無聲的沒落：雙向利益摺疊下的中國鄉村教育 | 文化縱橫_風聞

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✪ 謝君君 | 海南師範大學

**【導讀】**晚近百年來，中國鄉村教育從傳統的家族學堂、延請塾師，到建國後的文字下鄉，完成了“民間教化”到“國族建構”的功能轉型，也經歷着教育經費、師資、生源三方面的轉變。本文指出，在節省教育經費、撤點並校的浪潮中，鄉村教育需要面對鄉村教師、村委、各階層村民、上級政府等網狀關係，運轉也更為複雜艱難。經濟基礎較好的鄉村人口或完全遷入城市，或寧願讓一方家長放棄工作予以“陪讀”，條件較差的則只能選擇在鄉村就近入學。鄉村教師隊伍斷層，老教師從受尊敬的“文化人”變成經濟收入低下的邊緣羣體，且難以發揮其熟悉鄉村風俗的優勢；年輕師範生教師難以紮下根來，他們嚮往城市，其所受教育和生活方式也是城市的。在資源向城鎮尤其是大城市傾斜的情況下，鄉村教育與城市教育差距逐漸拉大，而鄉村也正逐步喪失它對本土教育的話語權。文章原載《探索與爭鳴》，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

近代以來，鄉村教育一直是鄉村建設的經典話題，從梁漱溟和晏陽初的平民教育思想實踐到新中國的文字下鄉，鄉村教育實現了從“精英專屬”到平民教育的轉換。改革開放以來，隨着我國鄉村社會結構的變遷和城鎮化戰略的推進，鄉村教育的發展又經歷了從文字下鄉到文字上移的政策轉變，其背後卻隱含着國家治理的政治邏輯和以發展為主旨的現代性邏輯嬗變，也進一步引發了學界對鄉村教育究竟應該“上移”還是“下鄉”，應該回歸傳統還是崇尚現代的爭論。而現實是，在城市中心主義的發展邏輯下，鄉村教育逐漸成為政策的附屬產物，城鄉教育的發展不僅沒有出現所謂的融合和共進，反而出現了新的“城鄉二元分化”。

▍鄉村教育場域中的結構主體及行為邏輯

費孝通曾在《鄉土中國·鄉土重建》中描述我國傳統的村落有着自我的文化慣習而不需要文字，鄉村治理以宗族和鄉紳階層所建構的“禮俗秩序”和“長老治理”模式，並通過“雙軌制”的實踐邏輯實現着鄉村的無為而治。鄉村教育經費由政府以外的組織或個人捐贈，政府不在鄉村教育上進行大規模的投資。清末民初，新式學堂通過政府的“行政嵌入”及教育政策法規開始介入鄉村。鄉村教育的新舊之爭逐步導致鄉村精英的外流和鄉村教育資源的流失，傳統鄉紳階層的“常規繼替”被打破，鄉村的權力結構出現了“內卷化”的趨勢，鄉村社會矛盾和教育危機逐步顯現。

中華人民共和國成立後，隨着教育資源和行政權力的高度集中，全能型政府開始延伸到社會的每一個角落，鄉村教育“以人民教育人民辦”的主體思想植入傳統的鄉村，一村一校的“文字下鄉”運動隨着國家治理的強勢植入而順利嵌入。傳統鄉村的長老治理被國家行政科層組織的基層幹部治理所代替，鄉紳階層逐步瓦解並實現了外向型的轉移。國家意識形態的“普遍性知識”通過鄉村學校教育的載體開始嵌入傳統的鄉村，逐步分離了地方性傳統知識並向國家意識的現代知識轉換。傳統鄉村文化的教化權與鄉村教育知識體系進行了自然的切換，並實現了國家意識的現代知識單向度傳播。

到20世紀90年代，隨着改革開放的深入，城市中心主義的發展思路所產生的虹吸效益逐步顯現，鄉村人口的外向型城市遷移使鄉村教育逐漸成為城市文化的拋棄者，教育資源效益論逐步抬頭。80年代末90年代初，國家為彌補教育經費的不足，將鄉村教育逐步下放到地方，允許地方徵收教育費附加以彌補教育經費的不足。但城鄉經濟的差距使得城鄉教育開始出現二元分化，鄉村教育逐漸喪失了經濟的補養而標籤為“落後”的文化驛站，鄉村教師的出走使鄉村逐漸呈現出“文化的空洞性”。

