治術漩渦？——一場懸而未決的中國豬業革命 | 文化縱橫_風聞

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✪ 程秋萍、熊萬勝 | 華東理工大學社會與公共管理學院

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【導讀】“糧豬安天下”一説，至今對中國社會具有重要意義。近期，國內豬肉價格上漲趨勢又一次引發關注。肉價何以上漲，原因或有多重。本文以J市養豬業興衰史為個案，從“治理交易成本”切入，深入分析了中國的養豬革命及其背後的國家治理術轉換。事實上，近年來養豬產業的快速規模化和經營形式的革命性變化，是市場競爭與國家治理交織作用的結果，其中始終涉及“小農如何對接大國家”的結構性困境。各層級政府和不同部門在治理養豬業的過程中發展出多種機制，推動規模化經營從漸進模式轉向激進模式，通過運動式治理，小農經營被沒入規模化經營的“漩渦”，整個經營組織方式迅速改變。豬、家、國與天地之間本存在一個穩定排列，現在這個排列正在被打亂重組，經過數十年治理後，一場慘烈的大整治告訴我們，我們似乎依然沒有找到合意的解決之道。文章原載《社會學研究》，僅代表作者觀點，供諸君思考。

▍問題與個案

（一）問題：國家治理影響農業經營組織形式演變的實現機制

傳統的農家經濟大多是糧豬經濟，“糧豬安天下”之説體現了小農經濟的經濟基礎對國家治理基本思路的限定，但在現代社會，這其中的邏輯關係已經發生了巨大轉變。近年來，“糧”與“豬”產業的規模化經營都得到了快速發展，經營組織形式發生了革命式變化，其背後顯示了國家治理對於經濟基礎的強力改造，這個現象啓發我們要重新思考農業經營組織形式與國家治理之間的關係。

國家農業部發布的數據顯示，近年來我國土地流轉規模增加非常迅速，承包耕地流轉比例從2005年的3.07%上升到2015年的33.3%。户均經營規模也迅速增加。“據有關部門在全國對1.1萬多户種糧農民的調查，2016年户均經營耕地面積為21.64畝，户均糧食播種面積為23.22畝(以複種指數計)”。這個統計結果顛覆了人們通常認為的人均一畝三分地的印象。當前我國規模化經營發展速度遠超日本，也超過了一般的發展中國家。

養豬業也發生了同步變化。數據顯示年出欄50頭以下的養豬散户出欄肉豬佔比從2005年的62.8%下降到2015年的45%左右；年出欄500頭以下的養殖户出欄肉豬佔比從2005的84%下降到2010年的65%，再下降到2015年的56%，僅2015年就有500多萬户中小養殖户退出養殖，約佔總養殖户的7.4%。短時間裏發生如此大的變化，在某種程度上説明我國養豬業的組織形式正在或者已經發生了一場革命。這樣的鉅變背後，固然有市場競爭對於組織規模的選擇，但也有國家治理對於經營規模的甄別。

自農村市場化改革以來，我們曾經長期爭論“小農如何對接大市場”的問題，但實踐啓發我們，“小農如何對接大國家”同樣是個重要問題。如果通過農民合作與自治來解決，這個問題就是被廣泛討論的農民合作或組織問題；但如果承認它事實上主要依靠國家作為主動方來推動解決，這就首先是一個國家治理的問題。由此，本文提出的具體問題是，國家治理影響規模化經營的實現機制是怎樣的？

（二）個案：J市養豬業規模及組織模式的突變

在國家治理與農業經營組織形式演變之間的關係方面，J市養豬業的發展具有特殊的個案價值。浙江省北部的J市位於杭嘉湖平原，是黑豬種的重要原產地，且浙江省歷年統計年鑑顯示，2001-2013年J市畜牧業產值均列全省首位。高水平的農業社會化服務體系積累了重要經驗。可以説，J市是中國當代家庭養豬模式最為成功的地區之一。但2013年後，J市政府卻做出了壯士斷腕的決定，投入巨大人力物力，全面壓縮養豬規模，大面積消滅家庭養殖散户。這一舉措，使得該市養殖總規模出現了斷崖式下降，養殖總量從2011年的近777萬頭遽降到2015年的123萬頭；同時，養豬業組織模式也發生了戲劇性變革，出欄50頭以下的散户從2012年底的10.5萬户下降到2015年底的不足2.5萬户，凸顯了國家治理對於農業經營形式的巨大影響力。

J市的養殖業一直處於密度較高的國家治理過程中，這是它與國內其他很多地區的不同之處。在中國當下，隨着社會的轉型，在税費改革後一度有所鬆解的國家—農户關係正在重新變得緊密，國家治理的密度在不斷加強。J市的養豬業治理史對於理解中國農業治理和農業經營組織形式的演變可能具有獨特的啓發意義。在這60餘年的歷史中，各種治理術先後登場，最後形成疊加效應，在特定的時機下，由地方政府斷然做出決定，對養豬業的經營形式和空間佈局進行全面整頓。在歷史鉅變中，該市養豬業的規模化在不斷提高，農户的組織化程度逐漸走低。規模經營的加速發展並不是一個新現象，它只是這個連續歷史圖景中的一張近照。

▍**分析框架：**國家降低治理交易成本的模式及其轉變

從國家治理的視角來理解當前規模經營的快速發展正在逐漸得到社會各方越來越多的認可。這種理解構成了對經濟視角的一種修正或補充，既要思考小農如何對接超大型社會中的大市場，也要思考小農如何對接多層次、多條線的大國家。我們希望，從中國國家治理的內在屬性切入的研究有助於發現表面波瀾壯闊下的靜水深流。

