在民國時期當個好縣長有多難_風聞

文：婁紅樂

國民政府時期的縣長任用，有考試和薦舉兩種途徑。但真要當上一縣之長，無論走哪條路，都不容易。

北洋時代各省軍閥割據，不受中央政府約束，縣缺成了大小軍閥們獎賞部屬或贈送親友的禮物，因此當時副官馬弁當縣長者比比皆是。國民黨執政後，對縣長的任選非常注重，幾度立法，力圖將縣長任用納入正軌。其中最重要的方式就是通過考試遴選縣長。但是想要通過考試當縣長真心不容易：首先，縣長考試舉行的次數非常少。據統計，1928-1929年兩年間湖廣和東南各省先後舉行過一到三次縣長考試，共錄取1300餘名，此後直到抗戰結束，除了極少數省區舉行過一兩次外，多數省區都沒有再進行過縣長考試。因此，想要通過考試當縣長需要生逢其時才行。其次，考試競爭比例大，比如1928年廣西舉行第一次縣長考試，與試者數百，僅錄取一名。再者，即便考上了也得不到實際的任用，比如江西省在戰前先後舉行縣長考試四次，計錄取63名，而實際任用為縣長者僅12人。也就是説，只有不到五分之一的人得到了實際職位。

即便真的考上了縣長，並不意味着仕途就一片光明。各省考試取錄的縣長，由於經驗不足等原因，大多政績平平，甚至不乏觸犯法令被撤職查辦者。比如廣西第一次縣長考試的唯一錄用者，在出任縣長後卻政績平庸，連任了七年都只是一個四等縣縣長。再如江蘇1929年考試錄取11名縣長，第一名初任吳縣縣長，不到一年即因事撤職，後其又任邳縣縣長，未久又以貪污罪判刑。從整體上看，考出來的縣長很少能有出頭的，以湖北為例，1928年湖北考取縣長40人，五年後跟蹤調查發現，除3人亡故外，15人賦閒，9人離省，5人轉就他業，1人因案判刑，1人被交付懲戒，只有6人在任縣長。1930年，湖北考取縣長29人，三年後跟蹤調查發現，只有2人在任縣長。

考試只是選拔縣長途徑之一，更多的縣長是通過保薦選出來的。而當時國民政府規定，舉薦縣長是由民政廳長提名二到三人，然後按法律手續轉請任命。這就意味着民政廳長掌握着舉薦縣長的權力，大權在握，難免滋生腐敗。濫用職權者，任人唯親者不乏其人，甚至有人公然買官賣官，將縣長當作斂財工具。比如1929年，傳聞江蘇省民政廳長繆斌出賣縣長和公安局長職位：一等縣縣長6000元；二等縣縣長5000元；三等縣縣長4000元。又如湯玉麟任熱河省主席期間，在任命縣長等官員時“按缺的肥瘦、報效的多少，論價出售。”

當上縣長不容易，要想把縣長當的安穩更困難。民國縣長更迭非常頻繁，以河南為例，僅1931年就更換縣長226人次（當時河南共有112個縣），平均每月更換縣長16人次。1931年-1935年五年來河南省總共更換縣長513人次，平均每年約有103人次。其中商丘、安陽、確山等縣1927-1937年換了25任縣長，陝縣換了30任。也就是説縣長的任期普遍不滿一年。縣長更迭頻繁，成為民國官場的一大頑症。在這種環境中，想要坐穩縣長寶座，既要討好省府官員，又得巴結當地士紳，還得伺候駐軍，得罪任何一方，不但官位難保，甚至還會有性命之憂。

首先，要祈求省府主政者不要更換

由於縣長的任命權掌握在省主席和民政廳長的手裏，因而每一位省長官上台，必然出現一次縣長大換血，時人描述此種情況為“更換一次首長，薦信三尺，帶員數十，趕走一半”。因此省府大員交卸之際，也是縣長的離職之日。以甘肅為例，據1936-1940年任西和、成縣縣長的馬廷秀回憶，在西安事變之後，朱紹良任省主席，前主席于學忠的勢力被驅除，相應的“隴南原有十一個縣長中，十個都被撤換了”。1940年，谷正倫任甘肅省政府主席，又將“隴南11個縣長全部撤掉，名義是‘調省另有任用’，實際上是公開搞‘一朝天子一朝臣’”。

這種省府官員變換引起縣長更迭的情況到底有多嚴重呢？以安徽為例，1929年陳調元、方振武與石友三三人相繼擔任安徽省主席，這一年縣長更調最頻繁，更調次數竟達114次，1927-1937年全省縣長更調次數最少的是53次，而當時安徽只有61個縣。省主席上任後的2至4個月是縣長更調的高峯期，如1930年12月，即陳調元上台後的第3個月，更換縣長27人；1932年7月，即吳忠信上台後的第4個月，更換縣長32人。如此情況下，想坐穩“縣太爺”位置的人首先要祈求省府主政人員別更換太頻繁。

