，美化城鎮形象。

4、農民保障

如前面所述：農民的養老保障嚴重不足。在城鎮化及新農村建設推進後，也應該重視加強農民的養老保障。理由有二點：

⑴今天的老年農民是新中國建立的主要力量，又在建國初期為實現國家工業化做出了最大的犧牲，理應獲得政府的養老保障。

⑵家庭養老模式增加年輕人的負擔，對低收入的年輕人造成的壓力更大，而農民工恰恰是低收入人羣。只要老人沒有合適的養老保障，老人返貧現象就會不斷出現，全面消滅貧困的目標就不可能實現。

個人建議改革農村社會養老保險，讓其與城鎮居民養老保險合併，並逐步與職工養老保險及公務員事業單位養老保險協調統一。①為農村60歲以上的老人提供基本養老保障，標準不低於扶貧救濟保障，但低於職工養老保險的標準。②對於低於60歲的中老年人，應按照其實際年齡到滿60歲對應的年數補交職工養老保險。其養老金計算也相應增加對應年數的職工養老保險金，並減少對應年數的農村社會養老保險金。③低於45歲的中年人，要求自行繳納職工養老保險，不再給予農村社會養老保障。

同時，對超過60歲的老年人（包括城市及農村居民），應由政府代繳城鄉居民醫療保險。

為老年農民提供更多養老保障會增加政府的社保資金支出，初步估算如下：如果為每個老年農民增加每月500元的養老金，而目前我國超過60歲的老年人為2.4億人，農村老人佔60%（2017年數據），則每年需要增加500*12*2.4*60%=8640億元的支出。考慮到人民預期壽命的增加，此項支出預計需要政府補貼15-20年，此後將統一到職工養老保險。雖然每年近萬億的支出會增加社保壓力，但可以通過轉移部分新農村建設資金及增加財政支出或劃撥國有資產來解決。而老人獲得養老金將有效解決農村貧困問題，並且這部分財政支出將全部轉化為國內的消費能力，增加國內消費市場。

 五、總結

農村基礎設施不足，治理水平落後。需要政府增加投入，按照“城鄉一體”的模式完善基礎設施；同時地方政府應與村委一道，加強對農村人文環境的建設，打擊黑惡勢力，協調建立農民互助組織，鞏固農村鄉土社會。

現有農業生產主要由大量的農村留守人員完成，不能滿足規模效益。在未來農村留守的中老年人逐漸老去的時候，集中土地經營將成為必然要求。政府應順應自然發展需求，制定鼓勵政策，協調土地集中經營。但不應強行改變土地耕作方式，造成不必要的動盪。

農民完成從農村到城市的轉移是三農問題的關鍵。現在農村勞動力已經基本完成轉移，需要的是城鎮化的深入落實。而農村留守人員也更願意到城鎮生活，因此應協調農民進城，而不該在農村大拆大建。老年農民獲得養老保障才能真正實現全面脱貧，也是實現社會穩定，解決歷史遺留問題的需要。

綜上所述，三農問題不是單純的農村問題，需要城鄉一體解決。政府制定政策應尊重農民自主選擇，並根據農民真實需求進行整體規劃。在新農村建設中，應主動吸引農民自己的投資，減少政府大包大攬、大拆大建的行為。