2000年以後，隨着城鎮化戰略的提出，鄉村教育開始了大範圍的調整，全國大範圍的中小學佈局結構調整輕鬆實現了“文字”的整體上移，反映出國家行政權威對鄉村教育資源的主導性控制，其內在也隱含了鄉村結構主體對鄉村教育資源分配的無能為力。

而此時的鄉村社會階層在社會結構的變遷中也呈現出新的身份轉化。鄉村結構主體由新的鄉村精英階層（政治精英即村委會及鄉鎮基層幹部，經濟精英即財富型能人，文化精英即有宗族領導能力的老人、退休的幹部）、中堅農民階層和貧困階層所組成。在鄉村教育領域，隨着農村中小學的佈局結構調整，由國家行政科層組織（教育資源的主管部門）、教育工作者（學校校長及教師）以及鄉村教育的受眾者（學生及家長）和鄉村社會羣體共同構成了鄉村教育場域網狀的結構關係，並在不同資源和政策權威的干預下，不同主體根據自我的策略調整形成了特有的生活圖式。

英國社會學家吉登斯曾經提出用“結構的二重性”來分析社會結構與行動者的相互關係，並認為行動者的行為能動性受社會結構的內在影響和控制，同時也通過“反思性監控”改造着現有的社會結構。在歷史條件和具體情境的演進下，由不同行為邏輯驅動的行動者在鄉村教育場域中進行着適應性的相互博弈，一起構成了鄉村教育看似曲折而又艱難的人生畫卷。

（一）國家教育行政權威階層的內在行為邏輯

改革開放以來，隨着教育資源和行政政策權力的不斷上移，地方政府和教育主管部門成為教育資源分配的主導者和執行者，並通過政府行政科層組織實行着自上而下的執行策略。從鄉村教育發展的脈絡來看，大致經歷了從鄉村自主籌辦、以縣級為主的管理到省市共擔的公共財政模式的轉變。1978年以來，隨着“以經濟建設為中心”發展理念的確立，鄉村教育採取了以“農村教育地方辦，城市教育國家辦”的教育方針，義務教育經費採用了“三級辦學體制”的財政包乾制，鄉村教育由於城鄉教育資源的差距，成為國家教育資源短缺約束下的社會犧牲品，逐步走向了教育的“邊緣”。1994年分税制改革後，鄉村教育的財政供給開始了“以縣為主”的農村税費改革供養體制，基層政府在自身經濟發展的財政約束和政治激勵下，在取得了“普九”和“兩基”重大成果的同時，農村的教育成本負擔增加和鄉村教師拖欠工資現象時有發生，鄉村教育場域中的結構矛盾日益凸顯出來。

2000年後，隨着城鎮化戰略的推進，在經濟利益驅動下，教育資源效率優先逐步成為地方政府的主導思想，鄉村教育資源和政策權力逐步從鄉村向地方和省級政府轉移。基層政府基於鄉村教育負擔重的困境，極力贊成促進城鄉教育資源效率的整合，並希望通過撤併鄉村落後的“麻雀”學校實現資源的整合，由此我國大面積的佈局結構調整政策開始實施。與此同時，隨着鄉村人口的不斷外向型遷移以及人民從“有學上”到“上好學”教育觀念的轉變，“文字上移”似乎在人民不斷增長的教育需求助推下迅速實現了政策的轉向，而其背後卻隱含着從國家治理邏輯下的教育公平理念向發展主義邏輯下的教育效率優先理念的轉變。

但從教育政策的執行模式來看，教育政策系統內部之間也有着運行的內部行為邏輯，大致經歷着“自上而下”和“自下而上”的政策執行網絡模式（也稱為整合模式），而在這個過程中，鄉村、地方政府和省級政府在政策執行的過程中也有着自我應對的策略空間。筆者通過對海南少數民族地區教育移民政策的調研發現，鄉村教育的佈局結構調整政策基本屬於自上而下的執行模式。所謂自上而下的模式，即按照國家和省級政府的政策部署和動員，集中多個政府部門的政策合力，形成規範化的政策文本，開展自上而下運動式的政策執行模式。

