《三農問題之淺見》續二：新農村建設與城鎮化_風聞

一、“城市化”與“城鎮化”的由來

對於城市化進程，國內長期以來形成了2個概念：“城市化”與“城鎮化”。從外文翻譯的角度而言，兩者是同一個意思，英文都是“Urbanization”。因為國外對城市的定義要求很低，一個幾千人的小鎮子也可以是一個城市。而國內傳統上對城市的定義要求極高，大部分數萬至數十萬人的縣城甚至都不能定義為城市。因此我們經常可以看到很多文章甚至政府報告都説中國城市數量為600多個，根本無視中國還有2000多個縣城的存在（中國有縣級區劃近3000個，部分是大中城市下屬的區，部分已經由縣改市），無視縣城附屬的20000多個建制鎮（中心鎮）。

從字面意義上，“城市”與“城鎮”的區別是在於城市只包含城市本身；而“城鎮”則包含城市和其附屬的鎮。因此“城市化”是實現人由農村到城市的轉移；而“城鎮化”則是實現人由農村到城鎮的轉移。兩者最大區別在於對鎮一級的重視程度。

在上世紀80年代，國內一般採用“城市化”的説法。主要原因是當時國內工業化發展水平較低，只有少數的大中城市才能夠提供足夠的非農工作崗位，經濟建設重心也只在大中城市。當時的鎮大多是由農民自發形成的集市鎮，不能提供太多非農工作崗位。

後來隨着國內經濟發展水平的提高，大中城市附屬鎮的經濟也發展迅速。特別是長三角、珠三角等經濟發達地區，城市羣已經開始形成，城市與城市之間的鎮就變得特別活躍。珠三角部分城市附屬鎮的常住人口甚至超過西藏人口，達到數百萬，此時“城市化”概念已經不符合社會現實。

到二十一世紀初，中央政府已經明確“城鎮化”為統一説法。2007年頒佈的《城市規劃法》明確指出：“本法所指的城市，是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮”。此後“城鎮化率”也取代“城市化率”，成為國內統計的標準。統計局數據顯示，到2018年底中國常住人口城鎮化率59.58%，户籍人口城鎮化率43.37%。

二、城鎮化發展規律

但仔細分析《城市規劃法》，我們城鎮發展的重心是大中城市及其附屬鎮，其餘2000多個未能改市的縣及其附屬的20000多個建制鎮仍然排除在外。

這其實符合城鎮化發展規律。城鎮化發展的結果是人力資源與社會財富向大城市集中，而集中的資源與財富將創造更多的價值，這就是財富聚集效應。因此大城市特別是大城市羣將吸納越來越多的年輕勞動力，而中小城市以及農村的新增勞動力將被吸走。這個過程不可避免，在人口已經開始的萎縮的日本，年輕人仍然在向東京都市圈及大阪都市圈流動。在俄羅斯也是如此，年輕人湧入莫斯科及聖彼得堡，即使政府出台在西伯利亞農村可以獲得免費土地的政策也不能阻止。

中國也不可避免上述情況。即使在未來中國實現城鎮化後，大城市與中小城市，中小城市與農村的發展仍然會有差異，大城市的財富聚集效應仍然會存在，因此中小城市及農村的新生勞動力將繼續向大城市（或大城市羣）轉移。便捷的交通網絡建設可以緩解這種狀況，但只要財富聚集效應沒有消失，這個過程將不可避免。

三、縣鎮城鎮化的意義

既然城鎮化的發展方向是人口向大城市集中，那麼發展縣鎮的城鎮化意義何在？

首先，雖然大城市的財富效應不可避免，但中小城市仍然有發展機會。通過建設與大城市之間便捷的交通網絡，中小城市可以承接大城市的部分產業轉移；甚至可以在某些產業獲得突破，從而實現產業帶動城市的快速發展。如浙江義烏、福建莆田等。