其次，得跟當地土豪劣紳打好關係

要想縣長做的穩，非但不能得罪當地豪紳，還必須要跟這些人搞好關係。比如縣長上任之後首先要拜訪當地土豪大姓，以聯絡“感情”，尋求其對自己推行政令的支持，否則會出現什麼樣的後果呢？首先，縣政的推行若無豪紳同意，寸步難行。以甘肅會寧縣為例，縣政“完全操縱在地主豪紳的手中，一切政治的措施，若不得地主豪紳的同意，是一點也行不通的。現在的鄉鎮保甲長是地主豪紳的代理人，地主豪紳是鄉鎮保甲長的掩護者”。其次，豪紳可以時時處處給縣長製造麻煩。縣長在辦事過程中難免會觸動豪紳利益，而一旦雙方產生衝突，這些人就會向省政府“控告縣長”，“省府常憑一紙控告，不拘案情大小，立即派人調查，使縣府威信，頗受損失，推行政令，備感困難！”如此一來，縣長還怎麼做得穩？

面對這種情況，“縣長如不和豪劣勾結一氣，必站不住，若和豪劣一同剝刮，那錢得了，官聲也好。”而那些鋭意進取者，多半鎩羽而歸，比如馮玉祥主政河南期間，力謀刷新政風的縣長吉介到任後，就因各鄉鎮士紳處處阻撓無法施政，最終被迫離職引退。

再者，還得應付得來省府機關分派下來的各項苛刻任務

國民黨執政後大力推進縣政建設，要求縣長“積極有為”，因此將“所有政務之設施，員役之督察，積弊之廓清”都指派給了縣長，僅國民政府《縣長鬚知》中所規定的基本職責就有民政31大項、財政28大項、建設48大項等林林總共計172大項。每一大項中，又分出來許多小項，如民政類31大項又可細分為160小項。除了這些“日常功課”外，不同省份不同時期還給縣長安排了不少特殊任務，如30年代前期江西省的縣長為配合蔣介石的剿共戰事就要興辦15項“要政”。名目繁多倒也罷了，即便是其中一件事，其工作量也不容小覷。以縣長們對頭疼的表格為例，由於1930年代初大興統計之風，省府各個機構紛紛要求縣長提交各種各樣的統計資料。比如1934年江蘇各縣政府被要求填寫的各項表格多達271種，調查內容從名勝古蹟調查、中西藥房調查到工人失業調查、勞資糾紛調查，幾乎無所不包。而且表格的設計大多非常繁細，如不進行實地調查，根本沒法填寫。面對上級機關的嚴厲催逼，不勝其苦的縣長們不得不虛造各種各樣的數據。一些縣長甚至聲稱：“縣府最感困難者即為臨表涕泣。”

不僅事情多，上級管轄機構林立也讓縣長不勝其煩。據統計，在四川，縣政府之上的管轄指揮機關多達37個；在湖南，直接間接指揮監督縣政府的政治、軍事機關有33個；在湖北，縣政府的各種上級機關也有31個。而這些上司們各有其主管政務，無不希望向下推行，也都要求縣政府配合實施，這就出現了以下情況：“在戰前的某一時期內，一個縣政府同時接到建設廳要求浚河築路，民政廳要求切實辦理積穀，財政廳要求清追田賦，教育廳要求舉辦社會教育，保安司令部要求訓練壯丁，專員公署要求編組保衞團等命令。”曾任豫鄂皖“剿匪”總司令部秘書長的楊永泰曾説：“縣政府最感痛苦的事情，就是上級機關太多。同是一件互有關連的事，這個廳令叫這樣辦，那個廳令又叫那樣辦……弄得無所適從”。甚至在甲機關認為有過應予懲戒，在乙機關反認為有功應行獎勵的事情，也不少見.

這麼多的活要幹，這麼多的領導要伺候，那到底給縣長多少人來做這些事呢？可以説少的可憐。在二三十年代，一個縣政府少僅10餘人，多亦不過20-30人，而省政府公務員人數，少則四五百，多則逾千。縣公務員人數只相當於省公務員人數的百分之二三。以湖北、四川兩省為例。1945年，四川省各縣政府職員平均為66人，而省政府職員多達5536人；1946年，湖北省各縣政府職員平均為65人，而省政府職員多達5035人。這麼少的人，做這麼多的事情，除了對各方面都敷衍塞責，幾乎沒有別的辦法。當時河南省第三專區第二任督察專員王澤民1935年向省政府報告稱：“各縣縣長每向澤民報告稱曰，‘一縣政府之大，庶政之繁，表冊之多，僅設錄事八名，焉能謄寫應付愉如？縱夜以繼日，欲不積壓亦不可得。’”不僅人員少，權力方面“省對於縣的拘束也太大”，仍據王澤民的報告：“地方一切庶政，均奉上級政府頒佈條例，事無論大小，均有想想周密之規定，下級政府無周旋之餘地，否則稍越範圍，只有遭駁斥而已，因地制宜，因時制宜，與因事制宜，均談不到”。情況如此，無怪乎有一位縣長感慨説：“縣長其人者，上面期之若聖人，驅之若牛馬，防之若盜賊之人也”。

