美國國家安全委員會的組織運行方式（上）_風聞

美國國家安全委員會依據1947年《國家安全法》成立，是國際社會第一個國家安全委員會。該委員會是由總統主持的最高級別的國家安全及外交事務幕僚機構，往往被稱作“世界上最有權力的委員會”“操縱世界的手”。本文總結了不同歷史時期美國國家安全委員會的組織運行方式。總體上看，該委員會的職責權限大小取決於總統個人的決策習慣和國家安全形勢，有的總統主動將自己的資源、信任、影響力和權力交與委員會成員，有的卻一人操控大權，因此國家安全委員會的規模和制度一直在變化。

圖 美國總統福特與國家安全委員會進行交流

一、杜魯門時期的國家安全委員會（1945-1952）

杜魯門接替羅斯福成為總統後，很快確立了和前任截然不同的管理風格，他把權力下放，經常採納自己信賴的幕僚的提議，並且強調程序的重要性。作為一名有豐富經驗的參議員，杜魯門明白如何把政治理念轉化為政治行動。杜魯門在國會第一次發言時表示：“大國的責任在於服務世界，而不是主宰世界”。上任後，為應對蘇聯威脅，他決定建立一批機構和體系，為美國現代國家安全機制奠定了基礎。

**杜魯門視委員會為一種決策支撐和政策協調機制。**1947年7月24日，杜魯門總統簽署並執行1947年《國家安全法》，正式建立了國家安全委員會。最初，委員會每兩週召開一次會議，但之後開會的次數越來越少。9月26日，他出席了委員會第一次會議，之後只是偶爾參與委員會的討論。1950年，朝鮮戰爭爆發前，委員會召開了將近60次會議，杜魯門僅參加過11次。總統缺席時，就由國務卿主持會議，直到1949年改革後才由副總統主持。雖然在國家安全委員會的建立和運行上耗費了大量心血，但杜魯門有意與委員會保持距離，強調委員會沒有迫使總統接受意見的權力，這避免了大部分的意見挾持總統的決策。杜魯門更看重委員會的政策協調作用，促成了一系列重要文件的誕生。第一份“國家安全委員會-1/1”文件同意在意大利進行秘密活動，以防止意大利共產黨控制整個國家。此後，委員會的文件批准了更多秘密行動，確立了有關美國使用使用核武器的總體政策，在許多問題上形成了自己的立場。例如，1950年4月國家安全委員會第68號文件對蘇聯的意圖、目標與能力進行了重點分析，首次全面闡述了戰後美國國家戰略，強調“蘇聯謀求統治全世界”，指出美國對蘇聯推行的遏制戰略需要大大加強，該文件對戰後美國曆屆政府的外交政策產生了不同程度的影響。

**朝鮮戰爭讓杜魯門意識到國家安全委員會的重要性。**朝鮮戰爭爆發後，杜魯門意識到國家安全委員會的重要性，將之作為戰爭計劃和相關外交政策管理的有效機制，從戰爭打響到杜魯門離任，委員會共召開了71次會議，杜魯門只缺席了7次。考慮到國家安全委員會在戰爭計劃過程中發揮的重要作用，杜魯門推行了一系列改革，包括：限制與會者人數，指定財政部長、行政秘書、參聯會主席、中央情報局局長等參加會議；精簡人員結構，用關鍵部門領導替代了原來的工作人員，這些領導都作為總統高級顧問，他們手底下也有助手。新的機構既能夠把各機構之間的行動聯繫起來，也在提供決策、起草文件以及協調各個部門方面發揮了重要作用。

**國家安全委員會是其他傳統政策制定和協調方式的補充。**國家安全委員會發展初期，各個內閣部門的領導仍努力維持傳承了數世紀之久的傳統獨立地位，互相之間的利益之爭難以平息，他們既不會協調各方觀點，也不按照委員會的流程辦事。在總統看來，國家安全委員會缺少足智多謀的參謀人員，缺少悠久的歷史、合適的身份和地位。因此，總統仍十分依賴自己的私人幕僚，依靠與參議院舊友的溝通交流做出決策。當杜魯門任期到後，國家安全委員會還絕不可能夯實根基，蓬勃發展。然而，杜魯門還是開創了一個先例，決心使美國成為永遠的國際領導者，堅持遏制蘇聯的政策，並設立與這些政策配套的機構，這為其後三任總統奠定了靈活利用國家安全委員會的基礎。