不僅中國的國家治理深具本土特性，實際上，我們所使用的“國家治理”概念本身也深具本土色彩。中國語境中的“治理”更多是與傳統語詞中的“治國理政”或“治國安邦”聯繫在一起的。西方的“治理”概念所指向的社會理想具有淡化國家角色的傾向，但在中國的治理實踐中，“‘國家’才是‘國家治理體系’這一概念的核心”。在國家治理與社會治理的關係上，“國家治理是總體治理，政府治理、社會治理是國家治理的分支範疇和子領域”。在國家治理與經濟治理的關係上，中國的“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”。因而，國家治理必定是一個綜合過程，後面的案例將展示國家治理影響農業經營組織形式的多重線索。

（一）如何理解“治理交易成本”？

“治理交易成本”這一概念是建立在温鐵軍對中國農村制度的研究基礎上的。他運用科斯的交易費用概念提出：“一個國家基本制度的有效性就有了評價依據：在工業化從農業提取原始積累這個不可跨越的歷史階段中，能有效地降低與高度分散而且剩餘極少的億萬小農的交易費用、並且完成了資本積累的制度，就是有效的。温鐵軍所説的交易成本主要是指政府在索取農業剩餘時與農民之間的交易成本，可以稱之為“索取交易成本”。用這個框架來解釋集體化和後來的税費改革具有很大的效力。但是，這個框架用於解釋後税費改革時代的農村制度演變卻有侷限。制度的目標包括了發展和秩序兩個方面，温鐵軍的索取交易成本的研究框架過於強調如何實現工業化這一發展目標。但從長時段來看，秩序對於鄉村的意義要比發展更具有基礎性。農業的功能也從重視發展生產和保障供給轉變為越來越重視生態環境。同時，幹羣關係日趨疏遠，社會矛盾增加，這也使得國家治理從發展主義轉向了發展與穩定並重，凸顯了治理的意義。

中國一直穩定存在的兩個基本的結構性事實：

一是中國作為一箇中央集權的超大型社會，國家始終在努力建立執政者與廣大羣眾之間的緊密聯繫。

二是農村存在着數量巨大的兩億户左右的農業生產經營主體。

在此基礎上“小農如何對接大國家”的命題始終存在。那麼，如何降低大國與小農之間的交易成本的問題也就一直存在，只是這個交易成本的發生機制從索取轉向了治理，所以本文提出了一個替代性的“治理交易成本”概念。

（二）降低治理交易成本的模式：從一體化到綜合化的轉變

降低治理交易成本與降低索取交易成本的方式有所不同。

在國家建立之初，為了降低索取交易成本應保持政治穩定，採取的基本方式是對小農乃至全體居民實施全面、直接的科層化組織。民眾都被編入某個單位化的組織中，組織之間按照條塊關係結合起來，全社會成為一個一體化的組織體系，這是降低治理交易成本的一體化模式。在這個組織體系裏，從經濟治理的角度來看，塊的意義強於條，每一個地方都被希望建設成一個小而全的共同體。

在市場化條件下，幾乎所有領域的條相對於塊的意義都上升了，上面的千條線都希望插進基層組織的那根針眼裏。原有的一體化治理體系分化成了多條線、多層次的複雜治理體系，原有對所有農户一視同仁的治理方式也被分類治理模式取代了。所謂從管理到治理的轉型，包含了從總體控制向分類控制的轉型，農户被分成多種類型分別對待，不同的問題也會有不同的部門按照條線的邏輯來處理，並通過條塊關係的協調實現系統整合，如表1所示，形成了一種綜合化治理的模式。很多學者在呼籲形成“整體治理”的模式，但在現實中，這類治理模式不太理想的形態一直存在。

在農業治理中涉及到的兩“塊”五“條”，採取的治理術可以歸類為四種類型：地方政府和基層組織這兩“塊”實施的系統整合治理、農業部門和基層組織的體系化治理、商業和質監部門的供應鏈治理、環保和土地部門的減量化治理。每一種治理術在發展規模化經營問題上都構成了某種動力機制。

體系化的治理是一種傳統的治理模式，治理主體從“抓重點、重點抓”思維出發，在治理對象中分出“幹”與“枝”，區別對待，分類治理。熊萬勝（2013）曾描述了農業治理體系的結構，包括：不同層次的政府治理者的地位有高低之分，不同產業的地位有主次之分，不同所有制的生產經營者和不同規模的生產經營者也有地位和輕重差別。此外，不同地區在不同產業上的地位也有差別。

在層層疊疊的體系中，治理者可以選擇重點對象重點抓，以節約自己的精力，此之謂節約治理交易成本。在這種體系化的治理過程中，治理主體對於規模化經營很自然地產生了一種偏好，總體養殖規模越大的地區越容易受到上級重視，單體規模越大的養殖户越容易受到政府的重視。

供應鏈治理意謂中國農業組織體系最核心的功能是保障城市的農產品供應。供應鏈治理的主體從城市的需要出發，謀求建立低成本高穩定的縱向一體化組織。人民公社體制也可以看成是這種供應鏈治理的需要，在該體制瓦解後，商業和質量技術監督等部門一直在努力重建新的縱向一體化組織體系，以繼續實現保障供應的功能。由於不再能像過去那樣要求基層組織分擔治理交易成本，所以新的供應鏈傾向於挑選少量的規模化農户加以組織，以降低供應鏈治理的成本。

減量化治理的目標是減少污染物不經處理的排放，或減少農業生產對於土地的佔用。它要控制未經處理的污染總量，並限制在禁養區發展養殖業，但又要允許養殖業以一定規模可持續發展。治理主體很自然地會要求減少散户，發展集中養殖，提高用地的集約化程度。