從政策的制定到執行來看，省政府和省級教育主管部門是教育政策的制定者和監督者，地方政府和教育部門是政策的具體執行者和實施者，鄉村是政策執行的末端。從橫向看，教育主管部門不僅要接受地方政府部門的行政領導，其財政預算、人事晉升和考核等都受其管轄；從縱向來看，教育部門不僅服從上級教育主管部門的政策指令，在具體項目的推進中還要接受其現場檢查和監督，這種通過行政科層組織的行政命令式的管理，我們可以稱之為行政制約。

同時，為了指導下級有效開展教育移民政策，保障政策的目標不走樣，省級政府和教育主管部門通過制定政策文本的程序控制對下級政府和教育部門提出任務要求、指導實施和監督評估標準。而教育政策的本質制約應該是教育資源的分配，即現有教育資源該分配給誰、如何分配、分配多少，這是對下級政府和教育部門的實質制約。可以説影響教育政策的主要因素應該包括教育政策的主管部門、科層行政命令制約、教育政策文本、教育政策資源，以及影響教育政策的外部環境。

那麼自上而下模式中上級與地方政府之間是如何相互制約與反制約的呢？在鄉村教育移民政策的實施中，省級政府及教育主管部門通過行政科層組織邏輯充分運用行政命令的行政制約、政策文本的程序制約和教育資源分配的實質制約實現對地方政府的行政控制和鄉村教育資源的政策分配（如圖1所示）。

其中科層行政命令制約具有顯性的特徵，政策文本具有程序性的特徵，教育資源的分配是最根本的實質性制約。地方政府和教育部門是教育移民政策的具體執行者和實施者，在面對上級政府的制約時也具有一定程度的反制約手段。當上級政府的政策目標與地方政府的政策意願、利益目標驅動一致時，地方政府和教育部門將會積極地創造條件執行政策，以達到政策目標；當政策目標與地方政府或者政策受眾者利益發生博弈，政策執行面臨着阻力或難度時，地方政府和教育部門會適時地進行評估，根據教育政策文本的寬泛和模糊性進行有選擇性的闡述和執行，我們通常稱之為“自由裁量權”。

自由裁量權有幾種操作的可能性：一是地方政府在政策執行中把收集到的技術信息有選擇性地過濾，或者與政策受眾體達成利益同盟，以增加與上級政府談判的籌碼，爭取分配到更多的教育資源；二是地方政府和教育部門限於目前政績考核的要求，把相關執行過程中的數據進行修改，以爭取達到提前完成政策目標的假象；三是限於政策受眾體的利益訴求和執行阻力，與政策受眾者進行妥協，有條件地執行教育政策目標。這幾種可能性都會導致上級設定的政策目標與效果產生偏離。

地方政府也會充分利用技術數據信息壟斷權增加與上級談判的籌碼，通過政策文本的變通性進行反制約。如地方政府在政策執行中會有選擇地向上級反饋地方政府的財政困難、師資不足、基礎設施條件等亟待改善的困難，以爭取上級政府的支持，調整其政策文本中對其的考核標準和要求。但通過正式公文渠道與上級談判有一定的風險性，如果被上級否決，之後沒有第二次談判的可能性。因此，地方政府一般會先通過非正式渠道進行充分溝通，然後才會選擇這種方式。所謂的非正式渠道大多是通過與上級主管部門領導的口頭彙報、日常交往或者在非正式場合的人情交往中爭取得到上級的理解和支持，以達到實現政策文本的變通。

還有一種反制約手段是通過教育資源的交換，即通過政策資源的交換或利益的協商和妥協實現上下級政府和教育主管部門的利益平衡，如上級政府為確保政策目標的實現，有條件地答應或滿足下級政府和部門的部分利益訴求，在考核標準、資源分配或者人事編制等方面給予政策支持；而下級部門也會通過資源交換的形式換取上級部門對其支持和幫助，如通過項目土地資源的置換換取上級政府更多的資金投入和政策優惠。

