香港“漩渦”：政治何以凌駕於經濟社會問題之上？_風聞

來源||東亞評論

撰文||程東金

【導讀】近來，伴隨着香港局勢的持續發酵，有關香港政治與經濟形勢的分析也層出不窮。但真正切中香港癥結所在的分析文章仍佔少數。本文指出，香港局勢動盪的重要原因，在於香港社會結構的嚴重分化，而伴隨多重因素的民生困苦，也進一步增加了香港社會的政治風險。

除此之外，文化認同的扞格與政黨政治的不成熟，也在一定程度上使得社會局勢更加複雜。因此，香港問題具有多重因素疊加的複雜面向，對於香港問題的分析也應堅持多元角度與多重視域的融合與綜觀。面向未來，“一國兩制”將面臨真正的考驗。文章僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

香港迴歸以來，走過的道路並不平靜**。在一系列內外因素的作用下，香港社會日趨不穩，經濟起伏不斷，以金融和地產為主體的產業結構令香港出現貧富懸殊、分配不均的問題。**在這個列入最富裕經濟體的社會中，18%的人口生活在貧困線以下，60歲以上老人的貧困率則達到了三分之一。政治也陷入不穩定，正在醖釀着一場深刻轉型。雙普選的到來意味着香港將從行政主導轉向政治主導，而政制改革的基礎設施如政黨制度等，卻還遠未完善。

這些都對中央的香港治理提出了嚴峻挑戰。

**香港：**開放的封閉社會

**近年來，香港社會的分化日益加劇，成為發達經濟體中貧富差距最為懸殊的社會。**此外，中產階級上升通道受阻，80後為主體的青年一代失落感嚴重。民生困苦的鬥爭焦點逐漸轉向“地產霸權”，相當民眾由此懷疑整個社會和政治建制，認為需要引入民主機制加以改造。

香港學者薛鳳旋在其《香港藍皮書：香港發展報告（2012）》一書中系統地考察了迴歸以來香港的社會和政治發展。**他認為，香港社會正陷入“政治化”漩渦。政治爭議纏繞於經濟與社會問題之中，且有日益凌駕之勢。**整個政治體系在逐漸從行政主導轉向政治主導，但是作為政治轉型關鍵塑造力量的政黨，又普遍發育不足，缺乏統合性力量；使得問題更加嚴重的是，若新的整合性力量出現，與中央的關係又成疑問。“一國兩制”的實踐在香港面臨着考驗。

仔細分析，香港社會呈現出的種種“亂相”，背後源於一系列社會、經濟和政治乃至文化的深層次問題。

民生困苦的政治風險

香港是一個典型的全球化大都市。受益於全球化浪潮帶來的諸多利益，但也極容易受到外部影響和衝擊。迴歸以來的香港可謂時運不濟，接連遭受兩場金融危機打擊，在蓬勃的東亞經濟體中位列倒數。可以説，迴歸以來其社會和經濟諸多方面出現問題，與新一輪全球化的若干特徵有重要關係。

1990年代以來新一輪全球化在世界各地，尤其是在發達國家和地區經濟體，普遍造成了兩極分化的後果。原本作為這些社會中堅力量的中產階級羣體，亦受到嚴重影響。在全球生產佈局下，大量製造業崗位乃至中低級白領崗位流失到新興國家和地區，導致發達國家的中產階級出現了萎縮趨勢，實際收入也開始下降。這一產業和就業結構的轉變也出現在香港，甚至更加徹底。

與此同時，全球經濟的不穩定性也凸顯出來。突出的表現形式，就是日益頻繁的金融危機。其中的兩次，1997年的亞洲金融危機，以及2008年以來的全球金融危機，格外沉重地打擊了香港。

置身這樣一個快速變遷並且具有極大破壞潛力的全球經濟，對一個政府的領導和治理藝術提出了嚴峻的挑戰。然而遺憾的是，迴歸以來幾任特首的施政，不能稱譽為一流，一些關鍵性決策後遺症嚴重。

