印度仍是美國在亞洲最大的希望_風聞

本文首發於微信公眾號“海國圖智研究院”

本期編譯：陳嘉欣 海國圖智研究院研究助理

本期校對：梁願 海國圖智研究院研究助理

文章信息

原標題：The India Dividend: New Delhi Remains Washington’s Best Hope in Asia

來源：Foreign Affairs

作者信息

羅伯特·布萊克威爾（Robert D. Blackwill），美國外交關係委員會中負責美國外交政策的亨利·基辛格高級研究員，2001年至2003年擔任美國駐印度大使，2003年至2004年擔任美國總統布什的副國家安全顧問。

阿什利·特利斯（Ashley J. Tellis），塔塔集團戰略事務主席、卡內基國際和平基金會高級研究員，2001年至2003年擔任美國駐新德里大使館的高級顧問。

編譯摘選

**內容摘要：**美國自冷戰以來堅持要求印度放棄核武器的立場，阻礙了美印關係的發展，一直到小布什時期的反恐合作為兩國提供了第一個合作機會。但一個更大的共同理由是中國的崛起：印度擔心強大的中國會削弱鄰國的自由和安全；美國則將崛起的中國視為對台灣地區、日本等盟友的威脅，以及擔憂中國將挑戰由美國主導的全球體系。即使美印有合作的需求和意願，特朗普的行為仍讓印度感到不安，兩國在貿易、伊核和對俄關係上存在的持久分歧也使雙邊關係複雜化。

20年來，美國一直對印度在全球舞台上寄予厚望。印度幅員遼闊、人口眾多、資源豐富，從表面上看，它是一個正在成長的超級大國。作為世界上最大的民主國家，正如美國期望的那樣，印度承諾在威權挑戰者競爭日益激烈的時候成為美國的重要合作伙伴。

大約20年前，美國就按照這樣的期望採取行動，開始解決從冷戰時期到上世紀90年代就一直阻撓美印關係的分歧。**在喬治·布什擔任總統期間，美國官員放棄了長期以來堅持要求印度放棄核武器的立場，允許美印簽署一項具有里程碑意義的核協議，併為美國進行大量的外交、經濟和軍事投資開闢了道路，從而為印度的崛起提供便利。**歷屆美國政府都為印度提供了獲取軍事技術的自由途徑，並促進了印度在國際機構中的作用，如奧巴馬總統最終同意支持印度成為聯合國安理會常任理事國的願望。儘管印度受到特朗普政府無視盟友和夥伴的威脅，但美國的這一基本做法一直延續到今天。

然而，美印夥伴關係的發展邏輯仍然被許多人誤解，特別是在美國。自本世紀初以來美印關係的轉變引起了人們的期望，即兩國遲早會成為不公開名義的盟友，幾乎在所有重大外交政策問題上都保持密切一致。但這樣一項協議並未能實現，令人對兩國關係的長期可行性感到失望和懷疑。

批評人士指責美國在印度投資過多——給予印度的好處不值得回報。例如，他們指出，**印度未能為其空軍選擇一架美國戰鬥機，或者未能完成突破性核協議所承諾的核反應堆採購。****即使是夥伴關係的支持者，也偶爾會對美印雙邊接觸需要多長時間才能達到產生預期結果而感到不安。**特朗普政府進一步採取了這種消極態度，更關注印度與美國之間不平衡的貿易，而不是印度作為合作伙伴的潛力。印度總理納倫德拉·莫迪在今年春天的選舉中大獲全勝，而就在其第二次宣誓就職幾個小時後，美國宣佈取消印度根據普遍優惠制度計劃而享有的進入美國的貿易特權。

無論是美國的批評者還是美印關係支持者似乎都一致認為，這兩個民主國家之間的新接觸並沒有產生曾經希望的那種聯盟紐帶。這些抱怨並不太相關。自世紀之交以來，印度已成為美國的堅定支持者，儘管它沒有表現出與美國結盟的興趣。如果美國的目標是把印度變成一個親密的盟友，無論是正式的還是其他方面的，它都將大失所望。相反，**美國和印度應該努力建立一種夥伴關係，以促進共同利益為目標，而不是期望建立任何形式的聯盟。**簡而言之，美國在印度的成功不應該通過印度為美國做了什麼來衡量，而是通過印度為自己做了什麼來衡量：****如果印度投入到經濟和政治建設，使自己成為一個大國，美國將得以在亞洲維持一個“有利於自由的均勢”——正如當時的國家安全顧問康多莉扎•賴斯(Condoleezza Rice)所稱的那樣。