從政府行政科層組織邏輯來看，它為我們提供了一個整體的分析框架，但在具體的教育政策運行過程中，它卻是一個相對鬆散的結構，面臨着很多不確定因素。從政策實施的具體路徑來看，基層政府是國家和省級政府宏觀政策的具體執行者，也是下級鄉村教育政策受眾體的利益協調者，在面對上級政府的行政命令時，它也有着自我的實踐策略。

一方面，當上級政府通過自上而下的行政指令來保障政策的貫徹和實施，也會通過行政科層組織的內部激勵機制和外部的環境誘導驅使地方政府在執行政策時不走樣、不脱軌，如通過對基層官員的政績考核和職位調動來約束和調動地方政府的執行力。

另一方面，基層政府官員在面對科層組織邏輯下上級政府的壓力傳導、向上負責和考核激勵制約時，會綜合考慮政策環境的條件因素，根據具體情況實施行政的自由裁量權、政策文本的變通性和資源的互惠交換性等手段來應對考核和監督，並極力爭取達到上級的考核要求，以實現自我的職位晉升或者在考核過程中不被淘汰。

與此同時，下級政府在面對上級政策目標與鄉村教育政策客體的利益衝突和博弈時，首先，會充分運用行政的自由裁量權在輕重緩急中加以選擇，並結合實踐的條件，認真分析矛盾衝突的關鍵點，避免引發影響其職業生涯的安全事件；其次，會通過政策文本的變通性在具體政策目標的執行過程中進行自我修正，以最大限度地協調和妥協上下級之間的利益衝突，使結構主體在政策場域中保持相對穩定的結構關係；第三，會運用實質的行政制約迫使鄉村委員會或村民在利益的考量下屈服或者妥協，如地方政府要求鄉鎮政府或者村委會簽訂任務責任狀，以行政命令的方式強制政策目標的達成。

當然，在科層組織邏輯的驅使下，在政策執行的過程中，政策受眾體的滿意度僅僅只是地方政府官員在具體環境下綜合考量後的折中結果，地方政府會在綜合權衡下出現“折中執行”或者“政府職能的無效率”事件，即久拖未決，執行不下去；也可能會出現由於客觀條件的存在和執行理解的偏差導致上級政策目標在執行過程中出現偏差，如部分不必要撤併的學校教學點被無情撤併，或者出現有些地區享受不了或者要付出一定的代價才能享受政策所預期的同等教育條件，這也被我們稱之為“政策執行過程中的梗阻”。

因此，在鄉村教育政策場域中，政府主體意志及科層組織邏輯決定了政府政策執行的行為和方式。我們只有置身於具體的實踐情境中，通過結構場域中主客體的互動關係分析，才能理解政府科層組織邏輯下的基層政府是在怎樣複雜的環境下實現文字上移的政策轉向。

（二）國家意識的代言人——教師職業價值邏輯

鄉村教育從“文字下鄉”到“文字上移”這個看似相悖的政策轉變，背後隱含着以國家治理主義的政治邏輯和以發展主義為主旨的現代性邏輯的嬗變。鄉村學校雖為鄉村而設，卻逐漸與傳統的鄉土社會剝離，慢慢褪去了鄉村的鄉土特性，鄉村文化的母臍隨着國家統一知識的嵌入和學校在地空間的懸浮而逐步脱落。作為駐守在鄉村的“文化機器”，學校和鄉村教師儼然成為一種“國家形象”的展現。

他們通過傳播國家統一的“類普遍性知識”實現了對鄉土社會地方性知識的遮蔽，並實現國家倫理的現代治理，按照國家既定的標準知識體系實現對鄉村學生的“現代知識規訓”，達到足夠標籤和解構地方性知識的異質性和文化衝突，藉助現代學校制度體系實現對鄉村人才的篩選和抽取，使鄉村人才逐步向城市“流動”，同時實現國家政治治理在鄉村的有效控制。而鄉村教師也實現了從以往的“私塾教師”向國家教師身份的轉變，通過現代學校制度體系的職稱評定、獎金和榮譽等“誘導”式的程序控制，構建起單向度的“服務-監督-評估-反饋”體系，這種制度化軌道的設計讓鄉村教師從以往的鄉村社會融合的“文化人”轉變為日益疏於和脱離鄉村的國家知識體系“代言人”。

