"能喝八兩喝一斤": 官場獨特酒文化不絕的真正原因是什麼?｜文化縱橫_風聞

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✪ 強舸 | 中央黨校黨建部

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**【導讀】**為什麼中國官場會形成獨特的酒文化?在正式制度禁止、頻繁嚴打，許多官員自己也不情願的情況下，官場酒風為何還具有生命力?基於2011-2015年作者在全國多地進行的觀察和訪談，本研究認為，當前中國地方治理存在金字塔科層結構的信息不足、治理任務非制度化、組織激勵不足三個困境，而飲酒行為發揮了構建信任、提供激勵的作用，部分緩解了以上困境，提升了治理績效。換言之，官場酒桌一定程度上不是破壞了制度系統，恰恰是應制度環境本身需要而產生的。它通過嵌入治理過程彌補了正式制度的不足，並因此具有生命力。近年來，反“四風”遏制了官場酒風，大幅降低了相關費用，提升了工作效率。不過，根治官場酒風還需要通過提升治理制度化水平、構建補償和激勵制度以改善整體治理環境。文章原載《社會學研究》，感謝授權，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

 ▍現象與問題

酒文化是中國官場的獨特現象，“能喝”在某種程度上是黨政幹部，特別是領導幹部的必備素質。這顯然不是好現象。改革開放以來，官場酒風一直是黨風廉政建設、政府運作和基層治理的頑疾，造成了許多負面後果，例如違規使用公款、損害政府形象、降低工作效率等，甚至還會造成人員傷亡。20世紀90年代起，各級政府就開始大力整治官場酒風，但總是難以杜絕。因此，本文所關注的現實問題是:為什麼中國官場會形成獨特的酒文化?在正式制度禁止、頻繁嚴打，甚至許多官員自己也不情願的情況下，為什麼官場酒風還具有生命力?

本文通過一項經驗研究來回答以上問題。酒文化盛行中國社會各領域，因此我們對研究對象做如下限定:第一，酒桌上的所有人都具有官員身份，有非官員參與者的酒局不在討論範圍內。第二，不同層級、不同系統(黨政機關/國企)官員飲酒行為的特徵和驅動機制有一定差別。本文聚焦於縣域黨政機關，這是當前官場酒風最受關注的領域，具有大量飲用高度酒的鮮明特徵。第三，僅指因公務產生的酒局，這也是現有文獻主要關注的對象，不包括官員私人聚會性質的酒局。

本文的經驗材料來源有兩類。第一類是筆者於2011-2015年在全國十幾個省份的觀察和訪談;第二類是筆者於2014-2015年在北京與各地幹部的訪談。後文引用時，第一類材料編號為W，第二類材料編號為D。在第一類材料中，作者觀察的酒局總計57次，東部地區19次，中部地區20次，西部地區18次。有言論被記錄者63人，其中縣(市、區)委書記9人，副縣級幹部31人，科級幹部23人。在第二類材料中，單獨訪談13人，座談會11次，有言論被記錄者36人。分析材料時作者發現，東、中、西部官員在飲酒行為上沒有顯著差異。後文引用訪談材料中的觀點都至少被不同地域3名以上受訪者提及，而非某位受訪者的獨有觀點或經歷。

▍文獻評述與研究設計

（一）現有文獻概述

20世紀90年代以來，官場酒風及其治理一直是社會熱點，相關報道和評論數不勝數，既有對問題的直觀描述和治理呼籲，也有對原因的簡單分析。與媒體熱議相對應的是，相關學術研究並不多，散見於飲食社交和公款吃喝兩個領域。總的來説，這些文獻從不同層面對本文現實問題有所回應。

第一個問題是官場酒文化是怎樣產生並蔓延的。首先，許多報道和時評都強調，官場酒文化是腐敗的一種表現，它源自“愛喝”的個人偏好、幹部作風腐化和“佔公家便宜”的市儈心理(童武，1995)。具體來説，在改革開放初期，官員喝酒主要是因為當時物質條件還不富裕，存在“喝了解饞，不喝就虧了”的心理。近年來，物質大為豐裕，對處於社會較高層級的官員來説，大多不需藉此解饞了，但飲酒，特別是飲用茅台等高檔酒成了身份象徵，是官員對個人慾望的消費(賀海峯，2013)。以上解釋有其道理，但問題在於，它提供的都是特殊性解釋，最多隻能解釋部分官員行為，即確實有少數人愛喝、愛佔便宜、愛顯擺，但回答不了為什麼官場酒風會成為普遍現象。更具體地説，它解釋不了許多官員根本不愛喝酒甚至身體狀況都不允許喝酒了，卻依然在官場酒桌上不醉不歸的現象。

由此，探討焦點逐漸轉向人情文化，強調在更大的社會環境和政府治理的具體情境中去理解形塑官場酒文化的因果機制(嚴霞、王寧，2013)。具體來説，關係和人情文化一直在中國社會佔據重要位置，在日常生活、政治、經濟等領域發揮重要作用(Wank，1999)。請客吃飯是人情文化的主要體現方式之一，普遍存在於政府組織和商業機構中(Yang，1994)。飲食社交是人們創立或維持關係資本，進行關係再生產的一種途徑。人們可以利用餐桌建立、拉近關係，獲取資源，謀求利益(邊燕傑，2004)。酒的加入則能激發更好的效果。黎相宜(2009)指出，在中國社交實踐中，飲酒能發揮維持人情、表達誠意、流露真情、達成交換四種作用。管健(2008)進一步聚焦官場並指出，官場上的正式溝通受環境、時間和情境限制，具有正規和刻板的特點，而酒有放鬆精神、使人興奮的作用，飲酒能在參與者中營造親密、平等的非正式交流氛圍。有些事在辦公室談不開，酒桌則是更好的溝通和交際平台。而且，酒桌上辦的“事”，不僅有升遷等私事，更多是實實在在的公事(徐浩程，2013)。因而，不少人哀嘆，“酒桌辦事”已成為官場潛規則，產生了制度約束力，乃至不喝、不拼命喝就辦不成事(王春，2010)。