系統整合治理需要解決的問題是平衡各方面的關係，尤其是要把上級要求與本地實際結合起來，創造性地執行上級要求。在操作中，需要把各個治理主體的考量綜合起來，形成一套總體的工作思路。就部門之間的平衡來説，農業部門對於規模化發展做的是加法，也就是希望養殖户由小變大，以大帶小，並不排斥小養殖户的存在；環保和土地管理部門則是做“減法”，希望通過減少小規模户來減少經營行為的外部性；商業和質監部門則是專注於規模養殖户開展工作，不太關注小規模户，但也無力限制小規模户的存在。這些不同的算法被納入地方政府決策者的總方程式中，綜合考慮。

體系化治理、供應鏈治理和減量化治理既是治理技術，也是分類機制。但是這個分類機制似乎不夠精準，它能夠粗線條地識別經營主體的規模，但很難辨識具體的組織形式並分別對待。其中值得注意的有兩點：

第一，本來對於養殖户的多種分類標準被簡單化和集成化，規模成為國家治理分類控制中的核心變量。以J市對養豬户的治理為例，首先是位置位於禁養區還是限養區；其次，最重要的是按照規模來區分，如果規模夠，那麼即使在禁養區中也可以考慮遷建，否則一律拆除；再次是合法程度，如果規模夠，那麼允許補辦手續，否則必須拆掉。

第二，在不同規模中，逐漸形成了對於大規模的偏好。本來，各個部門的治理目標、手段和進度不同，不同規模對於降低本部門的治理交易成本的影響也是不同的，最後經過地方政府的系統整合治理，將標準統一了起來。

（三）降低治理交易成本的模式：從漸進式到激進式的轉變

用中央集權的方式來治理人口極多的鄉村社會，其治理交易成本無疑是巨大的，隨着社會轉型出現了四個壓力放大器，使得降低治理交易成本的模式從漸進式轉向激進式。究其原因，一是生態環境壓力，社會期待農業發揮出更強的生態功能；二是全球農業競爭的加劇要求組織發揮出規模效益；三是被強化的地方錦標賽體制，地方政府推動規模化經營的動力十分強勁；四是制度欠賬的累積。在構建現代國家的過程中，如果不能改變小農經濟格局，那麼我們就無法擺脱植根於小農經濟傳統的“慣性治理”。國家直面小農卻又不能有效地組織小農，那麼，要實現一種理性化的國家治理就十分困難。隨着治理交易成本欠賬的增加，保留傳統的小農經營方式需要施政者付出越來越大的耐心。我們接下來要展示的J市養豬業的個案也許就是這種耐心的局部崩潰。

▍成為一種治理現象的J市養豬業發展

自古以來，豬與人在同一個屋檐下和平共處，甚至被放養在田野中，它從來不是一個需要被治理的對象。即使需要一些規範來約束它，也是在生態平衡或社區自治的範疇。然而J市的豬，在1949年以後卻始終是國家高密度治理的對象。

（一）黃金寶地成為養豬業重鎮

1.全省一盤棋中的養豬業重鎮

J市地處長三角地區的中心區域，土地工業開發的潛在價值很高，但浙江省卻依靠這塊黃金寶地發展糧食，由此孕育出J市發達的養豬業。J市人均佔有耕地數幾乎為全省平均數的一倍，所轄六個區縣是國家商品糧基地縣。糧食商品率和豬的商品率在全省名列前茅，由此形成了各級政府對於J市養豬業的高度重視。

2.政府對農户家庭經營的強力引導

位於江南腹地的J市，傳統的主打副業是種桑養蠶。《J市畜禽蜂業志》記錄了當地的一句諺語是：“養豬不如種糧，種糧不如栽桑”。但集體化的發展改變了這種經營習慣，農民必須服從包括遙遠的浙南在內的全省產業分工體系，而不只是盤算自己的家庭經營。

從圖1可以看到，創收能力更強的養蠶業和生豬養殖業之間的增長趨勢有一個相互交替的過程。建國初期，養蠶業的發展更快，而養豬業發展相對平穩。在集體化時期，養豬業的發展勢頭更猛，這應該理解為政府調控的結果。到改革開放以後，政府對農户經營行為的控制力度減弱。根據1987年的測算，Ｊ市某縣農民養豬、種水稻、養蠶每個工的淨收入分別是1.64元、2.5元、6.5元。於是農民再次回到歸經營傳統，發展了有更高、更多創收能力的蠶繭。進入20世紀90年代後期，隨着城鎮化的大發展，農民養豬積極性高漲，養豬業出現了大繁榮。然而，政府對於農户養豬的態度逐漸改變，從鼓勵養豬到限制養豬，J市養豬業高速發展的態勢被抑制。

（二）J市家庭養豬業的發達以及社區自治能力的衰退

治理的引入不僅源於國家的目標，也由於農業家庭經營的治理屬性的改變。農業家庭經營在轉型中逐漸形成一些弊端，改變了它在治理上的屬性，這也是J市緊密型國家—農户關係形成的另一個根源。

1.J市家庭養豬業的發達：小農對接大市場的成功實踐

J市養豬業有一個讓政府尷尬的特點：規模化率長期低於全省平均水平。2007年J市的規模化率65%（年出欄50頭以上的養殖户出欄數佔總出欄數之比），低於全省平均水平約8%；2011年J市的規模化率提高到78%，但同年浙江省的平均水平是82%。這種規模化率相比總體養殖規模的滯後狀況，反映的是J市小規模家庭經營制度的生命力，其形成原因主要有以下幾點。

第一，J市的市場區位優勢明顯。這為小規模的家庭養殖提供了良好的生存環境，“小農如何對接大市場”在這裏並沒成為明顯的問題。

第二，農民兼業便利。本地鄉鎮企業很多，農民上班、養豬兩不誤，同時也能兼顧種地。如果家庭勞動力不足，可以方便地僱請到幫手。

第三，發達的養殖社會化服務體系。J市的社會化服務體系很成熟。養殖户一個電話就能搞定從苗豬繁育到肉豬銷售等所有環節。這裏已經形成了一個產業集聚程度很高的“農業產業區”。