為了實現這一目標，美國和印度官員都必須從不同的角度考慮兩國關係。最終，建立更深層次夥伴關係的最大障礙是各自一廂情願地認為它能實現什麼。

戰略利他主義

在小布什總統2001年就任後不久，美印關係發生了戲劇性的變化。經過幾十年的疏遠，布什的前任比爾·克林頓（Bill Clinton）在2000年3月成功訪問新德里後，美印關係已經取得了一些進展。但仍然存在一個主要的摩擦點：除非印度放棄核武器，否則美印關係無法改善；這種核武器最初在20世紀70年代發展起來時就受到了美國的反對。

布什尋求加快與印度的合作，以克服現有的分歧，幫助雙方在新世紀中前進。**儘管反恐戰爭為美印提供了合作的第一個機會(因為兩國都面臨着聖戰組織的威脅)，但一個更大的共同挑戰即將出現:中國的崛起。**考慮到印度與中國長期存在的邊界爭端、中國對其主要對手巴基斯坦的支持、以及中國在南亞及其他地區日益增長的影響力，印度對中國存在重大擔憂。印度的領導人尤其擔心，過於強大的中國可能會削弱弱小鄰國的自由和安全。美國方面則開始將中國的崛起視為對台灣地區和日本等盟友的威脅。美國還擔心中國逐漸取代美國成為亞洲主要的安全供應國，以及中國越來越強烈反對由美國主導的全球體系。就中國而言，美國和印度的國家利益是相互交織的。美國尋求通過一種不以中國崛起為基礎，而是以該地區所有國家的安全和自治為基礎的秩序來維持亞洲的穩定。由於自身對中國崛起的擔憂，印度支持美國對中國的看法。

對印度來説，要想消除日益增長的中國帶來的危險，就必須重振自己的實力——換句話説，就是要成為一個大國。但是印度總理瓦傑帕伊（Atal Bihari Vajpayee ）和他的繼任者認識到，**在短期內，他們無法獨自實現這一目標。****印度難以駕馭的民主、體制弱點和被動的戰略文化將阻礙國家權力的迅速積累。****來自外部大國的一致支持可以緩解這些弱點——沒有哪個外國夥伴比美國更重要。**美國的援助可以在有效的平衡和失敗的賭注之間起作用。

布什政府認識到印度的困境。經過多次激烈的官僚鬥爭, 美國開始接受美駐新德里大使館的中心論點：美國應該放棄其對印度的核不擴散政策，以此作為建立印度制衡中國力量的一種手段。因此，美國開始以幾年前似乎無法想象的方式表達對印度的支持。因為印度之前擁有核武器，美印在這四個領域的合作在以前幾乎是不可能的：民用核安全、民用航天項目、高科技貿易和導彈防禦。這一舉措為布什在第二任期與印度達成《民用核能合作協議》奠定了基礎，該協議在不要求印度放棄核武器的情況下恢復了美國與印度在民用核能方面的合作。

政府內外持懷疑態度的人士認為，美國提供支持的程度，應該僅在印度將其政策始終與美國的目標保持一致的情況下才會有所回報。但這樣的要求會導致失敗。**印度很強大，因此當與美國的利益偏好發生衝突時它不能放棄其至關重要的國家利益；****印度也很驕傲，因此不能被視為美國的僕從。**但印度也還是比美國弱得多，不能經常為實現美國的目標作出實質性的直接貢獻。

美國的慷慨政策不僅有利於印度;這是一種有意識的戰略利他行為。在考慮為印度提供各種形式的政治支持時，美國領導人沒有問“印度能為我們做些什麼”。他們希望，印度的崛起軌跡將使亞洲均勢向有利於美國的方向轉變。一個強大的印度從根本上符合美國的利益，儘管印度在具體政策問題上往往會各行其是。布什和他的繼任者奧巴馬都對印度在國際貿易談判中的立場、印度相對封閉的經濟以及印度在聯合國的投票記錄熟視無睹，儘管這些都與美國的偏好背道而馳。

