從“18億畝紅線”到“三條控制線”，中國糧食威脅何時休？_風聞

原創：梁雲風 來源：秦朔朋友圈

提到耕地保護，説“三條控制線”可能知道的人不多，但如果説“18億畝紅線”可能知之甚廣。

什麼是“三條控制線”？簡單地説，就是生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，換句話説，就是對國土資源的有限利用。

7月24日下午，中央全面深化改革委員會第九次會議審議通過《關於在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，不同於滿城風雨的土地調控政策，“三條控制線”在輿論場上並未帶起多少漣漪，這當然是對這個政策作用的大大低估。

要理解“三條控制線”，要從“18億畝紅線”和中國糧食危機講起。

“中國糧食威脅論”

1994年9月，美國世界觀察研究所所長萊斯特·布朗發表《誰來養活中國》一文，預言到2030年中國人口將達到16億，糧食將出現2.16億噸到3.78億噸的缺口，世界上沒有誰能提供如此多的糧食養活中國，中國未來將因出現嚴重的糧食緊缺而成為世界的一大威脅。這就是“中國糧食威脅論”的由來。

布朗的結論對當時的中國猶如重磅炸彈，再加上國際上一些人利用這股“糧食威脅論”，與當時正在蔓延的“中國威脅論”合流製造緊張輿論，英美的一些媒體，如《華爾街日報》預測“國際市場可能面臨穀物供應空前緊張局面”、英國《經濟學家》社論認為，中國是“巨大不穩定的策源地”，美國農業部、英國經濟情報部門先後發出警告，認為“世界糧食供應將出現緊張狀況”，都將矛頭指向中國。

為了應對輿論，中國政府在當時也有一個“三步走”的策略：

首先 是通過大量的數據駁斥了這種觀點，當時的國家領導人通過各種外交途徑，向世界展示中國的糧食自給能力。

其次是通過深入農村進行實地調研，摸清農情糧情，也對中國的國情有了更清晰的認識，1996年10月，國務院新聞辦公室首次發佈《中國的糧食問題》白皮書，第一次將中國的糧食問題以白皮書的形式向全世界公佈。

再次 則是邀請“中國糧食威脅論”的始作俑者萊斯特·布朗來華交流。

在國務院世界發展研究所和農業部農村經濟研究中心分別組織的兩次研討會和與中國專家的座談會上，布朗詳細介紹了他對中國糧食前景的觀點，並與中國專家展開了激烈的討論。在後來刊於《改革》雜誌上的《美國學者布朗再論誰來養活中國》一文中，詳細記述了當時布朗的觀點。

“中國糧食威脅論”的背後，是當時中國糧食生產面臨的複雜局面。今天來看，布朗當年的“中國糧食威脅論”並非毫無依據。

從中國的糧食局面來看，一方面是當時中國農業發展滯後，1992年以後，工業與農業的發展速度連續三年都在5：1以上，農業投入遠遠滯後於工業投入，中國農業的現代化在西方國家看來遠遠不及格。另一方面則是糧食產量持續不前，波動頻繁。1991-1994年的四年間，中國糧食總產量是兩減兩增，1991年和1994年的減產之和，超過了1992年和1993年的增產總量。這四年中國糧食產量徘徊不前，但人口數量沒有徘徊，糧食播種、耕地減少面積沒有徘徊，糧食供求矛盾沒有徘徊，反而更加突出。以人口為例，布朗認為，中國人口於1982年達到10億，預計2017年達到15億（實際13.75億人），相當於1900年全世界的人口總數。在這之後，開始減緩增長，於2045年達到峯值16.6億。

1994年對中國來看，還是一個重要的轉折點，也就是從這一年開始，中國從基本自給自足轉變為越來越依靠進口糧食。

上述布朗與中國學者交流一文指出，1994年在中國經歷了20多年的少量淨出口和進口的波動之後，中國可能持續擴大糧食的進口量，在1993/94營業年度，中國淨進口糧食約800萬噸左右，這還不包括當時（1993/94年）為了平抑物價的上漲動用了約1400萬噸的儲備糧，如果算上儲備糧部分，1993/94年度的糧食進口量要達到2200萬噸。

根據中國糧食網和海關總署的數據顯示，從1994年起，中國穀物進口曲線上升，2018年我國累計進口穀物及穀物粉2046萬噸，進口大豆8803萬噸，兩者累計進口量約為1.08億噸，糧食進口量仍保持高位，不過，較2017年的1.2億噸減少1264萬噸。