然而，雖然官員飲酒行為能發揮這麼多作用，但也造成很多負面後果，所以在正式制度中不具有合法性，各級政府常常採取措施打擊。因而，第二個問題是為什麼官場酒風在眾多治理措施下還具有生命力?現有文獻從兩個層面給出答案:第一，制度有漏洞，包括以下幾種情況:有的規定不細緻、不成體系，缺乏針對性和執行力;有的規定脱離現實，無法執行。第二，制度執行有問題。即使是較完善的制度，也需要強力的執行者才能真正發揮作用。然而，雖然各級政府三番五次下達禁令，但對下級政府來説，上級政府雖然要求提得多，但強硬措施少，很少給闖紅燈者施以嚴厲處罰。究其原因，許多上級在喝酒上常常“上樑不正”，所以不可能真正禁酒。更重要的是，這體現了官場酒文化的潛規則力量，官員雖然不得不在正式制度中貫徹限酒、禁酒精神，但私下又會遵循潛規則繼續飲酒(嚴霞、王寧，2013)。當然，由於強大的政治、社會、財政及其他壓力，某些時候各地政府也會強力禁酒，但往往是運動式的。運動結束後，飲酒之風就會回潮。

梳理相關論述，我們看似得到一個比較系統的解釋:飲酒是中國傳統人情文化和社會交往的重要形式。正式制度存在漏洞，人情文化得以滲透其中，最終使得官場酒風大行其道。以上解釋有其道理，但回到現實中，我們會發現兩個足以動搖整個解釋體系根基的漏洞。

(二)漏洞一:上級官員飲酒的驅動機制是什麼？

為什麼官員要喝酒?現有文獻中，媒體的直觀表述是“我(下級)不願意喝，但是領導要喝，不能不陪”。學術論文的機制性表述是基層治理存在“酒桌辦事”和“官大一級壓死人”兩個特徵，所以下級為了迎合上級、辦成事，不得不主動喝酒。然而，以上表述只解釋了下級飲酒的驅動機制，卻沒有回答上級飲酒的動力從何而來。顯然，不可能所有上級都愛喝酒。進一步而言，上級比下級有着更沉重的喝酒負擔，並且由於年齡等原因，上級的身體條件往往也更不適合喝酒。也就是説，其實官場酒桌上多數人未必想喝酒。在這種情況下，是什麼因素和機制促使並不想喝酒的官員們頻頻舉杯、一醉方休?

闡述上級官員飲酒的驅動機制是回答這個問題的關鍵。現有文獻對此只是略有涉及，即上級被迫喝酒是怕得罪人。但它沒有回答得罪人背後的問題:上級得罪了下級有什麼後果?顯然，對理性行動者來説，他是比較了“得罪人”和“被迫喝酒”的後果才做出選擇的。現有文獻解釋了下級怕得罪人的機制:第一，酒桌辦事，不喝就辦不了事。第二，上級掌握着下級各方面的利益。因為權力差別，下級得罪不起上級。但是，為什麼掌握更多權力的上級寧願違背自身意願飲酒，也不願意得罪下級呢?

(三)漏洞二:為什麼官員在不同場合選擇不同的飲酒策略?

現有文獻並沒有比較分析官員在不同場合的飲酒策略，而是大而化之地認為所有官員在所有場合都會採取一致的飲酒策略。經驗材料並不支持這一判斷。作者的觀察發現，不同官員在不同場合往往選擇不同的飲酒策略。在第一種場合，酒桌參與者是以下三類組合之一：(1)縣級領導和鄉鎮負責人;(2)委辦局負責人和鄉鎮負責人;(3)縣級領導和他不分管的委辦局負責人。以上組合的共同點是酒桌參與者平日接觸不多，相互不太熟悉。這時，他們往往會一醉方休。在第二種場合，酒桌參與者是以下三類組合之一：(1)縣級領導和他分管的委辦局負責人;(2)委辦局負責人和他的下屬;(3)鄉鎮負責人和他的下屬。以上組合的共同點是酒桌參與者平常接觸多，相互熟悉。這時，他們常常是“意思意思”，甚至會囑咐別人“別喝太多”。

那麼，是什麼機制促使官員在不同場合選擇不同的飲酒策略?在官場酒桌上，為什麼半熟人甚至陌生人間的(過量)飲酒行為發生頻率和程度要遠高於熟人間?

(四)研究設計

綜上所述，現有研究並不足以解釋官場酒風的形成及其生命力，我們需要尋找更完善的解釋體系。新的框架要吸收現有研究的合理部分，但更重要的是必須能回答現有解釋無法回答的兩個問題。

總的來説，現有研究的基礎性問題是在研究方向上低估了正式制度的作用，往往預設中國官員具有破壞正式制度、建立潛規則的傾向。然而，行動者雖然並不必然遵守正式制度，但也要有某種利益驅動才會去破壞正式制度，選擇更有利的潛規則。否則，他的選擇應當是遵守正式制度以獲得相應激勵。

現有文獻大致都秉持要在具體治理情境下分析官場酒文化的運作機制的立場。由此出發，現有文獻將“酒桌辦事”作為行動者破壞正式制度的獲利機制。本文大致同意它對下級官員飲酒行為的機制判斷，不過其論述過於簡單，更沒有解釋上級官員為什麼飲酒。在此，現有文獻又回到了“愛喝”的膚淺解釋，這顯然與“具體治理情境下分析”的基本立場相沖突。從更高的層面來説，上級飲酒也是對人情邏輯的運用，但現有文獻對人情邏輯的具體作用機制缺少分析。處於優勢地位的上級為什麼也要遵循，甚至主動運用人情邏輯?喝酒會給他們帶來什麼?不喝又可能失去什麼?簡言之，人情邏輯是官場酒文化形成的必要條件，但不是充分條件。

因此，本文強調上級飲酒的驅動機制也要在具體治理情境中尋找。事實上，在具體治理情境中也更有希望找到“為什麼官員在不同場合選擇不同飲酒策略”的答案。因為不同場合的行動者是一樣的，但是制度環境及治理需要是不同的，由此導致了人情邏輯的不同運用。