中國經濟正在經歷由低端向高端的產業升級。部分在大城市的低端產業由於勞動力成本上升、土地租金價格增長等原因不再有競爭力，正在向成本較低區域區轉移。這對國內部分較為落後地區的縣鎮是一個機會。實現大城市的低端產業向落後地區轉移，可以保持國內的產業的完整，將工作崗位留在國內；也可以給予一些在大城市產業升級中喪失競爭力的企業更長的調整時間及空間。

其次，縣鎮城鎮化的發展可以吸納更多的農村勞動力，並可以成為部分無法在大城市安家落户的流動人口提供備選方案。相較與農村，縣鎮城鎮化也有財富的聚集效應。隨着人口的集中，人們需要的服務業也將得到快速發展，從而帶來更多的就業機會。

最後，縣鎮城鎮化是部分農民，特別是偏遠地區農民的迫切需求。農民遷入城鎮，可以獲得更好的教育、醫療資源。在部分山區農村，留守農村的農民為了子女教育，紛紛到縣鎮購房或在縣鎮周邊購買宅基地建房（此種宅基地屬於違建，但在山區農村的縣鎮非常普遍）。政府主動幫助這部分農民進入城鎮，實現城鎮化，有助於減少縣鎮的亂建行為，也為有利於縣鎮的城市發展規劃。

四、新農村建設與城鎮化

推行新農村建設以來，政府及媒體關注的焦點只在農村，好像並沒有意識到農村的年輕勞動力都在城市，他們的未來也在城市。新農村建設必須與城鎮化建設同步推進，才有可能真正取得成效。

今天農村户籍人口7.9億人，其中勞動力人口4.5億人。勞動力人口中的2.3億人是流動人口，他們已經流動到大中城市工作生活；農村每年新增勞動力人口中的絕大部分也都流動到大中城市。這部分流動人口就需要大中城市來安置。

當然並不是説大中城市需要馬上解決流動人口的落户等問題。這可能會導致城市公共資源的暫時短缺，引起原有城市居民的反感。大中城市需要根據自身發展需求，增加公共資源供給，逐步放寬流動人口的落户。這也是大中城市增強自身競爭力的需要。

由於中國人口增長已經接近頂峯，未來中國人口數量將逐步減少，勞動力人口減少速度將更快。2011年底中國16歲到59歲的勞動年齡人口為9.4億人，是歷史最高峯，此後逐年減少。2018年底勞動年齡人口為8.97億人，較2011年底減少4000多萬人，年均減少600萬人。因此未來十餘年中國城鎮化將逐步完成，而大中城市在這最後的城鎮化過程中，能夠吸引到的勞動力及人口將決定其城市未來的規模及地位。這就是為什麼大城市現在都在逐步放寬落户政策，甚至城市之間開始搶奪大學畢業生的原因。

（勞動年齡人口與勞動力人口是兩個概念，勞動年齡人口是在法定勞動年齡之間的人口，目前是指16-59歲之間的人口；勞動年齡人口扣除仍然在上學的學生、辦理提前退休的人員以及部分沒有勞動能力的人才是勞動力人口。2018年底中國勞動年齡人口8.97億人，勞動力人口只有7.8億人。）

除了流動到大中城市的2.3億人，仍然有2億多農村勞動力人口留在農村。這部分人中5000-7000萬人在城鎮工作，是“離土不離鄉”的勞動力人口；剩餘1.5億是農村留守的中老年勞動力人口。因此縣鎮城鎮化應該滿足縣鎮就業人口在縣鎮置業的需求，以及期望遷移到縣鎮以獲得教育、醫療資源的偏遠農村農民的需求。