還有一個重要的點是，中國在1994年仍處於工業化的初期，而工業化的進程，必然伴隨着耕地流失的加速，中國如何在未來一方面保持工業化的高速推進，又保證糧食安全呢？

仔細讀布朗與中國學者交流記錄，你會發現，除了“中國糧食威脅論”這個結論過於驚悚，帶有偏見之外，布朗的很多觀點與研究數據對中國有深刻的警醒意義。布朗從對中國未來糧食的缺口、耕地資源的減少、淡水資源短缺、糧田單產難以大幅提高、進口糧食麪臨激烈競爭等方面出發，並建議中國探索可持續發展新道路，這些觀點對此後的中國糧食戰略起到了重要的作用。

特別是在糧田總量的保護上。

耕地減少不可避免

“洪範八政，食為政首。”糧食要自給，基本上來説只有兩條路：一是提高單產，比如通過技術手段培育良種，研發更好的肥料，提高複種率等；二是擴大或者保持耕種面積。而這兩種方式，又以保持耕地面積更為基礎，沒有了土地，一切的糧食生產都將是水花鏡月。

回到當時的中國，保護耕地已經迫在眉睫。

布朗在與中國專家的交流中説，根據世界各國的經濟發展經驗，在工業化開始之前就已經人口稠密的國家，至少有四種趨勢導致糧食收穫面積的減少：一是耕地轉為非農業用地，包括修建工廠、住宅和道路。二是由於肥力低和地塊小而放棄一些邊際耕地。三是降低複種指數。四是由於收入增加驅動的對新鮮水果和蔬菜的需求及其價格的上漲，農民把良田改種收益更大的作物。

這四條，在之後二十多年的中國經濟發展中，被一一證實。

中國還有一點，那就是房地產的發展，不論是獨門獨院還是公寓都要使用大量的土地，大部分是耕地，何況富裕還促使人們擴大居住面積。今天我們看到的土地徵收，有很大一部分就是佔用優質的耕地。中國房地產市場的真正發達，也正是從1994年左右開始的。

提高複種指數是亞洲糧食增產的主要因素之一。以日本、韓國和中國台灣地區的經驗來看，工業化到一定階段，複種指數將下降。1994年左右，中國也因為工業化的加快，工業部門工資水平的提高，到了複種指數下降的轉折點。數據顯示，1990年到1994年間，中國糧食收穫面積下降5.6%，意味着複種指數正在接近高峯，隨後出現長期逐漸下降的局面。

此外，由於生活水平的提高，對新鮮水果和蔬菜的需求增加，糧食耕種面積向經濟作物轉變，中國很多的地區，現在的蠶桑基地、棉花基地、中草藥基地，都曾是優質的糧食農田，以中部省份江西為例，2018年江西全省經濟作物播種面積2330萬畝。

1995年7月布朗離開中國時，把他即將出版的新書《誰來養活中國——喚醒小小的星球》的書稿留給了中國的學術界。

此後的25年，中國耕地面積起起伏伏，糧食與耕地問題從來沒有輕鬆過。

中國糧食夠嗎？

8月5日，國家統計局發佈新中國成立70週年經濟社會發展成就報告。報告顯示，2018年全國糧食總產量為13158億斤（約6.629億噸），比1949年增長4.8倍，中國在過去的70年，糧食產量保持了年均2.6%的增長。

從具體年份來看，新中國成立之初，全國糧食總產量為2000多億斤，1952年為3000多億斤，此後直到1966年達到4000億斤，從3000多億斤到4000多億斤用了14年時間。改革開放之後，家庭聯產承包責任制的建立和農產品提價、工農產品價格“剪刀差”縮小，激發了廣大農民的積極性，解放了農業生產力，糧食開始增產，促進糧食產量快速增長，全國糧食總產量接連跨上新台階，確保了國家糧食安全，吃不飽飯的問題徹底成為歷史。

