歷史進程中的村幹部們_風聞

文 | 劉夢龍

今天我和大家談一談村幹部這個羣體。直到今天，中國的大部分人口仍然生活在各種行政村中，而他們的直接管理者就是村幹部。可以説村幹部這個羣體是中國最複雜，管理人口最多，各種弊端也最嚴重的羣體。也正因為是這樣，不瞭解這個羣體就不能瞭解農村，更不能瞭解中國。我們許多人包括許多幹部常常懸浮於基層之上，很多好的政策為什麼到了基層就變成歪嘴和尚唸經，和這樣一個羣體是有大關係的，沒有真正和他們接觸過，較量過，妥協過，就不能成為一個起碼合格的幹部。

村幹部的身份徘徊於吏民之間，新舊之間，他們是權力體系的最末端，必然要被體制的不斷變革所裹挾，而居於體制末端的特點又使得他們從不會真正的被改變，始終深陷於傳統社會結構的權力邏輯。但作為許多政策最終的執行者，他們又往往掌握了很大力量。他們的特殊身份，巨大數量，表面上菲薄的待遇，都使得各種運動始終無法有效的去改造他們，長期以來也幾乎沒有對他們有效監督的途徑。農村在新中國的建設中曾發揮了巨大作用，新中國也曾以極大的熱情和力量把行政的觸角延伸到社會的最角落，而隨着社會經濟的發展，行政資源基於管理成本的收縮，他們寄生其中，不可避免的又得以故態復萌。

這裏又必要談談當前村幹部羣體普遍存在的一些問題。這些問題帶有高度的共性，其中一些性質還很惡劣，從個人長期的觀察接觸來看，可以説幾乎所有的村幹部都或多或少的有其中一部分問題。

權力的世襲化，這是當前村幹部普遍存在的問題。我們説的村幹部又常常指村主幹，即村書記和村主任，前者由各村黨員選出，後者由村民自治選舉。這兩者世襲化的情況都很嚴重，尤其是前者。村支書的權力基礎在黨員上，而隨着基層黨組織的全面渙散，特別是在農村，村支書基本對發展黨員有着決定權。這種決定權涉及到村支書的權力基礎，可以説是一種本能，這也決定了農村基層黨員的選拔往往不是基於思想或者賢能而是基於和村書記個人的關係。長此以往，直接的結果就是村書記牢牢把持了本村的黨組織，而隨着時間的流逝，這種權利的傳遞就不可避免的出現了世襲化的情形。

相比村書記自產自銷，村主任由於基層民主自治的存在更多出現的是豪強化。各種宗族，豪強通過基層民主選舉利用人數，資源上的優勢長期壟斷了村主任的位置。而豪強化一旦長期下去，也同樣要出現世襲化的情形，當然比起村書記的穩固，應該説村主任的競爭性是要更大一些的。

這種世襲化不僅僅是父傳子，兄傳弟，同一個家庭，家族間的內部流傳是很常見的。由於社會經濟的發展，大量村幹部的子弟也進入城市生活，因此傳給媳婦這種情形也很常見。這種情況下，就往往很考驗權力的穩固性，比如説某村書記因為大兒子已經是政府工作人員，小兒子經商，連小女兒都在外地讀書，因此只能傳位給外地嫁來的兒媳。這種情形就不好一步到位，只能先安排兩任村主任過渡給自己兒媳保駕護航，從婦女主任做到村主任，最後再接任村書記，儼然就是一副家族企業的做派。這個過程時間長，涉及人員多，牽涉了複雜的權力鬥爭。

不用説，一旦權力的傳承世襲化，那麼就形成了一個穩固的封建式權力家族。他們的權力既然是來自上一代，那麼他們所需要負責的也就是自己的家族和長輩。這樣一個階層橫亙在村民和國家權力之間，必然要造成政策傳導的變形。

和世襲化同步的是村幹部的中間人化。村幹部的待遇在很長一段時間裏是菲薄的，但為什麼很多人還願意幾十年如一日的做這個村幹部，爭得你死我活，甚至要父死子繼，代代相傳呢。從這角度説，我們看到的這些村幹部很像古代的胥隸或者灰員，這些人是沒有薪水的，但他們日子過得很好，其奧妙就在於灰色領域的灰色收入。不外乎是村幹部雖然待遇菲薄卻收益匪淺。這種收益有政治和經濟上的，但總的説是體現在經濟上的。