新農村建設應該考慮優先加快縣鎮的城鎮化進程，通過城鄉一體的方式解決農民的發展問題，滿足農民最基本的教育、醫療需求。

五、加快縣鎮城鎮化建設的疑問

（一）、加快縣鎮城鎮化是否會對就業市場產生衝擊？

與大中城市的人口增加不一樣，縣鎮的城鎮化增加的人口主要不是年輕勞動力，而是已經在縣鎮工作的農村勞動力及其家屬，以及願意搬遷到縣鎮以獲得更好教育、醫療資源的留守中老年人。這些新增的城鎮化人口部分已經在城鎮就業；部分主要工作就在家裏照顧小孩，就業壓力不大；甚至一些新遷入城的農民是在城鎮居住，在農村幹活。他們對縣鎮就業市場不會帶來太大沖擊。

而且由於人口的集中，縣鎮經濟將得到發展，建築業及服務業所需要的勞動力將增加。同時由於城鎮規模增大，縣鎮承接大城市的產業轉移的能力也有所增強，這也將帶來更多就業機會。

（二）、為什麼新農村建設的社區不受部分農民的歡迎？

新農村建設過程中，部分地區也試行建立新農村社區，搬遷村民入住（即“合村並鎮”），取得很好成果，但也有部分農民表示不滿，原因如下：

1、部分農民喜歡農村的環境，或者不能忍受在城鎮生活成本的增加，因此更願意留在村子裏。

2、部分立志在農村發展的農民為更好的工作也可能不願意到城鎮生活。

3、部分農民年輕一輩在大城市工作併購房，甚至已經落户。他們不願意搬遷到小鎮生活，更願意為父母在農村建一棟漂亮的房子。

4、“合村並鎮”不能取得完全成功還有部分原因是某些地方政府為了政績好看，選擇合併的村子通常都是離縣鎮不遠的村子，農民搬遷前後對自身環境的改變不大。如果選擇將偏遠地區的村子搬遷，相信會更受歡迎。

（三）、縣鎮城鎮化對房地產業的衝擊

其實地方政府早就發現人們對城鎮化的迫切需求，不少縣城都在大搞房地產。而通過吸引外出務工人員購買，加上不少投機資金的炒作，部分縣城的房地產市場非常火熱，價格高企。地方政府為強迫人們購買商品房，對建設農民新區的態度並不積極。

而最迫切進入城鎮的農民是偏遠地區的農民。他們村子裏面的小學大多已經撤銷，剩下的質量也不好。為了小孩教育，他們需要到城鎮生活。而這些人恰恰是一羣收入水平較低的人，也是現在新農村建設主要的幫扶對象，因此強迫他們購買縣城的商品房是不合適的。這就需要政府協助建立“新農村社區”，幫助農民拆除原有的住房，遷入“新農村社區”。當然“新農村社區”的房產性質也需要與商品房有所區別，仍然定位於宅基地性質，以減少對縣城房地產市場的衝擊。

六、新農村建設中推進縣鎮城鎮化的原則

為幫助到確實需要幫助的農民，推進縣鎮城鎮化建設應遵循以下原則：

1、偏遠地區優先原則

偏遠地區交通不便，當地小學已經撤離，留守的兒童需要到城鎮就讀，因此農民對遷入城鎮的需求迫切。而且農民入城後也更方便解決偏遠地區耕地拋荒問題，實現土地集中經營。

2、農民自願原則

縣鎮城鎮化應尊重農民意願，不以整個村莊為拆遷對象，而是由農户自行選擇。拆除村民房屋給予適當補償，補償標準應略低於當地農村普通裝修房屋的重建成本。村民可以選擇不拆遷；也可以選擇拆除農村住房獲得補償款後自行到城市購房；也可以選擇拆除原住房後在“新農村社區”購房。農民購買“新農村社區”住房價格略高於或等於當地農村普通裝修房屋的重建成本，同時應合理測算農民對“新農村社區”住房的需求，防止盲目建設。

3、城鄉一體原則

新農村建設的“新農村社區”應合理安排，主要安排的鎮一級，並完善配套，同步改善原有鎮子的面貌，實現城鄉一體的發展。