1978年全國糧食總產量為6000多億斤；

1984年全國糧食總產量達到8000億斤，6年間登上兩個千億斤台階；

1993年，全國糧食產量突破9000億斤，此後14年間分別於1996年、1998年和1999年三次達到10000億斤，之後糧食產量有所波動；

2007年又重新站上10000億斤的台階；

2012年我國糧食產量首次突破12000億斤大關；

2015年我國糧食產量再上新台階，突破13000億斤，之後的幾年一直保持在這個水平上，2018年全國糧食總產量為13158億斤。

從建國70週年中國的糧食增產軌跡來看，至少有兩點值得我們注意：

一是通過技術增產有限度，雜交水稻、複合肥料等的投入，確實使得中國糧食出現過增產高峯，但很快瓶頸出現，中國糧食產量在10000億斤和13000億斤徘徊的時間長達23年。然而，對比國際農業發達國家，中國的土地利用率又有很大的改進。按單產來算，2014年的數據，稻穀中國是世界排名第八，小麥第八，玉米十四，大豆是二十。這裏面有資金、設備、社會水平和社會分工程度等複雜的原因。美國的玉米每公頃是9458千克，中國只有5167千克。

二是對糧食增產背後的土地資源要求更加迫切，如果技術水平無法大規模增產，又要維持產量的增長，只能增加，或者最少要保持現有的糧食播種面積。

聯繫布朗提到的中國糧食危機，那麼中國的糧食自給率是多少？

湖南科技大學龔波副教授的一份研究報告顯示，從各糧食品種的產量佔消費量的比重來看，1992－2017年期間，狹義糧食中稻米、小麥、玉米等自給率均超過95%，2017年分別達到了98.68%、96.8%、98.74%。廣義糧食中谷物和薯類等自給水平也均維持在95%的安全水平上，但大豆自給率已從1992年的104.51%下降至2017年的16.73%，年均下降率高達4個百分點。

中國大豆進口來源國主要是美國，雖然由於貿易摩擦，2018年從美國進口的大豆量相比2017年減少了一半，但進口量折算成播種面積仍高達1.4億畝。

相關研究表明，2025年中國的大米、玉米和小麥這三種穀物的缺口可能達到 2299.4萬噸。2030年中國糧食需求總量將達到7億噸。其中，口糧需求約為2億噸，間接用糧將突破5億噸。從2018年中國糧食生產情況來看，未來口糧完全實現自給問題不大，但間接用糧的供給將面臨嚴峻形勢。

2013年，中央提出我國新時代糧食安全目標是“穀物基本自給，口糧絕對安全”。國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）明確提出“中國糧食自給率要基本保持在95%以上”。保證基本口糧的安全，任何時候都是重中之重。

一個教訓是，2008年，全球糧食危機爆發，聯合國糧農組織統計數據顯示，全球糧食價格2006年上漲了12%，2007年上漲了24%，2008年前8個月漲幅超過50%。非洲（21國）、亞洲（10國）、拉丁美洲（5國）、歐洲（1國）共37個國家糧食總產量/供應量嚴重缺口，全球糧食儲存跌至30年的最低點。全球最大的大米出口國泰國和“世界糧倉”美國也受到影響。由於國際糧食市場供求失調，出口商趁勢投機，泰國國內出現米荒，大米價格的飆升幅度超過100%。而美國最大的連鎖超市沃爾瑪（包括山姆會員店和好事多）甚至對顧客購買部分品種的大米數量加以限制。

在這場危機中，中國牢牢守住18億畝耕地紅線和95%的糧食自給率，從容地應對了國際糧價波動，保持了糧食供應的穩定。

18億畝耕地紅線是關鍵。

中國億畝紅線的失與守

2006年，十屆全國人大四次會議上通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出，18億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。

從土地數量來看，中國耕地面積有起伏波動，但一直在紅線之內。

1996年，中國的耕地數量還維持在19.51億畝，到2005年只有18.31億畝，在10年時間內減少了1.18億畝，假如這一趨勢不能有效遏制，到2007年這18億畝的耕地紅線就有失守的可能。

2007年的全國“兩會”上，温家寶總理強調，在土地問題上，絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫後代。一定要守住全國耕地不少於18億畝這條紅線。此後，幾乎每年的“兩會”都會強調這一紅線數據。

2008年10月，黨的十七屆三中全會明確提出：“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線。劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。”

2010年，我國耕地面積約為18.26億畝，相比於1994年，15年間減少了1.25億畝。

2013年政府工作報告指出，全國耕地面積保持在18.2億畝以上。雖然從數字上看，離紅線尚有2000多萬畝的空間，但回顧過去十多年的變化，就會發現要保持這一勝利成果並非易事。

國土資源部《國土資源“十三五”規劃綱要》顯示，截至2015年底，全國實有耕地面積20.26億畝，其中含有難以穩定利用的耕地和根據國家政策需要逐步調整退耕的耕地，適宜穩定利用的耕地保有量18.65億畝，基本農田保護面積在15.6億畝以上，守住了18億畝耕地紅線。