隨着文字的上移和城鄉教育一體化的推進，鄉村學校和教師在鄉村社會結構變遷中也存在自我身份認同的錯位。鄉村學校整體上移導致大部分鄉村學校淪為教學點，鄉村教師在政策轉向的洪流中面臨自我職業的重新定位。撤併後的城鎮學校教育以現代職業標準實現對撤併鄉村教師的篩選與淘汰，使鄉村教師呈現出老齡化和年輕化的兩極結構。老齡化的鄉村教師大多是以往的代課教師轉正後駐守鄉村的“文化人”，他們曾經駐守在鄉村、生活在鄉村、熟悉鄉村、瞭解鄉村，但卻因為鄉村學校的“上浮”和文化的凋敝而逐步脱離原有的鄉村，被迫工作在鄉村，生活在城鎮，成為往返於城鄉之間的“職業教育人”。

年輕教師是新進安置在鄉村的師範畢業生，有些地區為保障鄉村教師隊伍的穩定，限定新進教師必須在鄉村駐守3至5年，但這種硬性的規定並不能阻止鄉村教師的外向型流動，由於鄉村學校的資源性限制，他們大多隻把鄉村學校作為職業發展的驛站，並試圖通過各種社會資源實現向城鎮學校的轉移，他們不僅覺得在鄉村教學沒有前途和希望，更覺得自己在社會的競爭和家人的期許中沒有“面子”。

事實上，相對於鄉村而言，他們更熟悉城鎮，在城市中心文化的薰陶和現代知識體系的培養下，他們也很難在教學中實現國家普遍性知識與鄉土文化知識的相互融合，更難在鄉村學校辦出本土化的特色教育項目。在現有政策環境和發展主義的邏輯驅使下，鄉村學校和教師在教育資源和行政資源的雙向制約下儼然成為城市教育的附屬品，複製着以城市發展主義的教育模式，在政策設定的解釋框架內做着艱難的努力。

同時，隨着城市中心文化的不斷浸潤，鄉村公共文化被標籤為“落後”和文化“劣質”的代名詞；鄉村社區也逐漸呈現出“社區空巢化”和“文化空洞性”。在以鄉村反哺城市建設的發展過程中，鄉村成為無言的犧牲者。

鄉村教育的落後性亟待接受城市教育的“被改造”，而缺乏獨立公共精神的鄉村文化逐步轉向城市中心的經濟至上主義，鄉村教師已不再是村民眼中值得尊敬的“文化人”，而成為村民和學生眼中經濟收入微薄的“社會競爭淘汰者”。鄉村社會傳統公共文化的崩塌，也導致教師在城市與鄉村的雙重文化空間中迷失了自我的身份認同。

（三）鄉村的內在邏輯

中國傳統的鄉村是鄉土性的，它是遠離政府功能的自治單位。不管是在空間還是在時間的格局中，它通過“情境化空間”的熟人網絡和“生物時間”的行為慣習在自身固有的邏輯軌道上運行。費孝通先生曾用鄉村的“雙軌制”來形容鄉村無為而治的內在運行邏輯，並用“差序格局”來描述傳統鄉村的社會網絡關係，認為中央、地方政府通過鄉紳的“一軌”來實現鄉村的基層治理；同時，農民和鄉村通過家族、鄰里和其他非正式的社會文化權威的“一軌”向上延伸來實現鄉村治理與國家意識之間的互動。

改革開放以後，隨着我國土地改革、市場經濟和國家權力的行政性嵌入，鄉村社會的內生性秩序由於國家權力的垂直下沉而被打破，傳統鄉村的“禮治秩序”隨着土地承包制和鄉村民主選舉制的植入而過渡到國家主義的現代治理。