二、艾森豪威爾時期的國家安全委員會（1952-1961）

艾森豪威爾出任總統前，已經積累了大量組織、領導的經驗，並能完全運用在制定外交政策和處理國家安全事務中。一上任，他就建立了政府的運作機制，也組建了為自己服務的隊伍。執政期間，艾森豪威爾政府有力地維護了和平，加強了與盟友的關係，也向敵人傳達了強硬的信息。

**設立國家安全事務助理，推進國家安全委員會改革。**在總統競選時，艾森豪威爾就提出杜魯門管理國家安全委員會的方式有問題，並提出改進人員機構的建議。上任後，他馬上採納波士頓銀行家卡特勒的建議，設立國家安全事務助理並由卡特勒擔任，其第一項任務就是詳細分析國家安全委員會的運作，並提出改革建議。卡特勒聰明機智、幽默風趣、為人低調，知道幕僚該如何派上用場，他同最熟悉委員會運作的人進行交流，藉此提出一系列改革方案，重新打造委員會，使之成為組織有力、值得信賴、井然有序的幕僚團隊。第二個任期時，戈登·格雷接替了卡特勒的職務，負責彙總各部門有關國家安全問題的解決方案，並獲得總統許可，以監督美國政府應急方案的制訂，這擴大了國家安全事務助理的職權範圍，使該職位取得了和今日相當的權力和責任。

**在國家安全委員會下建立計劃委員會和行動協調委員會。**計劃委員會由國家安全委員會各部門中助理部長級官員的代表組成，由國家安全事務助理主持工作，任務是收集所有關鍵內閣部門在重要問題上的看法，將各種意見提交給部長級官員，讓官員明白各機構各自的立場是什麼，分歧在什麼地方，以及總統需要解決哪些問題。計劃委員會通常每週召開兩次會議，國家安全委員會通常每週四上午召開例會，艾森豪威爾一般都會出席，在任期內的366場會議裏，他出席了其中的90%。一旦總統在國家安全委員會會議上做出決定，最後敲定的政策就會被送往行動協調委員會，該委員會由各機構副部長及其幫辦的代表組成，副國務卿主持工作，旨在確保政策的實施，並負責向國家安全委員會彙報政策實施的進展情況以及為施行政策而做出的配套決定。

**召開大量小規模會議，不再拘泥於正式會議。**艾森豪威爾明確指示，委員會成員在國家安全委員會是總統顧問，而不是各自機構的代表，但這一點並不容易實現，尤其是多個機構參與的大型會議更難做到這一點，於是他傾向於召開大量小規模會議。第二個任期內，艾森豪威爾發現，正式的大型會議雖囊括了各機構的與會者，但他們只會隨聲附和，順着總統的意思發表看法，而不是代表各自的機構，這對營造公開透明、暢所欲言的討論環境毫無益處。艾森豪威爾尋求國家安全委員會幕僚的幫助和支持，讓它們提交文件和方案供會議討論，使幕僚在政策制定過程中發揮更重要作用。

三、肯尼迪和約翰遜時期的國家安全委員會（1961-1968）

1960年總統競選正值古巴共產主義革命轟轟烈烈之時，肯尼迪依靠對古巴的強硬態度獲得大量選票。肯尼迪厭惡政策制定的正式程序和繁文縟節，更傾向於抱成一團、非正式顧問班子，因此建立了國家安全委員會非正式體系。肯尼迪遇刺身亡後，約翰遜依然使用原班人馬展開行動，幾乎全盤沿襲了肯尼迪的政策。

**改組國家安全委員會，採用非正式決策機制。**肯尼迪任命哈佛校友麥克喬治·邦迪擔任國家安全事務助理，推動國際安全機構的改革。首先，邦迪將74個工作人員削減至49個，其團隊基本上都是文職官員，都沒有解讀和分析戰事信息的經驗；其次，把部長級職權賦予團隊某些成員，把國家安全工作重點轉移到地區事務；第三，取消了艾森豪威爾時期設立的行動協調委員會，消弭了計劃和執行機構的分歧。國家安全委員會首先面臨古巴革命危機，肯尼迪及其幕僚經驗的不足、國家安全委員會決策機制的不正式最終導致了豬灣事件，使肯尼迪政府剛剛上任90天就信譽大失。