2.家庭養殖制度的畸變與社區自治能力的退化

在優越的市場區位條件下，藉助於發達的社會化服務體系，J市的家庭經營制度不斷演化，並在四個方向上出現了變異。

第一，J市的養豬業在20世紀90年代末期脱離了糧豬經濟模式。1997年以前，J市的糧食產量和生豬出欄量的變化趨勢基本一致，此後，J市的糧食產量繼續了從80年代起就開始的下降趨勢，但生豬出欄量卻迅速提升。

第二，J市的養豬業在90年代末擺脱了自繁自養的模式，大量從外地調豬過路飼養。這種做法打破了母豬和育肥豬之間穩定的比例關係，也就擺脱了豬的繁殖規律對總規模的限制。

第三，隨着養殖量大增，農牧結合的模式部分瓦解，豬糞污染問題越來越嚴重。2002年，J市畜牧獸醫站的一位幹部開始大聲疾呼整治豬糞污染，他分析了J市豬糞變成污染的五點原因。一是農牧生產方式的改變，對豬糞的利用減少；二是糧經比的改變，使更能消納豬糞的水稻田佔比減少；三是鼓勵發展卻導致豬舍的無序建設，不便於集中處理；四是飼料添加劑導致排放物的毒性增加；五是綠色生態養殖在市場上不佔優勢。

第四，J市養豬業逐漸脱離了社區規範的內在約束。J市建立了注重發揮社區自治力量的發達的社會化管理和服務體系。比如在防疫體系的建設上注重村幹部的作用。在這次全面清理行動中，民政部門號召將生豬養殖納入村規民約中，提倡村規民約做到規範生豬養殖的“八要八禁”。有些內容確實是村級組織應該發揮作用的地方，比如村民要積極舉報生豬養殖的違規行為、外來養殖等突出問題。但是，這些問題沒有得到很好的解決，其中外來養殖的問題對於社區自治構成了根本威脅，居民的異質化使得規範更加難以形成和執行。報道顯示，嘉善外來養豬户有270多户，年出欄生豬16萬頭左右，户均出欄生豬590頭左右。

J市養豬業全面突破了以上四個約束，生態平衡能力與社區自我約束能力不夠，國家治理介入與強化越來越有必要。從而也引發了治理交易成本等相關問題，繼而也使得國家為降低這些成本而採取措施。

▍供應鏈治理與體系化治理在交織中演進

體系化治理主要體現了“塊”的治理，供應鏈治理主要體現的是“條”的治理。這兩種治理都要求降低治理的交易成本，也不約而同地偏好規模化的主體。在J市養豬業中，可以看到這兩種治理模式交織在一起，貫穿了這一產業的整個發展史。

（一）集體化時期兩種治理的配合：雙重規模化

合作化運動時期建立的農民集體經濟組織是一種規模化組織，但很少有人能注意到在集體經濟組織內部的再規模化。把分散的農户通過合作化運動編織進農民集體，對其“私養”的豬實施統派購，這是一種農户之上的外部規模化；在集體內部再發展“公養”的養殖場，又構成了養殖場的內部規模化，所以是雙重的規模化經營。前者解決的是連通內外的縱向一體化問題，後者解決的是協調左右的橫向一體化問題。縱向一體化的發展體現的是商業部門的供應鏈治理的意圖，是“條”降低治理交易成本的好辦法，而橫向一體化體現的是地方權力機構從降低“塊”的治理交易成本出發自然而然的衝動。無論“條”還是“塊”，都對發展公養興趣濃厚，供銷社和商業部門通過獎售等制度來推動公養。在集體化時期，J市養豬業養殖形式經歷了大力發展公養——私養為主——再次提倡全部公養——公私養結合的曲折變化過程。如圖2所示。

（二）改革以後兩種治理的交織：從商品豬基地建設到推動農業產業化經營

1983年，農村開始全面推行家庭聯產承包責任制，集體畜牧場多數解體，農户家庭養殖成為主導模式。這意味着曾經通過雙重規模化得到降低的治理交易成本重新浮現。1985年，J市有鄉村户64.79萬户，養豬農户佔比很高，比如平湖縣95%的農户都養豬；養豬户比例雖然逐漸下降，但1988年J市畜牧部門估計全市仍至少有45萬養豬户，佔比70%以上。

如何重構一種政經合一的縱向一體化體系，也就成為一個亦新亦舊的大問題。觀察這個問題是如何解決的，是理解改革以後生豬產業經營組織形式演變的有效視角。在解決這個問題的制度設計過程中，商業部門掌握了主動權，畢竟在保障供給的問題上他們承受了最直接的行政壓力。在商業部門的行動邏輯中，核心的問題是要降低市場波動帶來的風險。

改革後的商業史，最為常見的政策套路是當豬肉價格上漲，就啓動對大户的扶持政策；當豬價下跌，又減少對大户的支持。在這個過程中，生產者承受了很大的壓力：對大户的扶持降低了散户的利潤空間，而放棄對大户的扶持，又讓擴大了生產規模的大户承受了負面的規模效應。

要讓這樣一種政策套路生效，必須建立某種政經合一的縱向一體化機制，這需要解決兩個基本的問題：第一，要聯繫一定數量的大户；第二，取得地方或基層政府的支持。在改革以後，這種縱向一體化機制先後有兩種形態，一是商品豬基地制度，二是農業產業化經營制度。這兩種制度都是體系化治理與供應鏈治理的混合體。