進一步而言，長期以來，許多中國治理研究低估正式制度作用，而高估行動者破壞正式制度卻會遵守潛規則的意願。但是，潛規則的約束力從何而來?對此，周雪光(2008)提出了一個開創性的命題:在中國政府的運作中，許多看似違背正式制度的潛規則恰恰是制度環境的產物，它在更大層面上滿足了整個制度體系和治理的需要，因而具有廣泛而深厚的合法性基礎。換言之，在理解官員行為時，不能簡單將官員視為企圖破壞制度的人，而需要注意制度環境對官員行為的制約作用;不能只看到潛規則與正式制度的衝突，而要挖掘潛規則與正式制度的聯繫，有些潛規則恰恰是在更高級別的正式制度作用下形成的。因此，我們必須在中國特定的制度環境和政府運作邏輯中理解官員的飲酒行為。這不是人情文化找到制度漏洞，而恰恰是制度運作本身的需要導致了人情邏輯和飲酒行為嵌入治理過程，最終形塑了中國官場酒文化。因此，本文的理論問題是:制度環境和治理需要以怎樣的機制塑造官場酒文化?飲酒行為在治理過程中發揮了哪些作用?

基於對經驗材料的梳理分析，作者發現，當前中國地方治理存在金字塔層級結構信息不足、治理任務非制度化和組織激勵不足三個困境，而飲酒行為嵌入恰恰能發揮構建信任、提供激勵的作用，部分緩解以上困境，提升治理績效。也就是説，官場酒文化在很大程度上不是破壞了制度系統，而是嵌入治理過程，彌補現有制度的不足，因此具有了生命力。本文第三、第四部分將分別從信任構建和提供激勵的角度探討飲酒行為如何緩解上述困境，並由此嵌入治理過程。具體來説，飲酒行為的信任構建作用能一定程度上緩解信息不足、治理任務非制度化兩個困境，而飲酒行為的激勵作用則能一定程度上緩解治理任務非制度化、組織激勵不足兩個困境。這兩個部分都會討論治理任務的非制度化，但涉及的是不同方面(該困境包括三個方面)，並各自與另兩個困境相關聯。本文要想比以往研究更有解釋力，就必須更好地解決現有研究的兩個重大漏洞。因此，在具體論述中，本文會比較分析官員在不同場合採取不同策略的原因，並重點分析上級飲酒的驅動機制。最後，結論部分將展開理論討論，並在當前反“四風”取得成績的基礎上，從改善治理的整體環境切入，探討根治官場酒風的對策和舉措。

▍**飲酒行為的治理功能之一：**信任構建

（一）政府金字塔層級結構的信息不足

中國地方政府的規模很大。第一，人口多，縣域人口大多數十萬，最大的縣的人口甚至超過200萬。這相當於多數國家的一級地方行政區，即屬下至少還有兩個層級，但中國縣級政府屬下只有一個層級。第二，中國政府是發展型政府，承擔的職能多於其他國家。第三，地方政府還管理着大量事業單位和國企。以上因素使得縣級政府管理的機構數量非常多(包括鄉鎮街道、委辦局、企事業單位等)，平均超過100個。因此，縣級政府及其下屬機構間構成了懸殊的金字塔結構。

且不討論其他影響，僅就官員人際交往而言，這一結構造成了信息不足的困境。具體來説，由縣級政府管理的正科級幹部平均有一二百人，加上副科級幹部有近千人。他們的考核和晉升由縣級政府掌握，而擁有這些權力的縣委常委和副縣長只有14-18人。十幾個縣級領導對應近千名科級幹部，兩者間的信息交流顯然是不足的。信息不足會影響下級的考核和晉升，縣級領導可能都不認識許多需要他評價的科級幹部。

我分管領域的科級幹部都認識，但有些副科幹部並不熟。而對鄉鎮和不分管的委辦局，正職我能對上臉，副職很多對不上號。不是説我官僚，一個縣上千科級幹部，很難都熟悉。可是，幹部任用的時候，我在常委會上是要表態、投票的。(W37，S3省某縣縣委常委，2014年9月)

而且，在幹部使用中握有最大權重的三位縣級領導(書記、縣長、組織部長)信息缺乏的困境更嚴重，因為這三個崗位“應當異地任職”。也就是説，本地成長的縣級領導還有時間慢慢了解本地幹部，而他們卻沒有多少時間充分掌握幹部信息。

書記説到底就做兩件事:出主意、用幹部。但在用幹部上有個問題，書記都要異地任職，我到我們縣也就一年多，之前對這裏的幹部沒有了解，不好辦。(D13，H2省某縣縣委書記，2015年3月)

信息困境給上級造成的主要還是履職困惑，但對下級職業生涯的影響則要大得多。上級連他的信息都不瞭解，就更別談信任。因此，下級必須通過各種方式讓上級認識自己。當然，在工作交往之外要實現這一目標的手段很多，例如私下交往，通過中間人牽線搭橋或老鄉會等方式擠進領導小圈子，甚至搞違法利益輸送。這些手段一般能給下級帶來較大收益，但問題在於其投入多、難度大、風險高，多數官員既沒有足夠的意願和膽量，也沒有足夠的能力和資源。相比之下，“喝酒”雖然收益不高，但其優勢在於風險很小、操作簡單，所有下級都可以用。

在地方光幹得好不夠，領導管的人太多，可能都不知道有你這號人。我們在鄉鎮平常見領導機會有限，多數還是開會，這種場合也不可能有接觸。好在書記一年總得來我們鄉調研一兩次，其他領導也會來，來了總得吃飯。酒桌上，我敬領導一次，領導回一次，隨便再來幾次，一場酒總有三四次接觸。喝了酒都放鬆了，機會把握得好，拉着手和領導説幾句真心話，能留一些好印象。(W38，S3省某縣某鄉黨委書記，2014年9月)

相比正職，酒桌上的機會對副職更為珍貴。

我這樣的副科級幹部，全縣有好幾百。我們局長偶爾還能去書記辦公室，我一般只能見到分管縣領導，很少接觸書記，其他縣領導就更少有工作上的接觸。但在酒桌上，誰都有敬酒資格，敬酒時自我介紹一下。領導要是有興致，多聊幾句，對我能有些印象，總不是壞事。我又不會鑽營，那樣風險也大。我不求大富大貴，只圖安安穩穩，有點進步希望就行。(W24，J省某縣某副局長，2014年4月)