美印夥伴關係是建立在雙方審慎考慮的基礎上的:**美國對中國崛起的前景感到不安，尋求在亞洲建立新的權力中心。****與此同時，印度希望通過增強本國的國力來平衡中國，美國既可以作為支持來源，更可以作為自由國際秩序的守護者。****在這些條件下，美印合作關係蓬勃發展。**兩國於2005年簽署了一項防務合作協議，這是印度首次與其他國家簽署防務合作協議，並於2015年簽署了美印亞太和印度洋地區聯合戰略願景；印度的政策制定者打破了他們過去的不情願，支持美國“確保整個地區的航行和飛越自由，特別是在南海”的目標，並同意制定一個包括在印太地區進行雙邊軍事合作路線圖。印度對美國軍事裝備的國防採購大幅增加，從2000年的零增長到2018年的180多億美元，因為印度開始從傳統上主要的武器供應國俄羅斯轉移。美印在反恐、情報共享、兩軍關係、網絡安全以及氣候變化、核安全等敏感領域的合作不斷加強。對於過去30年裏一直不和的兩個國家來説，這是一個了不起的成就。

“一串珍珠鏈”

美國總統唐納德·特朗普使這種關係複雜化。他的政府已經從戰略利他主義轉變為狹隘的、以自我為中心的美國國家利益觀。它的“美國優先”願景顛覆了二戰後的契約，即美國將為其盟友承擔不對稱的負擔，因為美國知道，民主國家的集體成功將有利於美國在對抗更大威權威脅的鬥爭中獲得利益。當然，印度至少從2001年起就是這一協議的受益者。

在某些方面，美印關係在特朗普時代的變化比人們可能預期的要小。這種關係發展的連續性有幾個原因。首先，印度從特朗普的勝利中看到了外交政策上的機遇，比如改善美國與印度長期盟友俄羅斯關係的可能性，以及在海外使用武力方面更加剋制，從而讓印度在推進其多極全球秩序願景方面擁有更大的影響力。人們還認為，特朗普可能會看在印度的氣候政策和與巴基斯坦的關係上對印度施加更少的壓力。

最重要的是，印度的根本安全考量沒有改變。印度的領導人仍然相信，中國決心取代美國成為亞洲的主要力量，這種結果對印度來説將是極其糟糕的，只有與美國建立強有力的夥伴關係才能防止這種情況發生。正如一位印度高級政策制定者告訴我們的那樣，中國的崛起“意義重大，應該讓其他所有政府重新審視其外交政策的基本原則”。

印度尤其擔心中國用“珍珠鏈”（string of pearls）包圍印度，即中國在印度洋上的一系列海軍基地和兩用設施，這將威脅印度的安全。斯里蘭卡的中資航運中心和巴基斯坦的中國控制的深水港口引起了印度的特別關注。中國還向其“一帶一路”倡議的一部分投資460億美元，該倡議穿越克什米爾，印度和巴基斯坦都聲稱對克什米爾擁有主權。中國在經濟、政治和軍事上對巴基斯坦的支持表明，中國正努力在當地建立制衡印度的力量。

印度也越來越警惕地看到，中國將其在南海的人工島軍事化，反對印度加入聯合國安理會，並阻止印度加入核供應國集團(Nuclear Suppliers Group)。核供應國集團是一個由致力於防止核擴散的核供應國組成的國際組織。在西藏，中國一直在修建大壩，可能會限制流入印度的水量，從而加劇水資源短缺，使印度平原的防洪工作複雜化。

**印度以發展自己的能力來應對中國帶來的挑戰，包括軍事能力。****但印度政府認識到，只有美國能助其一臂之力。**因此，加強與美國的關係仍然是印度最優先的外交政策。這種對美國影響力敞開懷抱的做法與中國領導人提出的“亞洲人民當家作主、解決亞洲問題、維護亞洲安全”的主張形成鮮明對比。

印度希望美國將繼續成為亞洲堅定的安全保障，受此鼓舞，它已開始對中國採取更為強硬的立場。印度譴責中國對南海諸島的主權主張和軍事化，並試圖破壞東盟的團結，強調“東盟中心地位”在其印太政策中的重要性。印度也開始更多地參與四方安全對話，這是一個非正式的小組，即澳大利亞、印度、日本和美國在這個小組中討論如何在中國崛起的情況下保護印太地區。印度與日本在南亞、東南亞和非洲的基礎設施投資方面展開合作，加大了對中國“一帶一路”倡議的反對力度。

最重要的是，**在奧巴馬政府的最後幾年，印度開始通過情報共享與美國軍方悄悄合作，同時繼續擴大與美國的軍事演習。**特朗普政府已開始堅決對抗中國，這讓印度非常滿意。它還闡明瞭南亞戰略和印太戰略，強調印度在該地區的關鍵作用，允許印度購買無人機和其他先進武器系統，並使印度在敏感技術貿易方面與北約盟國平起平坐。其他國防項目雖然仍處於規劃階段，比如印度購買先進的軍事技術以抵消中國在印度洋日益擴大的存在，但對於一個長期宣揚不結盟的國家來説，這些項目仍然值得關注。

漫無目的的關係?