而這些名目繁多的職責任何方面出了問題，縣長都會受到上級的問責。民國期間對縣長的懲戒之多獎勵之少，也是罕見的。以河南為例，1931年到1935年河南省縣長所受懲罰總計750次，而所受獎勵僅僅116次，懲罰的次數大約是獎勵次數的6.5倍。1934年，河南省政府考察28位縣長，被評為合格的僅有6位，甚至連“境內電線被竊”等事都要給縣長以懲戒。縣長難為，可見一斑。

最重要的，必須當好軍隊的“軍需兼副官”

最後也是最主要的，在軍閥混戰時期或者戰爭年代，要相當好縣長，籌錢募兵的工作一定得做的漂亮，要不然輕則丟官罷職，重則可能性命不保。比如甘肅高台縣縣長因為給青海馬步芳集團籌款不利，就受到了軍隊的軟禁，有次他出門送客，“走到城門口，卻被守衞擋了駕。據説他們是奉上峯的命令，目前軍款急如星火，不要放縣長出門，因為前任縣長是為了款子太急藉機會跑到省裏去了，縣長無法，只好折回縣政府”。再如1933年4月，甘肅合水縣裴縣長因難以應對駐軍38軍催逼錢糧，偷偷離境，不知去向，但駐軍仍不罷休，直到該縣會計主任黃調元被逼服鴉片自殺。抗戰爆發後，徵糧徵兵更是成為縣長的“必修課”，用當時老百姓的話講就是“要錢要糧”、“要人要命”。從戰時及戰後縣長受獎和受懲的原因來看，徵糧徵兵佔到了80%以上。因此縣長要做穩，伺候好軍隊的功夫少不了。

面對軍隊的威逼，一些縣長為了自保，不得不想出各種奇妙的招數，比如1947年在河西臨澤縣任縣長的袁第鋭先生，他在赴任前特意致信馬步芳送他一張照片，因為他深知河西是馬家天下，徵糧徵兵派款都由馬家軍主持，他要馬的照片，就是為了將其掛在辦公室，讓來縣府催糧催款的駐軍認為自己與馬關係非同一般，以有所震懾。

​既然縣長如此難做，那就解職走人吧。可即便想走人，僅僅交接一項就不會讓縣長好過。

民國時期縣長實行的是“承包體制”，即一位縣長上任、卸任，不僅從科長、秘書到收發、差役全套班底隨他同來同去，新縣長上任連孫中山畫像和國民黨黨旗都要自備，解職時財政收支也要全盤交代清楚。這樣一來，縣長更替交接一次，全縣田賦、積穀、城牆、衙署、文廟、公產等，均須清查一次。而全部盤查全縣積穀往往就需要幾個月，更別提其他事項了。因此，繁瑣的移交手續一般需要數月甚至幾年時間，這期間所需各項費用要由縣長個人承擔。上文已經提到，民國時期縣長更換頻繁，在這種情況下，辦移交就成了縣長一筆巨大的額外開支，甚至遠遠超出縣長所能承受的範圍。比如江西有一位縣長在職不滿兩年，計其所得薪金不過4000元，而辦移交的費用即高達2000元。

這樣高的交接費用，如果奉公守法的話，當縣長就肯定會成為賠本買賣。事實上，根本不會有縣長傻到真正自己掏腰包來做這些事情，即便是為了籌集去職時的移交費用，縣長在任期間也難以避免貪污腐敗。誠如劉道本所言：“再廉潔的人員，他也得用不正常的方法去準備一筆移交費，這裏面如果要研究貪污的問題，恐怕全國的官吏，最少百分之九十是犯法的，苦難的是地方人民”。

因為縣長存在貪腐行為，離任時交代不清的情況比比皆是，這成為當時官場的通病。比如在四川，1935-1941年間移交不清的縣長計達403人之多，每年平均有57人。在廣東，1925-1936年間移交不清的縣長共有548人，每年平均有49人，佔到了去職縣長人數的80%以上。這些移交不清的情況很容易激發民憤，引起官民對立，比如莊浪縣長方清昶在位期間侵吞公款，卸任時無法交清賬目，民情激憤。無奈之下，方清昶密令科長馬其良先行逃跑，企圖“嫁禍”給馬，但馬行至半途，被紳民追回。“方清昶始知詭計難逞，遂自行潛逃，惟以運途乖舛，被駐軍阻回，自此以後，方縣長日坐針氈，益行恐慌。又於某夜越城逃走，已行至距城二十餘里之烽白梁，仍被紳民擋回。”如此種種，自然大大損害政府威信。