這裏説的經濟上的好處不一定就是指各種違法違規的行為。應該説違規甚至是違法行為在過去是非常普遍的，一個村主幹手上每年經過幾十上百萬的項目資金，又幾乎沒有監管，想要從中分肥又是何等容易。但隨着這些年財務政策的逐步縮緊，包括村財鄉官，對村財政權力的上收和正規化，應該説這種情形是好不少的。但這不代表村幹部的經濟特權就不復存在了。

這種經濟特權如今更多體現在權力的附生化上。比如大量的拆遷項目，建設項目，開發項目仍然必須通過村幹部來執行，這個過程中原料的提供，分包商的選擇，甚至是項目的落地選擇，村幹部都有不小的發言權。即使不直接參與工程，比如本地建設一個水庫，拆遷辦在村書記家開的飯店長期用餐，一天最少兩頓，每頓最少兩桌，每桌最少一千，一連三年，這就是很穩定的客源，更不用説長期承接的各種接待任務。當前農村的特色就是項目多，而且是人少項目多。每年大量的環保，村建，農業，水利，創業，扶貧等任務，所涉及的垃圾清運，特色農產品種植，各種惠農扶貧措施，這些項目能也只能通過村幹部來執行，由此帶來的經濟利益是驚人的。

這種情形是帶有極大腐蝕性的，這種腐蝕性又體現在兩個方面。一方面，這些項目實際上虛多實少，鄉鎮實際上沒有能力也沒有資金能配套完成這麼多項目，但為了追求亮點和成績，就不可避免的要虛報誇大項目，而承擔這些虛報誇大的主體就是村幹部。我們可以看到這些村幹部在種種政策的扶植下，搖身一變普遍成了致富帶頭人。他們之所以願意參與，項目成了他們能夠分潤，項目失敗了，損失也不在他們，而還有一些完全是套取資金的項目，對他們而言無異於空手套白狼。

另一個方面，村幹部要保障這些經濟利益，就不可避免的要和更高級別的幹部密切結合起來，這種結合就必然的要腐化基層的風氣，帶來利益上的輸出。我們的一些鄉鎮領導幹部，特別喜歡和村幹部交朋友，稱兄道弟，歡飲聚賭，一局牌輸贏成千上萬，遠遠超出了工資的水平，這種政治牌，政治麻將難道不是一種隱性的腐敗。村幹部和鄉鎮幹實際上是彼此編制了一張關係網，這張網的廣度和深度都是驚人了，很多基層領導幹部在提拔到更重要崗位後，又某種程度上成了村幹部的保護傘，而村幹部又成了利益的輸送者和網絡的組織者，看着地位低，能量卻不小。

這種情形更嚴重發展下去就是輕罪的無效化。基層領導為鄉村幹部平事應該説是基層比較常見的事情了。這種平事原本涉及的範圍並不小，從各種小的違規行為到各種性質較輕的違法行為，都有人打招呼，託關係。這其中不完全是腐敗在作祟，很多時候一面是處於傳統的人情社會，一面是基於讓村幹部更好辦事，使功不如使過。

實際上鄉村大量的違規行為長期是以平事的方式來解決的。一旦發現問題，能掩飾則掩飾，能改則改，這其中不僅僅是縱容，體諒，法不責眾的問題，應該承認很多基層領導幹部自己也有經常類似違規的行為，在他們看來村幹部不過是樸實而已。這種情形只有到了掃黑除惡的今天，才有了比較明顯的收斂，但類似這種大事化小的情況還是普遍存在的。即使事情到了實在不能掩蓋的程度，往往也容許村一級進行指定繼承人式權力的交替，肇事者依舊能憑藉原本的關係網繼續獲得種種利益，乃至東山再起。這種情形就難免大多數鄉村幹部的法制觀念異常薄弱，權力崇拜異常強烈，長期發展下去就自然而然形成了村霸，豪強的存在。

應該承認，村幹部存在的這些問題是有其客觀原因的。首先，村幹部本身的素質就普遍不高，他們的身份也決定了也沒有作為國家公職人員的自覺，在思想上就沒有這樣一根弦。他們的許多做法和他們的父輩祖輩並沒有什麼區別。而他們身邊面臨如此多誘惑，又怎麼可能要求他們潔身自好。這一點説來也是頗為悲哀的，那就是無論鄉村幹部在很多人看來素質如何低下，但他們實際上已經是村集體素質最高的一批人。隨着農村日益的空心化，人才外流，地方上實際上找不到能代替他們的人。