土地承包到户之後，生豬供應一度出現緊張局勢，城市豬價高漲。為了保障城市供應，農業部和財政部於1983-1989年建立了150多個商品豬基地縣，在浙江省選擇了13個縣。作為主產區的浙江省稍後啓動了同類措施。1987年，浙江省人民政府印發《關於建立省商品豬基地的通知》，闡述了建立商品豬基地的重要性。J市作為主產區，也很有積極性，因為J市也遇到了供應緊張的問題：“從1985年下半年開始，食品經管部門已經連續兩個多月購不抵銷，J市本級吃凍肉達81天之久，這是J市自解放以來不曾有過的。”J市市政府於1987年10月頒發《關於建立商品豬基地的通知》，決定以鄉為基地，以專業户和重點户為主體建立基地，從郊區31個鄉鎮中選擇13個鄉鎮作為第一批基地，為便於管理，強調集中連片。

在商品豬基地建設中，省級政府規定為養豬户供應平價飼料和尿素，具體到每投售一頭豬的具體金額，並直接給到專業户和重點户。此外，對資金困難的養豬大户，由農業銀行貸款，利率優惠。J市的商品豬基地建設於1986年當年就發展了374户專業户和重點户，1987年發展到582户，1988年更是發展到1959户。當時大户的標準為年提供商品豬15頭以上。對專業户和重點户也制定了扶持政策，給予補助飼料、收購保護價、税收優惠、貸款、上門收購、防疫滅病、提供建豬舍的材料等相應的基地優惠政策和服務配套措施。1992年省裏取消下達基地豬收購、銷售和調撥的計劃之後，J市繼續出台對規模養殖户的各種扶持政策。

1995年以後國家逐漸建立了農業產業化經營政策體系，這種政策體系下的扶持與原有的基地縣制度下的扶持有着重要差異。基地縣制度下的扶持政策可以理解為國營商業公司發展的縱向一體化策略，具有準計劃色彩，而農業產業化經營政策則具有更加鮮明的市場化色彩，它鼓勵多種經營主體發展產銷一體化經營。

體系化治理必然意味着市場風險從體系中心結構向體系邊緣結構的轉移。農業產業化經營政策的扶持面積大、扶持手段多，在生產過剩時，大企業甚至可以利用扶持逆向提高產能，等待行情好轉大賺一筆。無論行情好壞，大户的產能都不下降，那麼散户也就沒有喘息的機會。由於大企業與政府和銀行的利益緊密地捆綁在一起，甚至在企業經營不善寧願倒閉的時候，政府和銀行也希望它能夠撐下去。市場競爭對於散户固然有壓力，但這種不公平的競爭關係對於散户更加不利。

（三）標準化建設對小農的排斥

提高產品質量也是供應鏈治理的目標，但相對於商業部門對養殖户的機會主義心態，質監部門對於養殖户的態度比較單純：希望養殖户進行標準化生產，生產高質量的產品。浙江省農業和質監部門的幹部將浙江省農業標準化的發展分為三個階段。第一個階段是20世紀70年代末的起步階段，服務於統購統銷制度下統一農產品質量；第二個階段是20世紀70年代末到90年代中期，在體制轉型過程中專注於促進農業增產，標準化與農技推廣工作結合起來；第三個階段是20世紀90年代中期以來，實際上是一個把國際標準向國內傳播以及把消費者的要求向生產者傳遞的過程。

這個轉變的社會學意義在於，原有標準化是一個流通部門和人民公社通過行政化控制質量的內部過程，現在轉變成一個由專業的政府部門實施公共服務和公共管理的公共過程。標準化過程中的治理交易成本原來是通過流通部門和人民公社體制來支付的，現在就必須要在養殖户和質量技術監督部門的對接中來完成。在不能得到基層政權組織有力的協助時，為降低交易成本，質量技術監督部門只能希望養殖户自行組織起來提高外部規模化，或者擴大經營實現內部規模化。

在不斷深化的標準化建設中形成了一個悖論性的效果：世代相傳的生產方式在現代社會被定義成不規範的方式。把養殖行為標準化，需要有資金投入、文化水平等條件，其結果是，標準化建設成為一種排斥小農經營的制度化過程。

▍新世紀逐漸發力的減量化治理

（一）做“減法”的環保部門

環保部門對於養殖户是做“減法”的，希望污染總排放越少越好，無論排放的主體是大户還是小户。養殖業的規模與污染排放之間的關係不是線性的，一定的規模之內能實現較好的農牧結合，超過了合理的規模，就可能帶來污染治理問題。但污染治理技術本身具有規模偏好，環保技術的有效利用往往需要污染排放達到一定規模才能有效運行並降低運行成本。所以，隨着環保科技的發展，大户的污染治理問題越來越容易解決，而散户污染治理的相對成本越來越高。換句話説，製造污染少而且歷史更加悠久的小規模經營制度反而失去了合理性。

首先，環境壓力在新世紀以來陡增。豬曾被看成是微型肥料工廠，J市流行的諺語説：“養豬不賺錢，回頭看看田”，意思是養豬本身可能不賺錢，但至少產生了肥料。隨着J市養殖規模在90年代末期迅速增加，豬糞也暴露出其污染物屬性。

據計算，生豬養殖豬糞當量環境負荷量適宜值與警戒值分別為每公頃耕地面積12t豬糞當量和18t豬糞當量。那麼，J市全市在2001年已經超過了適宜值，而養豬總量更大的市轄區在1999年就超過了適宜值，並在2002年超過了警戒值。

豬糞的污染問題之所以嚴重，首先是因為總量巨大，即使能夠把豬糞均勻地施用到全市的300萬畝耕地上，也會帶來明顯的污染問題。何況豬糞的分佈還存在區域不平衡問題。J市市轄區的養豬規模尤其大，豬糞圍城，問題顯著。經過一年多的全面清理後，市轄區之一南湖區2014年底的總出欄量依然有101萬頭，在全市的七個區縣中排第一位。