在飲酒過程中，下級傳遞兩層信息:第一，努力讓上級把自己的名字、職務和臉對上號。第二，依靠酒精的作用和酒桌氛圍，傳遞某些性格特質，例如豪爽、實在、真誠等，並以此和上級構建起初步信任。需要指出的是，這樣構建起來的信任非常有限，但總比不認識強。不過，這一促使下級飲酒的機制在第二類酒桌(詳見第二部分分類)不會被觸發。因為在這類酒桌上，上下級間並不存在懸殊結構，信息充足，工作中有足夠機會構建信任，不需要用酒作為中介。

不同酒桌有不同規矩。鄉鎮和其他委辦局幹部我不熟，平常也沒接觸。所以在酒桌上，有人衝到我面前來個“拎壺衝”，那我一般能記住，覺得“人不錯，實在”。但在自己部門就不一樣了，我們部總共幾十號人，誰怎麼樣我不清楚?上次部裏聚餐，有個小夥子也給我敬個“拎壺衝”，我就很尷尬。按規矩，我至少得喝一滿杯，不然顯得我架子大，但我身體真不行，本想自己人聚餐隨便喝點就可以了。(W57，S1省某縣縣委常委、組織部長，2015年5月)

相反，在這類酒桌上，下級要是喝得太猛，反而可能留下負面印象。

人在機關裏，單位領導天天見，有心表現機會多得是，不需要在喝酒上費勁。要平常啥事都幹不好，光喝酒積極有啥用，這不就等於跟領導説“我是酒囊飯袋”嘛。(W9，Z省某縣某局局長，2012年5月)

(二)治理任務非制度化之一:地方治理的資源困境

信息不足不僅影響官員的個人發展，而且會在治理中造成很多問題。具體來説，當前中國存在治理任務非制度化的問題，主要體現在三個方面:治理資源分佈不確定、工作銜接不明確以及大量臨時性、階段性的任務。本部分首先討論前兩個方面。

長期以來，在中國地方治理中，資金、資源和政策分配缺少系統的制度規範，具有很大的不確定性。近年來項目制的興起更進一步加重了這種不確定性。在中央和地方的關係上，這孕育了我們熟知的“跑部錢進”的現象。鄉鎮一級雖然沒有“跑部錢進”的類似俗語，但對劃撥資源的依賴性更強。税費改革後，鄉鎮基本喪失了財政汲取能力，只能依靠上級撥款，但制度化撥款一般僅夠維持基本運轉，更多資源需要自己爭取(周飛舟，2006)，酒桌就成了鄉鎮向上級爭取資源的重要舞台。現有研究對這類“酒桌辦事”現象已有不少討論。下級為了爭取資源喝酒與為了個人發展喝酒的驅動機制類似，在此就不詳細討論了，只需強調兩點:第一，下級在這種情況下喝酒是為了公事，這意味着個人飲酒行為已經成為治理過程的一部分。第二，這種情況下的上級不僅指縣級領導，而且包括那些行政級別與鄉鎮官員相同，但在特定治理任務上擁有一定資源分配權的委辦局官員。這一機制在第二類酒桌上則不存在。無論是縣級領導與他分管的委辦局，還是委辦局內部和鄉鎮政府內部，治理資源分配的制度化水平較高，一般不需官員通過個人行為爭取。

以上分析了信息不足和資源分配不確定的困境如何驅動下級選擇飲酒行為來向上級傳遞信息、構建信任的機制，同時探討了為什麼這一機制不存在於第二類酒桌。但還沒有解釋上級選擇飲酒的驅動機制，這需要進行下一部分的討論。

(三)治理任務非制度化之二:工作銜接不明確

“上面千根針，下面一條線”，在上級政府中界限清晰的各類治理任務最終都要靠基層的同一批人執行。表面上看，壓力主要在基層，因為他們承接的任務非常多。然而，面對繁重的治理任務，基層政府往往會選擇性地執行，認真完成那些他們認為重要的，應付那些他們認為不重要的，這並不會對他們的政績產生太大影響(O’Brien&Li，1999;楊愛平、餘雁鴻，2012;倪星、王鋭，2017)。但是，被應付的上級(縣級領導/委辦局負責人)的政績就會大打折扣。

當領導不是萬能的。我雖然是縣領導，但我不是書記，鄉鎮幹部我管不到。相反，我的很多工作得靠他們落實，他們雖然不會跟我對着幹，但應付總是可以的。(W51，N省某縣副縣長，2015年6月)

面對這種情況，上級官員一般有三種選擇:第一，“搞定”縣委書記，讓書記覺得這項工作很重要，列為“書記工程”親自督辦，那麼下級一般不敢應付。第二，提供足夠的物質或精神獎勵，促使下級認真完成任務。第三，依靠與下級的個人關係，確保自己條線的工作被認真對待。在這三種選擇中，第一種選擇一般不可行，搞定書記很難，書記要是次次都被搞定了，“書記工程”也就沒有約束意義了。第二種選擇有時可行，有時不可行，因為有足夠吸引力的物質資源和精神獎勵都是有限的，上級未必總能拿得出。第三種選擇在多數情況下是可行的，儘管效力最低。其中，喝酒這種能在短時間內傳遞友好信息、構建初步信任、可低成本大範圍複製的社交方式成為上級發展與下級個人關係的首選。

每次下鄉吃飯，我肯定要給在場的每個鄉鎮幹部敬杯酒。為什麼?咱得給下面同志留下好印象，好讓他們認真完成我的工作。畢竟我不是書記，鄉鎮幹部能多努力地落實我的工作，很大程度上取決於他們對我的認可程度。但縣裏幹部太多，鄉鎮又遠，而我工作忙，平時沒機會接觸，就得抓住酒桌上的機會。(W29，S4省某縣委常委、宣傳部長，2014年6月)