村委會成為了國家治理的基層單位，從科層組織層次來看，他們是上級政府管理鄉村的“行政末梢”，同時他們也是鄉村集體利益的中介傳導。在鄉村教育場域中，村委會基本代表了鄉村村民大多數人的利益訴求，會積極爭取上級政府的資源投入，動員村民為維護自身利益與上級政府進行利益博弈，爭取最大的權益。但當村民享受教育的利益與上級政策出現衝突時，村集體會進行利益權衡，通過上傳下達做好村民的溝通和協調工作。

（四）鄉村不同階層享受教育機會公平與質量公平的權利邏輯

隨着發展主義邏輯背景下城市中心主義所產生的虹吸效益以及鄉村主體在凋敝的鄉村環境下的生存驅動，鄉村社會結構也發生了很大的變化。特別是國家主義權威在鄉村的行政植入，使得傳統的鄉村宗族權威和鄉紳階層所主導的教化權日益被國家主義宰制下的鄉村教育所替代。原有的鄉村宗族權威和鄉紳轉移到城鎮，並衍生出依附於國家行政權威的新的鄉村權力階層，鄉村社會結構主體由新的鄉村精英（政治精英、經濟精英和文化精英）、中堅農民階層（技能型農民和精壯勞動力等）和貧困階層所組成。農民的生活由以往的“以農為本”，轉變為“精英離農”、中堅農民的“離土不離鄉”和貧困階層的“駐農不為農”的新趨勢。鄉村社會結構也呈現出“空心化”和“原子化”的新特點。隨着鄉村階層的不斷分化，鄉村再難以形成一種統一意識的教育意願表達。

從“文字下鄉”到“文字上移”的嬗變，我們可以看出國家行政權威在鄉村的植入對鄉村教育的整體上移有着重要的關鍵作用，但同時也從側面反映出鄉村社會階層在教育資源分配上出現了意願的分化，在一定程度上助推了鄉村教育的政策轉向。從教育政策的價值取向來看，文字下鄉是為了最大化地實現教育機會的公平，文字上移已不僅僅是為了滿足最大多數的教育公平權利而是向享受更高質量的教育機會公平轉向。

鄉村社會階層不同教育意願的表達和差異選擇也導致鄉村出現了新的教育階層分化。新的鄉村精英不僅擁有相對優越的經濟條件，而且依附於國家行政權威關係，試圖通過各種社會資源實現向城鎮的轉移，他們希望子女在更高的質量上、更好的條件下實現與城鎮孩子在教育起點上的公平。

中堅農民階層除了一定的農業收入以外，大多擁有一定的技能，且已實現在城鎮的就業生活，雖然城鎮的教育成本相對較高，甚至佔到其家庭收入的一半以上，但為了讓孩子擺脱自身命運的代際傳遞，他們寧願用一個勞動力在城鎮陪讀的代價來實現孩子的“魚躍龍門”。

這種近似消費主義的教育分層，迫使很多中堅農民家庭步入了一種教育致貧的循環鏈條之中。而處於貧困階層的農民家庭卻只能無奈地選擇“就近入學”的鄉村教學點，享受最基本的教育條件。

這種貌似公平的教育政策背後，隱含着教育階層的底層複製，他們無形中處於被教育資源的結構性限制所導致的弱勢教育之中，而無法實現與城鎮孩子的同台競技並走向人生向上的階梯。從某種意義上説，擁有一定政治、經濟和文化等諸多資源因素的社會結構階層，在消費主義導向的教育安排下無形中佔有一定的優勢，並造就了教育階層的固化；同時鄉村教育資源的結構性限制也在為培養鄉村社會階層的固化做着程序上的鋪墊，教育資源和社會階層形成了一個雙向作用的利益傳輸鏈條，並在一定的程序正義下“誘導”和“規訓”着鄉村孩子的未來。鄉村孩子要想通過教育實現向上階層的流動，面臨的不僅僅是自身學習能力的稟賦競爭，還有更多社會資源要素和體制機制的限制障礙，由此也引發出“寒門再難出貴子”的感嘆！

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本文原載《探索與爭鳴》2019年第6期，原標題為《權威代植與傳統撕裂：鄉村教育場域中的結構困境**》****。篇幅所限，內容有所刪節，註釋從略。**圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。

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