其次，小規模養殖户的制度劣勢。在這次全面清理行動中，有關部門明確地將環境問題的根源之一歸因到散户過多。然而，散户未處理污染物的排放率未必就高於規模化養殖户。據調查，隨着養殖規模的擴大，幹糞便和液態廢料處理比例會下降。

撇開規模與污染物處理率的爭論，還要看到對死豬的處理能力弱是散户的一個軟肋。相對於在政府大力支持下能夠低成本興建無害化處理設備的大户，散户必須藉助於政府設立的無害化處理設備。為降低成本，政府僅在養殖密集村提供了公共無害化處理池，這影響了散户對於死豬處理的積極性。

第三，逐漸加強的污染治理力度。進入新世紀以來，J市對於生豬養殖污染的治理力度逐漸加大，這個趨勢表現為三方面。一是污染治理技術和設備不斷完善；二是試圖通過養殖小區的建立降低散户的治理難度；三是治理的強制性加強。2003年禁養區只是在市本級兩個區中設定。2005年，嚴格禁養區管理措施，關閉禁養區規模養殖場33個，削減限養區散户36%。2011年在所有區縣都劃出禁養區，除禁養區之外都是限養區，不再設立非禁養區。

（二）引而不發的土地管理部門

養豬業必須在室內完成，就涉及到生產設施建設及其對土地的佔用，這種佔用往往是通過將農用地變成建設用地來實現的，構成了城鄉之間建設用地使用權的競爭。同時，養豬業的污染物排放需要耕地來消納，這個標準一般是一頭豬一畝地。

在城鎮化過程中，對於集體土地的開發權有一個從農民集體向城市政府轉移的過程。我國《土地管理法》1998年的修訂將農村集體所有土地的管理權從最高級別的農民集體權力機構——鄉級人民政府上收到縣級政府的土地管理部門，奠定了集體土地由國土部門管理的基本格局。這導致了一個嚴重的後果——農民在田地裏搭建的養豬棚大量地從合法變成了非法，因為大量的佔地在歷次規劃中都沒有變更其農用地的性質。2013年的全面清理是以拆除“違建”的名義進行的，這讓農民想不通，1987年省裏要求發展商品豬基地時，是政府出錢幫助他們搭建的豬棚，由此引發了很多抗議。

從農業部門的立場來看，J市應該繼續發展養豬業，並推進轉型升級，那就必需增加建設用地。直到全面清理行動的半年前，即2012年7月，農業部門還成功地説服市政府出台了《關於加快新型畜牧產業體系建設促進現代都市型生態畜牧業發展的意見》，明確提出要“加強用地等政策支持”。這個文件的思路依然是在一定程度上體現了尊重現實的精神，而在半年以後的全面清理行動之後，某些温和的政策變得難以兑現。比如對於死豬的處理，新的文件放棄了社區內無害化處理的方式，改為建設工業化病死動物無害化處理中心統一收集、集中處理，將無害化處理池佔地復墾。

總的來説，政府治理對於規模化經營的推動是多部門合力完成的，各部門降低本系統治理交易成本的策略都指向了規模化經營。但是，各部門的目標和實現機制不盡相同，加上官僚體制天然具有的協調難題，實際上很難實現高效的農業治理。這種體制的低效性，客觀上構成了對於小農經濟模式的一種保護，然而，這是一種十分不確定的保護。

▍**政府推動規模化發展的模式：**從漸進向激進的突變

沒有理由認為地方政府考慮問題的方式在改革以來有過根本的轉變，但在對待養豬業的問題上，J市政府的具體行為模式卻發生了突變。一種可能的原因是政府決策模式的邊界條件發生了重大改變。這種邊界條件主要有兩類，一是在國家治理體系之外，如人與自然關係中的環境壓力的增加或者維持；另一種條件在國家治理體系內部，比如家庭經營養殖制度在國家治理體系中的地位，以及國家高層治理思路對於生態環境問題的重視。探討邊界條件發生的變化，有助於理解地方政府對養豬業污染問題的態度為什麼會發生突變。

（一）政府推動規模化發展的漸進模式

在此次清理之前，J市政府與浙江省乃至全國各地政府一樣，都在推動規模化經營，但速度比較慢，可以説存在一種政府推動規模化經營的漸進模式。

1.漸進模式的主要特徵

第一，政府扶大扶強未“削”弱。通常説政府的農業產業化經營是“扶大扶強不扶弱”的，但是，需要注意的是，國家的農業產業化經營政策僅僅是扶大扶強，對於小而弱的小農經營形式至少沒有着意去弱化或減少它，也就是沒有削“弱”。與不同階段的產銷一體化政策並列的是通過基層政府來幫助小農户發展生產的政策。1989年開始的農業綜合開發工程，在開始的運作中主要是藉助基層組織來推動，以農民集體為主要扶持對象，主要用於改善農業生產基本條件。但1998年後轉向了與農業產業化經營政策的協同，把農業綜合生產能力的提高和農業產業化經營的發展結合起來，就進一步強化了農業產業化經營的方向。

第二，政府農業治理的相對軟弱性。政府對於規模化經營的推動是通過多個部門來完成的，每個部門都有自己的部門思維或者部門利益，這些部門之間的協同性保持着複雜官僚體制通常具有的低水平狀態。農業部門對於養殖户是做“加法”的，也就是希望農户規模由小變大，希望在規模化發展的過程中使堅持生產經營者能夠獲得更高的收入。為農民增收在任何時候都具有最高程度的政治正確性，正是這個價值觀為嚴重污染條件下的養豬業和小規模養殖贏得了生存空間。環保部門是做“減法”的，希望污染總排放越少越好，無論排放主體規模大小。質監部門是做“乘法”的，它希望農產品質量優良，進行標準化生產。商業部門是做“除法”的，在它的工作對象中散户是被除外的，它考慮的首要問題是降低購銷和屠宰網絡運行的成本。質監部門和商業部門一樣都不考慮散户的利益，但不可能主動削減散户。土地部門的態度要更加堅決和明確，推動土地的集約化利用事關地方發展的全局。