其中尤以房地產政策為甚。在1997年亞洲金融危機的衝擊下，香港政府為維持市場穩定，改變了之前制定的大規模公屋建造計劃，收緊地產供應。自那之後，這一變相支持房地產業的政策未再變更**。政府不賣地、不建居屋、不改良公屋標準的做法，導致了房產價格暴漲，大部分居民居無安所，尤其是以80後為主的年輕一代。**一些輿論認為，政府和大地產商蓄意製造土地供應緊張，維持高地價，實質上是向大地產商輸送利益，令供求失衡，普通市民飽受樓價昂貴、住房環境惡劣之苦。高房價也間接打擊了中小商業羣體，他們無力承擔高額的商業地租。這一政策使得住房問題比迴歸前更趨嚴重，形成與港英時代的不利對比。社會大眾普遍相信存在“地產霸權”、官商勾結，這也成為社會不穩定的培育温牀，並激起大眾對時局的失望。

民生困苦的最大犧牲品是“80後”的年輕一代。**這一傳統上可上升為中產階級各類型專業人士的人羣，普遍遭遇到上升通道受限、就業壓力、置業困難等問題。**在他們之中，蔓延着對本地社會建制的不滿情緒。**也因此，80後羣體成為近年來香港社會抗爭的主要羣體。其中的一部分人，甚至開始相信激進的街頭抗爭才是解決之道，由此激進政治有抬頭的跡象。**可以説，香港民生近年的困苦，是市民對特區政府和現行政治制度不滿的最大原因。

政治因素及其困境

香港是一個未經歷“去殖民化”的社會。這與香港的迴歸系由中英經外交談判達成有一定的關係。**當初為實現平穩過渡而做出的一些安排，也對未來發展埋下隱憂。**如政商精英主導的利益格局未受到觸動；高級公務員隊伍基本沒有改變，整體上廉潔精幹，信奉“小政府”模式，在處理全新的經濟和政治挑戰時，有時顯得缺乏戰略能力。比如，同為全球經濟中的都市型經濟體，香港經濟受到外圍經濟變化的衝擊遠比新加坡大。其中主要原因是，新加坡善用財政儲備，以作長遠穩定投資。而反觀香港，卻囿於小政府模式的教條，堅持財政平衡，近年數次將數額巨大的年度財政盈餘以現金方式派發市民，迴避對長遠項目和社會計劃的投資。

香港走向民主化轉型的開啓方式，也對後來產生了不良影響。1990年代初，英國出於追隨美國對華戰略的需要，在其管治末期提出大幅度的急進民主政改方案，不顧香港社會的現實企圖徹底改變香港的政制。中國政府為香港發展的大局和長遠計，與英方多番交涉，無奈之下只好另起爐灶。對此段歷史，一部分泛民主派內心存有某種悲情意識，並在迴歸之後民生困苦的刺激下演化為激進主義民主。民主化成為既定議題後，在短短的時間內，先後七次提出政制改革方案，促使社會對政治體制問題不斷髮生爭執，也喚起了整個社會的民主化熱情，一部分人更對政制改革抱有不切實際的過高期待。

**總之，香港出現了政治爭議凌駕於經濟與社會問題的局面，有走向西方式競爭性民主的趨勢。**一些勢力內外交援，企圖以香港作為促使內地政治變革的動力，而中央政府限於香港的開放國際地位，無法有效根除這種外國勢力的影響。

文化認同的困境

正如強世功所説，香港迴歸最大的困難不在主權，甚至也不在制度層面，而是香港人心的迴歸（《中國香港：文化與政治的視野》）。橫亙在這一回歸道路上的，不僅有兩方迥異的經濟、社會和政治治理模式，更有着歷史和文明的差異。**香港固然是個華人社會，在關於家庭倫理、公平正義等社會哲學上，香港人和其他中國人的差別並不大。**但是英國一百多年的殖民歷史，給香港留下了一套完整的政治和制度遺產。表面上看，那是恪守法治、規則與秩序，實質上則是一套文明價值系統。

這套新的文明適用於香港社會，並已成為香港社會運行的內在組成部分。主體的香港人也高度認同這一價值理念。這也使得香港人無法完全認同大陸，因為畢竟是兩種制度，背後的價值差異明顯。反映在經濟和社會上，**這一心態導致香港人不能完全認同大陸的發展，在面對大陸崛起時，有種種心理上的不適和矛盾。**香港人在改革開放過程中對於大陸的經濟發展貢獻巨大，早期起飛階段的作用尤為關鍵。但是在內地全面起飛，縮小甚至趕超香港時，香港人對自身在這一變化的大格局內的定位並不是十分清晰。也因此，遲遲不能依據變化的形勢準確定位香港的經濟角色。反映在社會層面，則是近年對於“不講文明”的大陸游客的反感和排斥，雖然大陸游客對香港經濟的整體貢獻不小。