相反，如果上級在酒桌上不主動與下級飲酒互動，敷衍了事，甚至拒絕下級的敬酒，就很可能在工作中吃暗虧，損害自身政績。

以前我們有個副縣長，省裏下來的，年輕有前途。但來我這下鄉，吃飯我敬酒他都不喝，牛什麼?我不指望他提拔，但他進步總得有政績吧，不還得我們幹?他憑什麼瞧不起我?後來，他佈置的工作，我就是不積極幹，反正上面各條線派下來的活多得幹不完，他能抓住我什麼把柄?(W19，S2省某縣鄉鎮書記，2014年4月)

與之不同，在縣級領導與分管的委辦局、委辦局內部和鄉鎮內部，工作銜接、任務分配有明確的制度規定，上級一般不需靠喝酒來構建與下級的個人化關係。

▍**飲酒行為的治理功能之二：**提供激勵

第三部分分析了大部分官員飲酒的驅動機制，但還有一個關鍵缺口———縣委書記。訪談中頻繁出現“畢竟我不是書記”這句話，其理論邏輯可以表述為:多數上級之所以需要通過飲酒發展與下級，特別是鄉鎮官員的個人關係，是因為在正式制度體系中“管不到”他們。但是，縣委書記牢牢掌握着人事安排和資源分配這兩大下級官員的命門。換言之，看起來正式制度已經賦予了書記足夠左右下級的權力，在治理過程中是否就不存在促使書記選擇飲酒的機制了呢?

經驗材料提供了否定答案。縣委書記少有“不能喝的”，並且往往是酒桌上的積極行動者。然而，他們卻又是酒桌上最不適合喝酒的(年齡大、工作繁重、身體較差)。那麼，是什麼因素和機制促使書記選擇飲酒?本部分論述由此展開。通過理解書記的行為選擇，我們將認識到這樣一個事實:官員飲酒行為不僅能從個人層面影響自身範圍內的治理績效，而且能在整個組織層面產生作用，在某種程度上提升組織凝聚力、激發組織活力。

(一)組織激勵不足

“越往下，任務越繁重、工作越難做、壓力越大”是當前中國地方治理的重要特徵。第一，基層工作非常繁重。雖然可以選擇性應付，但“應付”也需要時間和精力，且最多在量上降低任務的繁重程度，不可能在質上改變“繁重”本身。第二，責任大、壓力大。基層治理的“一票否決”項很多(十八大後有所好轉，但依然不少)，上級施加的壓力非常大，但在執行中卻很容易誘發衝突。第三，基層的事權、財權卻又與繁重任務高度不對等，工作因此更難做。此外，相比縣直機關，鄉鎮官員普遍工作在鄉鎮，安家在縣城，常常一週才能回一次家，在子女教育、家庭生活上都有不少額外的付出甚至犧牲。

上級政府下派了非常重的治理任務，提出了很多要求，但所提供的激勵卻很有限。第一，收入不高。目前，全國多數地區科級幹部月工資在2500-4500元，這在同學歷、同年資的人員中並不算高。當然，坊間常説“公務員有灰色收入”，本文不能證明或證偽這個命題，只陳述一個基本事實:除了長三角、珠三角部分鄉鎮街道擁有較多財政收入，全國多數鄉鎮街道都是“吃飯財政”。總盤子就這麼大，大多數鄉鎮幹部又能從中搞到多少灰色收入?第二，政府是“讓加班就加班”，並且少有加班費，甚至“連飯都不管”。第三，官員往往更在意晉升激勵。但是，由於“人多坑少”“遠離領導”，鄉鎮晉升難度最大，許多人“連副科都混不到”。

(二)上級官員“喝酒”的組織激勵作用

任務重、付出大、回報低，工作動力、組織認同和凝聚力就會出問題。媒體報道過許多官員辭職的案例。更多官員雖然沒有辭職，但也在想方設法調走(哪怕臨時借調)。面對這種情況，上級不能放任自流。其中，縣委書記改變這種狀況的動機最強烈。一方面，組織將最主要的權力賦予書記，也就對他提出了最高的要求。另一方面，相比其他上級，書記的個人利益和組織利益相關度最高。組織運轉得越好，他的權威就越鞏固，政績就越突出，晉升機會也就越大。中國體制下的書記與選舉體制下的地區主官的關鍵不同在於後者上任前已是社會名流，積累了較多財富、社會影響甚至家族勢力，離開了政府依然是精英。但前者是“組織培養的”，所有權威都基於組織身份，“離開了組織，什麼也不是”。那麼，以書記為代表的上級官員去哪裏尋找新的組織激勵來緩解組織困境呢?

歸結起來，大致有三種選擇:第一，在權限內努力提供更多物質和精神激勵。第二，冒一定的制度風險，放任下級一些不太嚴重的作風問題(例如私設小金庫、超標發放福利)。第三，以自己對下級的個人化補償彌補組織激勵不足。這三種選擇一般都有可能被採用，本文重點談第三種，喝酒是其重要的表現形式之一。

我這個年紀，又當了這麼多年領導，三高、痛風，什麼毛病都有點。醫生説最好別喝酒。怎麼還喝?不喝不行啊，到了鄉鎮必須喝，還得是大喝。不喝酒，誰給你幹活?鄉鎮同志不容易，任務重、錢少，平常老婆孩子都見不到。我們當領導的，官也給人家升不了，錢也給不了，再不喝酒，對得起自己的良心嗎?(W44，H2省某縣縣委書記，2014年12月)

下級見不到老婆孩子，怎麼就能推導出上級不喝酒就沒良心呢?如果不置身地方治理的具體情境，我們很難理解這看似弔詭的邏輯。鄉鎮工作有很多困難、很大壓力，上級都知道，也很同情，但他們解決不了。這些問題有的是制度環境造成的，但也有很大部分是上級為了政績主動製造的。所以，同情歸同情，任務和壓力還是照樣派、照樣給;但是，同時也要想辦法提供其他方面的激勵和補償，以維繫組織凝聚力。喝酒就發揮了這樣的作用。