2017年中國耕地面積約為20億畝，耕地後備儲量約為8000萬公頃，其中，集中連片的後備儲量為2800萬公頃，灌溉條件較好的耕地只佔51.5% ，優質耕地面積比率不足30%。

2019年中央一號文件再次重申，嚴守18億畝耕地紅線，2020年確保建成8億畝高標準農田。

20多年間，中國政府一直在堅守耕地紅線，但社會上對要不要守住這條線的討論其實也不絕於耳。一些經濟學家、地方官員、房地產開發商等都普遍主張放棄該紅線，前華遠董事長任志強就曾高調宣稱，“18億畝耕地紅線是中國房價高漲的罪魁禍首”。經濟學家茅於軾同樣反對18億畝耕地紅線的提法。這些專家學者大多強調市場的作用，呼籲取消土地改變用途的強制性限制。

著名經濟學家徐滇慶在2013年的《詳解18億畝紅線》一文中認為，18億畝紅線問題，要回到糧食自給率這個概念上來，糧食的核心叫口糧，外圍叫飼料，飼料的外圍叫工業用糧。對這三類糧食其實也應該區別對待，口糧要100%自給，工業用糧100%進口，飼料依國際市場價格決定進多少。

要保證口糧自給需要多少耕地呢？徐滇慶計算，水稻的92%是口糧，小麥的85%是口糧，玉米的8%是口糧，黃豆10%是口糧。把歷年100%的口糧的數字全部統計起來，我們需要7.4億畝地，再加上覆耕係數，只需要有8億畝地用法律形式保護起來，作為永久基本農田。

而飼料的主體是大豆和玉米，如果進口15%，意味着我們要進口7000萬噸玉米，從世界糧食的產量來看，基本不會對國際糧價產生大的波動。

在中國所有進口糧食作物中，大豆的量最大，2018年，全年大豆進口8803萬噸。原因也很簡單，在各種農作物當中，大豆產量最低，利潤最低。中國土地少，大豆屬於土地密集型作物，如果2018年的進口大豆都要自給，那需要7.2億畝地。而通過進口大豆，可以將置換出的土地種植價值更高的經濟作物。

當然，徐滇慶也認為，雖然18億畝土地紅線的提法並不準確，但是維持這個提法有利無害。因為這不是一個概念問題，它提醒人們要保護耕地資源，關注糧食安全。

再回到“三條控制線”，在工作中，生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線是一個整體，三線在空間上、功能區上相互重疊，具有此消彼長、相互制衡的關係，核心是保障中國在未來的發展建設中有足夠的生存騰挪空間。

中國一直引以為傲的是，我們以世界8%的耕地，養活了佔世界20%的人口，這既是中國恪守耕地紅線的結果，也是建國70年中國發展的見證。多年後，就連布朗本人也不得不承認，“在《誰來養活中國——喚醒小小的星球》出版之後的這段時間裏，中國政府為提高穀物的產量採取了許多行動。這麼做的結果是，中國成為基本上可以糧食自給自足的國家”。

參考資料：

【1】林自新：《美國學者布朗再論誰來養活中國》，《改革》，1996年；

【2】黃俊毅：《18億畝耕地紅線不可逾越》，《經濟日報》，2013年；

【3】許先春：《黨的第三代中央領導集體是怎樣應對“中國糧食威脅論”的（1994—1996 年）》，2016年；

【4】國家統計局：《農業生產躍上新台階 現代農業擘畫新藍圖——新中國成立70週年經濟社會發展成就係列報告之十二》，2019年；

【5】呂新業、冀縣卿: 《關於中國糧食安全問題的再思考》，《農業經濟問題》2013年第9期。

【6】龔波、尹風雨: 《人口城鎮化對中國糧食消費的影響測度》，《財經理論與實踐》2018年第5期；

【7】徐滇慶：《詳解 18 億畝紅線》，《企業家日報》2014年8月17日；

【8】《18億畝耕地紅線存廢之爭發酵》，《台港澳報刊參閲》，2014年；

【9】龔波：《中美貿易摩擦對中國糧食安全的影響》，《求索》，2019年04期；

【10】喬金亮：《中國飯碗》，《經濟》，2019年07期；

原文鏈接丨https://mp.weixin.qq.com/s/Q4rP5A1LUpNcEALEHeJi7A