改革困境

2012年3月，非高級公務員出身，也非傳統大家族背景的梁振英戰勝唐英年，當選新一屆特首。梁政府將國民教育課程改革列入了早期施政議程。事實證明，推出這一政策的時機並不恰當。

此項改革的本意，是希望扭轉回歸以來部分香港人對於國家認同的模糊甚至混亂，可以視為思想意識領域遲來的“去殖民地化”。這原本是各國通行的國家認同教育的一部分，但在香港社會的輿論氛圍下，卻被相當一部分民眾，尤其是泛民主派理解為“洗腦”，從而激起了巨大的反對聲浪。這隻能説明**，在政府的施政和民眾之間，缺乏基本的諒解與共識。**強行推動國民教育課程，只會進一步加劇社會的對抗情緒，促使反對派在更大程度上動員和整合起來。

意識到這一點，梁振英政府收回了改革方案，準備待更充分的社會協商後再行推出。與此同時，梁振英政府也加大了在民生領域的投入，宣佈反貧苦計劃，並擴大樓建指標，限制大陸投資者在港置業，以解決已成為諸多社會問題之核心的房地產問題。

然而，在短時間內，民生建設無法見到實效，民眾可能已沒有足夠的耐心等待。而另一方面，政策改變卻立即引發了反對。一些大資本力量不樂意看到這類“民粹主義”的政府計劃，不配合梁的新政策，甚至暗中加以阻撓。

政黨政治的出現與不成熟

**香港社會實際上正經歷着一場“民主化”的政治轉型，政治體系逐漸從行政主導轉向政治主導。**香港政府、各政治黨派以及利益團體圍繞這一轉型的方式和節奏，展開了長期的較量。而中央政府也在基本法的框架下，介入到這一過程。

香港社會正在走出“政治冷感”，政治活躍，乃至出現街頭抗爭政治的徵兆**。民主化轉型必然是一個不穩定的過程，是一個原有的行政主導框架被打破，各政治派別和社會利益團體重新界定遊戲規則的博弈過程。**對工商精英階層來説，這意味着他們將被迫放棄早已操作得十分熟練的“諮詢政治”，面對來自中產階級和中下收入羣體的民主參與壓力。他們擔心自己無法控制這一進程，也擔心在這一過程中，諸如“民粹主義”的政治衝動會破壞香港資本主義自由經濟的基本要素。而對中產階級和中下層民眾而言，這是政治意識上的覺醒，是其對於不利的民生狀況的政治回應。在這個意義上，**可以把中產階級的民主化壓力理解為一種社會保護運動，他們以民主為手段，試圖遏制大資本勢力，積極塑造政治框架以尋求帶有福利國家色彩的干預和保護。**這一點當然會與大商業階層的利益相沖突。

傳統上，香港政治勢力分散，利益團體眾多而多樣化，社會凝聚共識艱難。以往常常是港英政府力量一枝獨秀，通過“諮詢政治”的模式一定程度上收集了民意，加上經濟境況普遍不錯，因此少有對特定政策的不滿和反彈。**而當前，行政和工商精英控制社會和經濟的格局，開始受到以中產階級為主體的市民挑戰。這一較量的前景並不明朗。**一方面是由於香港社會的複雜和多樣性，另一方面也是由於政黨政治不成熟，各派別和羣體的整合度不高，而導致香港政治發展呈現出一片“亂象”。對局外的觀察者來説，尤其如此。

迄今，香港現有的政治黨派，往往依據是否“親近北京”而被劃分為建制派和泛民主派。前者如民建聯、工聯會和自由黨，後者如民主黨、公民黨。這些政黨各有其社會基礎。如自由黨，代表商業界，近年來在直選中表現不佳，但因為功能組別制度而仍能在立法會佔據重要席位。泛民主派的代表民主黨，代表一部分專業人士和中下層民眾，近年來表現活躍，但內部派系林立。

可以説，香港的政黨政治仍處於初級的發育階段。黨派林立，各政黨的社會基礎狹窄，也普遍缺乏黨內民主機制，派系紛爭不斷。這也引發擔心，整合如此低素質的政黨能否幫助創建一個新的政治。

在明確了2017年普選產生行政長官、2020年立法會實行普選之後，最大的疑問是屆時能否出現一個新的整合性力量，以及這一新力量與中央的關係。香港主體人口是華人，在語言、族羣上沒有明顯的分化，主要的社會斷層線是階級和階層，但香港又是一個明顯的後工業化社會，階層和意識形態均呈高度流動狀態，似不易產生19世紀歐洲那種階級型的政黨，而新類型的單一議題政黨在香港沒有市場。