對於承擔有協調職責的地方政府來説，需要整合的訴求不僅僅來自條線，還包括區域之間。一旦確定要針對的對象是散户，區域之間一致行動就顯得尤為重要，否則，基層或地方政府控制局面的能力可能不夠。要下定這樣的決心，必須等待問題影響到全局時才更容易得到上下各方的重視和理解。這個行動的模式往往就是“一刀切”。

第三，農業社會化管理與服務體系的治理能力不足。農業社會化管理與服務體系是農業治理體系的重要組成部分，為農户提供了產前、產中和產後的一系列服務和管理工作，將服務和治理統一起來，寓治理於服務之中。作為服務體系，它的效果是可以肯定的，但作為治理體系，其有效性值得懷疑。究其原因：第一，財政負擔重。2013年4月8日的《J市日報》報道了財政投入的力度。第二，服務與治理統一的難度。服務是軟性化的治理手段，對農户行為缺乏強制力。

2.漸進模式的績效

政府推動養殖業規模化發展的漸進模式被激進模式取代，是否因為漸進模式已失效？就規模化來説，它的成效其實很顯著。

首先，在漸進模式下，總量控制和規模化率的提升都取得了成績。從圖3可以看出，自2003年政府啓動環境整治以來，養豬總規模得到控制，同時養豬規模化率得到了提升和維持。在2011年以後，養豬總規模明顯下降，規模化率繼續得到了維持。這顯露了政府調控的力量。

其次，漸進模式在減少養殖户和散户的數量上也有一定成效。養殖户的總數從2012年的12.7萬户下降到2015年的2.7萬户；出欄50頭以下的散户數量從10.5萬户下降到不足2.5萬户。如果繼續這個勢頭，散户將會進一步減少。

3.漸進模式的代價

如果按照布萊斯托姆等人的觀點，他們認為這種漸進模式是一種軟的或者混合的治理（“Soft”or“hybrid”governance），能夠在改善生態環境的前提下討論農地利用，並重塑市場、國家和社會之間的關係。但問題在於這種混合治理往往是温和的，卻未必總是合適的。漸進模式在推動規模化發展上並非沒有效果，但政府最終不能堅持下去，也有其不得已而為之的因素。

首先，散户養殖伴隨的無序搭建帶來多重弊端，對城市發展的阻礙越來越大。2013年4月9日J市市委市政府聯合發佈《“三改一拆”三年行動計劃的通知》，強調畜禽養殖棚舍會影響人居環境、影響城市功能品位、影響土地資源的利用效率，損害社會公平。

其次，在漸進模式中，地方政府需要承擔的財政壓力越來越大，長痛不如短痛。2013年4月，在全面清理行動啓動之初，市委、市政府給全市百姓算了兩筆賬，表明既有模式明顯不合算。不僅在政府的總算盤上，農民養豬在經濟上是明顯不划算的，而且，對於污染處理的財政投入也是一個無底洞，亟需改變發展模式。

（二）觀念變革對畜牧業革命的促動

持續發酵的黃浦江死豬事件所產生的新聞效應讓人們更多地看到了突發事件對J市養豬業政策大調整帶來的影響，很少有人注意到，在此之前浙江省政府就發出了《浙江省人民政府關於在全省開展“三改一拆”三年行動的通知》。在很大程度上，J市對農村豬舍的全面清理是對省政府文件的執行。偶然發生的黃浦江死豬事件進一步增強了J市政府決策者強化養豬業治理的決心，也使得地方政府的決心得到了社會各界與高層決策者的支持。

這個行政流程提醒我們，在降低治理交易成本的綜合化模式中，地方政府採取的系統整合機制，需要處理好的最重要的關係其實是上級的要求與本地實際之間的關係。

1.來自地方之上的觀念變革

浙江省的生態文明建設走在全國的前列。新世紀初，浙江省先是提出“811工程”。之後，又將畜禽排泄物治理納入了“811”環境污染整治工程，由此拉開了一場畜禽養殖污染治理的攻堅戰。後來的進展證明，這是一個系列三年行動計劃的開始，此後每一個三年行動計劃完成後，省裏都會啓動另一個升級版的三年行動計劃，然後各個地方如J市就會跟進，提出一個相應的三年計劃。

三年一次的大行動，每一次都具有運動式治理的色彩，當多個這樣的運動連接起來後，就形成了一種新的運動形式，它的主要功能不是政治變革，而是引導科層體制的運轉，達成治理目標。2013年浙江省政府進一步做出了“五水共治”重大決策，明確提出，要以治水為突破口推進轉型升級，把水的問題提高到全省發展的戰略高度。作為重點突破的首要任務的“治污水”，則先從“清三河、兩覆蓋、兩轉型”做起。由此，全省開始了對小規模畜禽業養殖場的全面壓縮。也許正是J市大面積拆除豬舍的成功給各地創造了一個樣本，至少讓各地政府決策者看到了羣眾的接受程度。在三年一次的大號召下，環境問題高度政治化了，從科學技術上的合理性上升為政治上的正確性標準。由此，它才能對抗既有的另一個具有同等重量級的政治正確的標準，即農民增收問題，要求農民增收問題的解決另尋出路。

2.科層動員與社會動員的共振

需要注意的是，規模化發展從漸進模式向激進模式的躍遷，具有治理性運動的色彩，但它不僅僅是發生在政府系統內部，而是既發生在政府系統內部，也發生在社會領域，或者説是科層動員與社會動員的複合。科層動員打破了漸進模式，但是使得激進模式表現得如此激進的原因必須從社會過程中去尋找。