**建立正式嚴謹的決策機制，成功應對古巴導彈危機。**豬灣事件失敗後，肯尼迪吸取了教訓，認識到處理問題或危機時，正式嚴謹的決策機制仍然很有必要。他和邦迪在白宮建立了情況室，負責日夜不停地提供信息，並在重大全球事件發生後在第一時間把信息傳達給總統；把國家安全事務助理、副手、國家安全委員會行政秘書搬到緊鄰情報室的辦公室，這個辦公室能夠非常容易地與總統打交道，從而賦予國家安全事務助理更大影響力，以協調機構間的政策制定過程；組建由核心幕僚參與的執行委員會，作為國家安全委員會衍生物，負責應對古巴導彈危機。危機期間，執行委員會這一決策機制逐漸固定下來，其活動十分靈活，會議有時在白宮內閣會議室舉行，如果總統不參加則在國務院辦公室召開，前後有70人蔘與執行委員會的討論，危機達到高潮的兩週內，團隊開了37次會議。最終，肯尼迪縱觀全局，綜合考慮情報部門和幕僚的意見，最後結合會議討論，做出決策，並經國家安全委員會正式程序來執行。

**傾向非正式決策過程，國家安全委員會權力遭到削弱。**約翰遜每週二都與核心團隊共進午餐，商量問題，希望國家安全委員會擺脱官僚作風，以便化解分歧。午餐會很大程度上取代了國家安全委員會以往的決策過程，這種非正式會議往往導致溝通不暢，帶來深遠的負面影響。約翰遜喜歡與核心團隊成員進行一對一的討論，而不是召開大型幕僚會議。隨着越南局勢的惡化，美國國家安全決策者對越南危機形成了一致的、錯誤的看法，集思廣益的過程擺弄成了一味鼓吹同一觀點，這種團隊迷死扭曲了總統及其幕僚對國家安全的思考心態，導致本該發揮作用的決策機制土崩瓦解。執政後期，約翰遜通過副國務卿領導的資深跨部門小組，把權力從國家安全委員會轉移到了國務院。

四、尼克松和福特時期的國家安全委員會（1969-1977）

尼克松能力極強，經驗頗豐，有制定和實施外交政策的強烈慾望，而且他不信任官僚機構，尤其是國務院，致力於將權力轉移到白宮，最終成就了尼克松與基辛格組合。他們互為補充、相輔相成，共同塑造出實力最強、才智最佳、表現最異常的現代國家安全委員會，成功制定和實施了國際政策，包括對華關係正常化、與越南的協商以及美蘇關係的緩和。

**建立由國家安全事務助理主導的跨部門決策體系。**尼克松的首要任務是建立跨部門體系，同時確保國務院不要控制太多重要的委員會，理由是國務院掌握太多權力容易與國防部產生衝突，影響國家安全決策的效率。尼克松堅持跨部門體系由國家安全事務助理基辛格領導，這一體系由八個主要的跨部門決策委員會組成，另外還有幾個負責地區事務的跨部門委員會。這些委員會一般囊括了各個機構的副部長級官員以及國家安全委員會法定成員和顧問，必要時還會加上負責經濟事務的官員，其中大多由基辛格領導，不由基辛格領導的委員會通常要把文件提交給受他領導的委員會。基辛格還是首個兼任國家安全事務助理和國務卿的人。

**調整國家安全委員會文件名稱，增加專職人員數量。**跨部門委員會制定的文件名稱改為《國家安全研究備忘錄》，將各部門對當前重大問題的看法都列出來，以讓大家未雨綢繆，思考如何應對可能的挑戰。有關決策的文件更名為《國家安全決策備忘錄》。隨着國家安全政策決策權前所未有地集中在國家安全事務助理及其團隊身上，國家安全委員會專職人員從一開始只有12個增加到1970年末的100多人，水門事件後尼克松無心顧及對外政策，基辛格的幕僚又增至150多人。基辛格聚集了一批優秀人才，他們成為決策圈的核心，催生了不少傑出的外交政策，而國務卿、國防部長則逐漸被邊緣化。

**跨部門會議是協調國家安全政策的主要方式。**由於尼克松喜歡與基辛格單獨討論，基辛格的權力因而不斷膨脹。跨部門會議是基辛格為總統提供各種可行方案，分析各種可能性和各種假設的主要方式，他耗費大量精力組織公開討論，最後出台的《國家安全研究備忘錄》和《國家安全決策備忘錄》都很出色。這些文件能把問題解釋清楚，列出每一個方案，每個方案下畫出一張優缺點對比表或者評估標準表，能夠使讀者清楚地看見決策的全過程，並就此展開討論。尼克松第一任期共出台了165份《國家安全研究備忘錄》，其中第1號文件提出了一系列國家安全問題，並給出1000多頁的答案，這份文件勾勒出第一次國家安全委員會會議討論的主題。

（藍海星：孫興村）

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