就現狀而言，看不到有哪一支力量能取得壓倒性選票優勢，並將其轉化為政治塑造能力。唯一可能在選票上取得優勢的泛民主派，其對中央的立場卻有不確定性。這是帶有決定性的一點，因為香港不是一個獨立的政治單位，它的憲法定位，是中華人民共和國之下的一個地方特別行政區。這就引出了“一國兩制”下中央對香港的治理問題。

“一國兩制”面臨嚴峻考驗

“一國兩制”原本是為解決台灣問題而提出，卻首先施用於香港。對現代政治而言，這是一個全新的治理實驗。但放在傳統中國的政治史中，中央解決香港問題的模式並不獨特，它實際上是中央王朝“治邊”傳統的遺緒。**新意只在於，在香港問題上中央面臨着一個全新的治理環境：需依據基本法的框架間接進行；需顧及到香港資本主義經濟和其國際金融中心的地位。**此外，香港還是一個以中產階級為主體的多元社會。就社會結構現代化的程度而言，它不是未開化的邊地，而是遠遠高於內地，更接近於北京、上海這些大都市的情況。

通過**“人大常委會釋法”**這一機制，中央找到了在《基本法》框架下介入香港事務的憲制渠道，得以保持對香港問題的最高決定權，儘管是被動的（也因此有人討論人大常委會可在必要時主動釋法）。另一項渠道是對於最高行政長官的任命。

**但涉及中產階級這一社會主體的治理，中央政府非常缺乏經驗，迄今並未有好的辦法。**在內地，這也同樣是令各級政府感到頭痛的難題。反過來，我們看到政府在面對商業和資本家階層以及農民問題時，經驗就豐富得多，對策也往往得力。

中產階級的治理，不單單是民生這一項目。也可以説，香港問題的解決，已不能單靠經濟手段，諸如在2002年之後陸續推出的CEPA計劃以及開放內地旅遊等經濟大手筆。**香港的問題已經發展為，或者説在實際的政治話語中被塑造成社會和政治問題。**比如“地產霸權”，比如“雙普選”，均帶有建制性。其解決，非政治手段不可。

當前，中央需要化解一個不利的局面。那就是在香港的政治劃線中，人們常常以對北京的態度作為依據。香港人，尤其是一部分泛民主派錯誤地認為，他們所訴求的改革的阻力來自當下的社會政治建制，而其背後則是中央。這一認知下使得中央不能超越於香港社會的內部紛爭，無法發揮最高仲裁者的權威。

在接下來的政治動員和重組中，香港的政治地盤能否改變目前趨於碎片化的狀況，引人關注。而一個成功實現了政治統合的新力量，將對中央持何種立場，也引人矚目。正是在這種背景下，曾長期負責對香港工作的全國人大法工委喬曉陽發表談話，講明中央的底線是行政長官人選必須是愛國愛港人士，不能與中央持對抗立場。而普選也必須是在基本法和全國人大常委會決定的框架內進行。

這一發言被解讀為“底線説”。它表明，在這一底線之上的任何政黨與派別，中央都可接受與之合作。中央的意圖是，為反對派劃定了一個明確的框架，那些執意堅持反體制立場的反對派，將註定不能進入政治舞台中心，並有邊緣化的危險。

中央上一次對港政策的大調整，是在2003年。為應對當年7月香港“七一”大遊行的形勢，中央中央調整了港澳工作體制，成立由十八個部門組成的中央港澳工作協調小組，全面領導港澳工作。此外，工作重點也發生轉移，在經濟方面陸續推出CEPA協議和開放內地居民港澳個人遊等政策，有力地刺激了香港經濟的升温。之後幾年，香港與內地經濟的整合日益加快，其經濟定位和角色也面臨着新的調整，而與內地的關係，也開始從經濟領域的紅利溢出，進而演化為社會和政治問題。

也許，“一國兩制”將面臨真正的考驗。

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説明：本文原載《文化縱橫》2014年第1期，原標題為《香港社會治理與政治轉型面臨的挑戰》。東亞評論轉載自公眾號“文化縱橫”（ID:whzh_21bcr），篇幅所限，內容有所刪節，註釋從略。圖片來源於網絡，轉載請聯繫原載。文中內容不代表東亞評論觀點和立場。