2013年6月，J市市委市政府提出到2015年底共拆違370萬平方米的目標，結果當年全市共拆除違建豬舍面積581.15萬平方米，一年超額完成了三年的任務。這不能不説是一次成功的社會動員，各種可能用到的動員手段都用上了，比如高壓宣傳、物質補償、就業安置、黨員幹部帶頭、體制內人員保證制、先拆有獎、對不合作者不發給檢疫證明、徵收排污費並提高標準，等等。另外，所有的運動都有它自身的規律，一股風潮起來，反抗者望風披靡，農户之間也相互攀比。在2015年10月的調研中我們瞭解到，當幹部已經感到疲憊的時候，被拆掉的羣眾卻不允許他們懈怠，要求“既然拆就都要拆”，不能因為別人辦了什麼證就不拆。這裏大概就藴含了所有的運動都可能過激化的社會心理原理。

▍小農如何對接大國家？

在小農經濟的鄉村社會，家以上有天地、國家，檐之下有豬狗六畜。豬、家、國與天地之間原本存在一個穩定的排列，現在這個排列正在被打亂。體系化治理和供應鏈治理代表了一種外在於農民小家的國家大局；而減量化治理，尤其是從保護生態環境出發的減量化治理，隱含的是“天地”對於人類行為容忍的限度。以此論之，國家之於小農，不僅僅是某種政府，它還是多種宿命的集成。如果小農真的不能對接大市場，所謂的大市場也就成不了氣候，但如果小農不能對接大國家，歷史一再告訴我們，受傷的可能是小農。

經過這場運動，J市正在實現養豬業經營制度的一種革命，它並沒有摒棄家庭經營制度，而是從一種以散户為基礎的大小搭配的體系化發展模式發展到以家庭農場為基礎的新型體系化發展模式，或者概要地説，豬要從“家豬”時代進入到“場豬”時代。這種新的模式還沒有完全形成，但它的輪廓已經現出端倪，即“形成家庭農場、集約式工廠化養豬場、散户抱團發展、外建養殖基地四種模式並存的局面”。

對於這種巨大變革需要進一步探討的問題是：**國家治理能夠引導農業經營組織形式走向合****理化嗎？**在中國，我們將農村基本經營制度寫入憲法，要求長期堅持。在這種基本經營制度的框架中，規模化應該得到發展，家庭經營制度也應該得到堅持。無論從政治上還是法理上，政府都不至於任由當前的規模化經營模式發展到可以全面取代家庭經營模式的程度。但前提是，我們能夠比較準確地瞭解規模化經營突飛猛進背後的機制，如此才能選擇正確的調控時機，找到合適的調控手段。那麼，當國家治理對於農業經營組織形式可以發揮出空前強大的推動作用時，作為治理主體的政府如何知道它的推動有沒有走過頭？

在這個複雜的治理過程中，存在至少四個難以把握的關鍵點：

第一，國家治理影響農業經營組織形式的過程本質上是一種對於微觀經營主體的干預，這在政府與市場的關係上是最有挑戰性的層面。其中行政權力的合理界限很難把握，政府的治理邏輯很容易背離市場經濟自身的規律。

第二，多條線、多層次的條塊關係本身的複雜性使得治理結果的不確定性增加了。這個系統的行為模式從敷衍了事到大幹快上，其中很難存在更為優化的中間狀態。而且，局部的改變會產生怎樣的整體效果，在這個複雜系統中幾乎是不可預測的。

第三，通常我們説高層的“經”很好，但可能被低層級執行者念歪。省級政府發動的治理性運動應該是理性的，但執行過程會使得理性目標難以實現，尤其當科層動員進入到社會動員層面後，會引發更多的非理性。

第四，也是最為根本的一點是，當國家治理可以對農業經營組織形式產生深刻影響時，政府必須有能力知道怎樣的農業經營組織形式模式或體系是值得追求的，需要有一個評判工作成效的標準，而這恰恰是很難確定的。

越來越多的人相信中國應該大力發展家庭農場，但問題在於，家庭農場和僱傭農場之間的界限很難確定。如果按有無僱傭來衡量，小規模養殖場也是需要僱短工的。如果説家庭農場只能僱短工，那麼僱傭多長時間算短工？這其實説不清楚也無法核實。如果按照養殖規模衡量，監督問題同樣難以解決。

適度規模經營的標準未必能事先確立，它應該是實踐的後果，這個實踐包括了國家治理的實踐，但最為基礎的還應該是市場競爭。在J市，小農家庭經營在市場競爭中其實是可以生存的，但它在國家治理面前過不了關。養豬業的主體經營規模與區域總規模在治理中不斷擴大，生態平衡和社區自治的傳統限制先後被突破，國家治理介入的合理性越來越明顯。經過數十年的治理之後，一場慘烈的大整治告訴我們，我們似乎依然沒有尋找到合意的解決之道。

早在1989年，J市的畜牧幹部範漢雄就發現人們對於專業大户的熱情過高，因此未雨綢繆地提出這樣的一個命題：“户養豬問題的再認識”。他強調，應該走兼業户和專業户相結合並以兼業户為主的道路。其實，這也是當時很主流的一種聲音。在今天來看，若能堅持走這條道路，養豬業就不會在空間上過度集中，社區內部的生態平衡和自我治理能力將能夠得到維持，國家治理的介入可以縮減，所謂治理交易成本的問題也將有不同的格局。

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**本文原刊於《社會學研究》2016年第6期，原標題為《治理交易成本與農業經營組織形式演變——基於1949-2015年J市養豬業興衰史的分析》****，篇幅所限，內容有所編刪，註釋從略。**圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。

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