不可迴避鄉村幹部淪為這個樣子，作為直接管理的基層政府是脱不了責任的。但基層政府也有自己的難處。因為從根本上説，基層收縮是不可避免的事情，而村幾乎是一級被放棄的行政單位。曾經在新中國建設中發揮了重大作用，對整個國家提供了支撐和危機緩衝的農村已經不再是經濟的主要推動者。隨着鄉村失去經濟地位，對它的行政投入也就不可避免的要縮減。甚至鄉鎮自己也是這種收縮的對象，面對文山會海，種種考核早已自顧不暇。在這種大背景下，基層政府能做的很大程度上是哄着鄉村辦事情，尤其是基層政府自己也常常遊離於灰色地帶，這種情況下烏鴉笑豬就自然缺乏管理的底氣。

現階段，基層政府和鄉村的長期博弈還在持續，隨着整體行政水平的提高，應該説村的行政水平提高還是可以期待的。但要徹底解決這個問題，本質上説要靠加大行政投入。在一些重點地區這種問題的解決是乾脆架空村組織，以工作隊代替村兩委，而在一些經濟富裕地區，則是以穩定的待遇將村幹部納入了公家人的行列。但這兩者措施實際上都有侷限性，前者投入的行政資源太大，後者是依靠雄厚的經濟實力，都難以在短期內普遍推廣。而且從根本上説，這種城市反哺鄉村行為的行為從長治久安，共同富裕的角度説是合理的，但在現階段，政府，特別是地方政府自己都還在行政收縮，壓低行政成本的情況下是難以辦到的。

不能把大量的幹部投入到農村中去，只是試圖通過少數少不更事的大學生村官，青年志願者來改善這些問題，成效是非常不明顯的。在這種情況下，就不能靠加法，只能做減法。所謂的減法就是儘量減少村幹部的活動能量。一方面是我之前説的，逐步收緊村的財權，嚴格財務制度的審查，既然沒辦法看住印把子，起碼也要守住錢袋子，這是真正保護鄉村幹部和對國家的利益負責。一方面則是加強監督。我們應該承認這一點，傳統的平級監督實際上是失效的，尤其是在基層和鄉村。村民很難有效的監督村幹部，而且農村越衰落，這種情形越明顯，都是一羣老弱婦孺怎麼監督？而鄉鎮一級的紀檢部門，在過去也是基本沒有發揮作用。隨着地方政府公司化，一旦經濟作為第一考量，地方主官中那種鷙擊豪強的風力之士是極少見的，大凡地方官員沒有不以太平無事為重的。這種情形要直到掃黑除惡的高壓態勢和監察委的獨立才相對有了好轉。

要承認這一點，村幹部這個特殊階層已經形成，即使到今天，鄉鎮的大量工作也必須依靠他們。大量的政策和利益要經過他們，又必然要被打折和扭曲。而這個階層已經積累了大量的財富，就算換人也很可能面臨着大染缸裏又一隻空肚鴨來了的情形。這種情形下，一切工作只能是循序漸進，改良式的。

要真正打破這種困境，將是一個漫長的過程。一方面是要想辦法使人員迴流到一部分尚有活力的鄉村中去，隨着經濟的發展，儘可能的提高其待遇，嚴正其獎懲，納入管理體系中去，使村一級隊伍能走向正規化，使整體素質能得到改善。一方面是繼續加大城鎮化的力度，壓縮傳統鄉村的空間，城鎮的興起和鄉村的衰敗是一種彼此轉換，就像我遭遇的那些鄉村幹部一樣，使他們生長的土壤後繼無人。歸根到底，這些都依賴於社會的繼續發展，使政府能承受行政成本的增加或者有更多的能力接受一部分社會功能向服務性第三方的轉移，從而使鄉鎮和鄉村治理的任務減輕，治理成本相對降低。

鄉村的問題如果從更深處説，它涉及了皇權下不下縣的問題，這是一個持續了數千年的大問題。控制力更強的古典軍國式的秦漢帝國讓位於抓大放小的唐宋帝國，即使當代中國也經歷了對農村治理從嚴到寬的過程，所以這不是一條進步的單行線，而是受限於生產力承受水平，與社會結構相適應，尋求行政上有效投入產出的複雜問題。鄉村的問題存在了幾千年，不是短時間能解決的，但也不可能永遠不解決。傳統社會結構在經濟發展，技術進步面前的自然崩解，是這些存續了千年的鄉紳們也最終難以迴避的問題。