和機關幹部喝酒，我主要看身體，狀態好、人不多，敬我的酒我就幹了;狀態不好，我就隨意。我是書記，這點特權總是有的。但在鄉鎮，狀態再差，該乾的酒、該敬的酒，我絕不會少。他們這麼辛苦，我喝酒不是為自己喝，我是代表縣委縣政府喝，代表縣委縣政府感謝做出犧牲和貢獻的幹部。(D27，J2省某縣縣委書記，2015年6月)

某種程度上，在上級官員特別是縣委書記的認知中，這種場景下的飲酒(特別是過量飲酒)不僅不是不良風氣，相反具有濃厚的道義正當性，成為治理過程中上級必須承擔的道德義務。在道義正當性的驅使下，即使酒桌上所有行動者的身體條件都不適合繼續飲酒了，他們往往還是會繼續喝。因為重要的不是酒，而是在喝酒過程中一起抒發感情、實現共鳴，提升組織認同和凝聚力。

(三)治理任務非制度化之三:大量臨時性、階段性工作

進一步的問題是，飲酒行為提供了怎樣的組織激勵?下面將結合治理任務非制度化的第三方面———大量臨時性、階段性工作來回答。在本節回答這個問題有兩個優勢:第一，飲酒行為在這裏直接針對某項治理任務，能更直接標識出它在具體治理過程中的位置。第二，這裏的組織激勵既適用於鄉鎮幹部，也適用於委辦局幹部(這兩類場合背後的邏輯也有一些區別，筆者將在結論部分詳述)。

城市的重大項目推進、“創文創衞”，農村的防火禁燒以及普遍的徵地拆遷等都屬於臨時性、階段性工作。這些工作時間集中、責任大、任務重，需要大量人員全天候工作。為了推進工作，上級領導特別是書記的工作作風往往非常粗暴，“下命令不留餘地”“催進度如同催命”“罵人不分場合不留情面”。

我們書記平常還好，但一抓起項目就是土·匪，任何場合都能破口大罵。去年區裏上了一大批項目。於是，書記要求所有委辦局、鎮街班子成員週六上班。很多人有意見:憑什麼?還不發加班費。他不管，讓辦公室和組織部查崗，親自帶隊搞突然襲擊，查到就處分，在大會上罵:“不想加班?嫌沒加班費?誰不想加班把位子讓出來，願意加班的多了。”(W51，X2省某區某局長，2015年4月)

需要指出的是，作風粗暴主要不應歸因於個人素質，這在很大程度上是環境塑造的，因為這種作風最有助於完成治理任務。

我知道下面都説我作風粗暴。凡是能幹出成績的書記，有幾個作風不粗暴的?縣裏工作就得這麼幹。我在省廳幹過幾年，那時候難得紅次臉。為什麼?那裏沒有這些火燒眉毛、刀架脖子的事。(D33，G1省某縣委書記，2015年10月)

然而，粗暴作風雖然有助於實現治理目標，但也會在上下級間造成嚴重的隔閡和創傷，長期積累總會爆發。所以，那些推進工作時作風粗暴的上級官員，在工作較為圓滿地結束後，往往會主動組織聚會，在酒桌上找回人心。

活幹完了，得犒勞大家。該發錢的發錢，該表彰的表彰。此外，還得聚起來喝一頓。幹事時我差不多把下面的人得罪光了，有人天天被我罵，一個月沒回過家，他肯定經常在心裏罵我。所以，我得去修補關係。出力最多的人，我召集起來喝一頓;有時，出力最多的單位我還專門去喝一趟。當然，也不可能所有人都顧得上，剩下的就讓其他領導去吧。這次修補完了，下次有大項目，我也好繼續讓他們加班、繼續罵。(D25，H3省某縣委書記，2015年6月)

飲酒互動中的組織激勵包括三個方面:第一，上級表達對下級人格和工作的尊重和認可，下級也表達對上級的理解。一場酒下來，互動頻繁、氣氛和睦。藉助酒精作用和酒桌氛圍，上下級會進行一些類似對話:

“老弟，你別怪我，都是為了工作，我乾了這杯給你賠罪”，“我知道你不容易，都沒怎麼顧上家，這次全靠你了”，“領導您別這麼説，您逼我才能長進，我幹得不好被罵是應該的”。

第二，構建上下級間暫時的平等地位。“上了酒桌，只有兄弟，沒有官大官小”，既塑造了上級平易近人形象，也能讓那些被罵的下級釋放壓力。

第三，有時還能讓下級通過“欺負”上級來“出口氣”。

農村冬季防火、夏秋禁燒，一干就是大半個月，鄉鎮所有人都得撒到山上去。不是大熱天，就是大冷天。以前管得松，一天還能發一兩百塊錢補貼。但大過年的誰願意為這點錢在山上凍個半死?都是被逼去的，肚子裏總有點氣。所以，事搞完了，鄉鎮會把人聚起來喝頓大酒。這種場合，書記、鎮長總得多喝點，出些洋相，讓大夥樂樂。我也會參加一些鄉鎮場子，跟他們喝大酒。我酒量一般，經常就喝趴下了。大家一看，書記能喝半斤喝八兩，最後給抬出去了，哈哈一笑，氣也就消了大半。(W47，S2省某區區委書記，2015年3月)

▍結論與討論

(一)酒桌上的治理邏輯

基於豐富的經驗材料，本文在政府治理的具體情境中考察官員飲酒的驅動機制。相較於現有研究較為寬泛的探討，本文區分了鄉鎮官員、委辦局官員、其他上級(非一把手)和縣委書記四類官員，從政府治理的三個困境出發，分別討論了他們在不同情境下的不同身份(行動者/策略對象)、行為策略和飲酒行為的具體作用。綜合全文論述，下表可以系統地呈現酒桌上的治理邏輯。

需要進一步闡釋的是，在同一治理困境下，不同官員雖然都可能選擇飲酒策略，但他們之間也有因制度環境和治理需要的不同而產生的差別。前文對此尚未充分討論，在此詳細闡釋。

酒桌上的治理邏輯

第一，在信息不足的困境中，鄉鎮官員和委辦局官員雖然都會採取飲酒策略，但是後者的頻率和程度要低於前者。原因在於，正如前文所述，委辦局有明確的縣級分管領導，工作接觸多、信息充分，因此他們一般不需要通過飲酒來與分管領導構建信任。但是，他們也需要通過飲酒行為向不分管他的上級傳遞信息、構建信任。不過，一方面，這種需求較小，他們的晉升首先取決於分管領導的意見，並且去向主要是在本系統或相關領域中(即分管領導的分管範圍)。相比之下，鄉鎮官員沒有明確的分管領導，晉升去向也不明確，需要向儘可能多的上級傳遞信息、構建信任。另一方面，委辦局的喝酒機會較少。所有縣級領導都與鄉鎮存在工作聯繫，都有去鄉鎮的任務，但很少與自己分管領域外的委辦局發生工作聯繫。因此，委辦局官員因公務與其他縣級領導喝酒的機會也少於鄉鎮官員。

第二，資源困境主要體現在鄉鎮治理中。具體來説，鄉鎮是綜合性的“塊”，在制度上所有資源都可以向或不向某個鄉鎮劃撥;委辦局是分工明確的“條”，開展工作一般不需要條線外的資源。但是，委辦局有時也需要其他部門的幫助，因此他們也可能成為行動者，通過飲酒向其他委辦局官員、不分管他的縣級領導或縣委書記表達誠意、爭取資源，通過酒桌辦事。具體包括兩種情況:第一，一些日常工作需要其他單位的配合。例如，城建由建設部門負責，但也需要城管、財政等部門幫助。然而，正式制度很少規定相關部門的協助義務，這就需要建設部門官員自己去爭取。第二，突發事件應對所需的資源往往超出業務部門的能力範圍。因而，委辦局官員平常會盡量與政法、宣傳等領域官員處好關係，以期在發生突發事件時對方會施以援手。

第三，所有上級都需要面對臨時性、階段性工作和組織激勵不足的困境。但是，由於工作負責範圍的差異，這些困境影響縣委書記的頻率和程度顯著高於其他上級。與之相應，他們的行動積極性也會更高。例如，宣傳部長會在“創文創衞”上面臨上述困境，分管農業的副縣長會在防火禁燒上面臨上述困境，不同重大項目會讓不同分管領導面臨上述困境。在各自領域外，副職一般既不需要承擔太多責任，也不可能將此作為自身政績。然而，對書記來説，幹好了都是自己的政績，幹不好都是自己的隱患。

此外，從個體動機的微觀視角來看，在人情文化的基礎上，遵守規範和工具性邏輯的多重考慮制約着官員的飲酒行為。在這方面，上下級存在一定的差別。具體來説，對下級，特別是身體不好的下級來説，飲酒行為帶來的收益未必大於他因飲酒傷身付出的成本。所以，如果只有工具性的考慮，他更可能選擇少喝或不喝。但是，酒文化長期運作也產生了隱性規範，少喝或不喝，特別是面對上級時少喝或不喝，會被視作不近人情、壞了規矩，在羣體內留下負面印象，造成存量利益損失。這樣一來，潛在損失和可能收益加在一起會大於成本，從而促使其選擇飲酒。不過，我們很難根據具體情境區分到底是防止損失還是尋求收益的考慮主導着下級的某類飲酒行為。這更多是因人而異，而非由情境決定。

與之不同，不同情境對上級的飲酒行為影響確有差異。以縣委書記為例，他提供的組織激勵包括兩類:第一，日常化激勵主要是出於遵循規範的考慮，不飲酒會被視作沒有履行道德義務，造成不體諒下級的負面評價。第二，針對某項工作的專門激勵工具性考慮更多，這並不是説書記可以選擇喝或不喝，而是指可以選擇酒桌。在日常化激勵中，他不能選擇酒桌(因工作需要必須去鄉鎮)，上桌就應該喝酒;在專門激勵中，他並不必須，也不可能參與所有的相關酒局，因而會根據重要程度和工作績效有選擇地參與一些。其他的上級類似書記，只是促使他們喝酒的動力較弱。此外，在工作銜接不明確這點上，其他上級的工具性考慮更多，這體現在他們會和鄉鎮官員不醉不歸，但一般不會和委辦局官員不醉不歸，因為工作銜接不明確主要是指“條”的工作需要“塊”落實，而制度沒有明確規定“塊”在這方面的職責。

(二)進一步討論

本文在更普遍意義上的學術關注是:如何在當下的中國治理環境中理解官員行為?這是學界的熱門話題(周雪光、趙偉，2009)，本文在兩方面可能拓展現有理論。

1.制度環境、社會文化與官員行為的關係

社會文化與正式制度的關係是當下中國治理研究的熱點，許多研究注意到傳統文化對正式制度的改變甚至破壞，由此形成的理論預設是:社會文化與正式制度是對立競爭的關係，它們各自構成決定官員行為的互斥性機制。在競爭中，社會文化可能佔據上風，讓正式制度失效，進而主導官員的行為，塑造中國治理的一些獨特之處。已有的官場酒文化研究就是這一預設的集中體現。

筆者並不試圖推翻這一框架，但希望指出它未必總是適用。在治理中，社會文化和制度環境既會競爭，也可能合作。本文證明該框架並不適合用來分析官員的飲酒行為，雖然人情文化對官場酒風的形成確有重要影響，但其作用的發揮不是以正式制度體系失效為前提，而是制度環境需要人情文化，所以人情文化得以嵌入。在嵌入過程中，人情文化也被制度環境重新塑造，以便能更好滿足治理需要。因此，在本文的理論框架中，社會文化不是原因，而是治理過程中的中介因素，而制度環境是主導原因，從源頭上塑造着官員行為(包括一些看似違背制度的行為)。

概言之，當前中國治理研究高估了社會文化和個人行為對制度體系的侵蝕，低估了正式制度對個人行為、人際關係和社會文化的塑造。因而，在考察中國治理時，不僅要看到潛規則與正式制度的衝突，而且要注重挖掘兩者的聯繫。由此產生了一些新的問題:正式制度與社會文化在何種情況下對立競爭?又在何種情況下進行合作?換言之，我們如何根據具體對象選擇和綜合運用分析框架，去理解制度和文化的複雜關係?這些問題有待進一步探討。

2.弱關係在組織運作中的作用

組織研究很早就注意到，除了正式組織結構和制度體系，成員的非正式關係在組織運作中也發揮着重要作用(Kornai，1992;周雪光、趙偉，2009)。關係理論明確區分強、弱兩種關係，並有諸多實證研究對此進行了探討(Granovetter，1973，1974;Bian，1997)。然而，相關的中國治理研究並沒有區分關係類型，實證案例大多討論的是強關係。與之不同，本研究中的飲酒行為則更多涉及弱關係運作。總的來説，為了達成某種目標(如晉升或治理績效)，官員會運用一系列策略，包括三類行為:正式制度賦予或要求的、強關係和弱關係。例如，個人晉升首先要有政績並滿足相關制度的基本條件。但更關鍵的是要有一把手或相關上級的力推，這常常需要強關係，也需要其他上級順水推舟。同樣，上級推進某項工作首先要靠制度賦予的權威和資源，同時要有信得過、辦事得力的“自己人”，但也需要調動更多人員的積極性。就達成目標來説，前兩者更重要，但也不能輕易放棄作為輔助策略的弱關係，廣結善緣是官場共識。因此，在研究治理中的關係運作時，有必要區分強關係與弱關係，全面考察其作用機制。

與強關係相比，弱關係的劣勢是用處不大甚至可能沒用，但也有其獨特的優勢。第一，建立和維繫的成本和難度低。強關係需要高成本和較好的交際能力，弱關係運作則很少受到上述限制。第二，風險小。強關係稍有不慎就可能越過合法邊界，例如行賄受賄、團團夥夥等。即使不違紀違法，過多構建強關係也可能觸犯官場的“站隊”忌諱。換言之，官員只能有限度、有選擇地經營強關係，但可以大範圍複製弱關係。此外，偶然情況下，異質性弱關係還可能帶來關鍵信息，甚至遠超投入的收益。這類似於格蘭諾維特(Granovetter，1974)對就業市場的經典分析。

酒局是建立強關係和弱關係都會用到的常見手段，但兩類酒局也有鮮明區別。第一，正如前文中強調的，本文研究因公酒局，其中主要是弱關係運作。而強關係一般對應的是官員私下組織的酒局。第二，不醉不歸是因公酒局的鮮明特徵，因為這樣才能充分傳遞信息、提供組織激勵;但強關係的酒局卻未必追求不醉不歸。一方面，強關係中已不需大量飲酒塑造的氛圍來提供信息和激勵;另一方面，強關係中達成交換需要支付的價格也遠超飲酒行為所具有的價值。

(三)如何治理官場酒風?

十八大後，治理官場酒風成為反“四風”的重要內容並取得了不錯成效，通過嚴控酒品檔次和禁止午餐飲酒，大幅降低了接待費用，提升了工作效率。反“四風”從外部打擊了愈演愈烈的官場酒風。但是，在反“四風”取得成效的基礎上，根治官場酒風還需要從解決治理的深層次難題入手，即用制度機制替代飲酒行為在治理中發揮的作用。當下正在推進的一系列國家治理現代化舉措有望在整體上改造誘發官場酒風的治理環境。這些舉措本身並不是為治理酒風提出的，但其效果也許會優於那些就酒論酒的舉措。

首先，提升治理制度化水平。第一，治理資源下沉。在基層治理中，鄉鎮任務多但資源少，且缺少合理的分配製度，鄉鎮官員需要運用個人關係爭取資源，飲酒行為由此嵌入治理。如果鄉鎮能擁有更多資源且分配合理，飲酒動力就會下降。目前我國正在推進這方面改革，習近平總書記多次強調:“儘可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物”。2019年，北京的“吹哨報到”改革得到中央高度肯定，號召全國學習，其要旨就是將資源下沉到鄉鎮。第二，明確權責關係。工作銜接不明確使上級需要發展與下級的個人關係，這可以從兩方面緩解。就與委辦局關係而言，時代發展帶來許多新的治理事務，這些事務常常超出原有部門權限和縣級領導的分工邊界。當下的機構改革旨在重新劃分治理權限，有助於緩解相關困境。就鄉鎮而言，任務過重決定了他們只能完成一些上級佈置的工作而應付另一些上級，上級間因此需要競爭下級支持，避免被應付。但是，許多任務其實是不必要的。2019年中央為此專門印發《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》。因此，如果能減少任務總量，使基層有能力完成(而非應付)大多數治理任務，那麼上級通過飲酒行為競爭下級支持的動力也會削弱。第三，中國正處於高速發展期，基層治理因此存在大量臨時性、階段性任務，例如脱貧攻堅、城市建設等。正式制度激勵無法滿足這些任務需要，上級就需要用個人行為提供組織激勵，但這些任務會因發展階段改變而自然減少。

其次，提升治理制度化水平是治本之道，但也必須認識到基層治理不可能完全制度化，上下級權責關係始終會有模糊地帶，有些臨時性任務也不可避免(例如禁燒防火等)。針對這類情況，就需要完善補償激勵機制(如加班費、重大項目獎勵等)，以正式制度替代上級個人行為提供的組織激勵。

最後，金字塔結構的信息困境短期內可能很難改變。不過，如果前述治理手段充分發揮作用，也能在很大程度上剎住官場酒風。具體來説，如果上下級都有充分動力，就很容易喝多;但是，當上級飲酒動力被消解後，下級也就很難主動頻頻舉杯。另外，正在探索的職務職級並行制度也有助於削減下級飲酒動力。原因在於，要想獲得職務晉升，下級必須向足夠多的上級傳遞信息、構建信任，飲酒行為就有了用武之地。而職級晉升主要是門檻制，上級作用相對較小。從長期的調研所得看，許多基層幹部未必很在意職務晉升，但由於各項待遇都只與職務掛鈎，他們只能拼命競爭有限的職務。有了職級選擇，他們與上級建立個人關係的動力也會減弱。

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**本文原刊於《社會學研究》2019年第4期，原標題為《制度環境與治理需要如何塑造中國官場的酒文化 ——基於縣域官員飲酒行為的實證研究》，註釋從略。**圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。

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