**不過,美國特朗普政府的外交政策具有破壞性，而且往往適得其反。**印度領導人希望美國保持對印度表現出的傳統戰略利他主義，同時採取一切必要措施，保護一個向崛起的印度開放的自由國際秩序。在這兩方面，特朗普的行為都讓他們感到不安。

**特朗普對美國盟友的價值提出質疑，並對美國是否會在俄羅斯發動襲擊時保護北約盟國持有疑慮，這使得甚至是堅定的親美派如莫迪也懷疑，如果印度與中國發生重大危機，印度能否指望美國提供援助。**人們懷疑，在特朗普的領導下，美國內部分歧太大，無法凝聚足夠的力量、團結和決心與中國展開長期競爭，這加劇了這些擔憂。特朗普還與日本、歐盟等盟友發生了貿易衝突，而印度的政策制定者現在正在努力應對特朗普對印度的懲罰性貿易措施；2018年末，特朗普稱印度為“關税之王”。“同樣，考慮到特朗普政府在沒有徵詢韓國和日本意見的情況下，就朝鮮核計劃做出了關鍵的政策決定，誰能説美國會在對印度至關重要的問題上有所作為?”奧巴馬政府對阿富汗和解的態度，沒有考慮到印度的利益，已經讓印度明白了這一點。面對中國的崛起，特朗普在很大程度上忽視了保護其亞洲盟友的必要性——儘管在他自己的政府發佈的政策文件中，亞洲處於核心地位。特朗普似乎只關心亞洲主要國家與美國的貿易平衡。他寄希望於與中國、朝鮮等領導者的私人關係。儘管美國國務卿蓬佩奧最近在努力糾正美國的這種傾向，但特朗普反覆無常的性格、以及印度前國防部長詹姆斯·馬蒂斯(James Mattis)等支持者離開政府的舉動，只會讓事情變得更糟。

印度政策制定者面臨的一個令人不安的問題是，他們能否繼續指望與美國的合作。美國似乎已經拋棄了自由主義的國際秩序，對於繼續對新德里採取戰略利他主義沒有表現出多少熱情。**儘管他們希望與美國建立更牢固的關係——部分原因是莫迪已經在這方面投入了大量資金——但他們已經開始使印度的國際投資組合多樣化，並修復印度與中國和俄羅斯的關係。2018年6月，莫迪本人在一次重要的國際演講中，再次提出了“戰略自主”（strategic autonomy）的概念。“戰略自主”是印度的一個古老詞彙，傳統上代表在不疏遠中國或俄羅斯的情況下尋求與美國建立良好關係。**莫迪選擇這樣的地緣政治對沖，充分認識到，面對中國日益增長的挑戰，這一戰略不會保護印度。這一事實充分説明，印度對特朗普領導下的美國作為安全夥伴的信任危機。

在貿易、伊朗和俄羅斯問題上存在的強大和持久的政策分歧使兩國關係進一步複雜化。去年9月，為了應對盧比兑美元匯率的下跌，莫迪政府宣佈對多種進口商品徵收關税，比如航空燃料、塑料、寶石和鞋子。在與美國的貿易爭端多次拖延後，中國還對美國農產品和金屬徵收報復性關税，以回應美國對鋼鐵和鋁進口徵收的關税。**印度政府還對印度公民在申請H1-B簽證時面臨的日益增加的困難感到擔憂，該簽證允許工人在美國從事專門工作。****美國則希望降低美國進入印度市場的壁壘，即農產品和製成品關税阻礙了美國進入印度市場，製成品源自旨在刺激國內製造業的“印度製造”(Made in India)倡議。**在印度的美國公司還面臨數據收集方面的限制，以及醫療產品價格方面的限制。

美國和印度目前正在討論如何解決這些問題，但潛在協議的結構仍不清楚。美國政府可以給予印度長期的鋼鋁税豁免，或許會以此換取印度在醫療設備和信息技術進口定價方面做出具體讓步。但特朗普政府不太可能很快結束貿易對抗。而且，**印度不太可能在近期大幅開放市場，即貿易自由化仍然是印度未來經濟改革清單上的最末事項，這主要是因為印度希望儘可能長時間地保護本國經濟不受外國競爭的影響。**儘管莫迪進行了其他經濟改革，但他通過提高關税來增加收入，實際上使印度在貿易方面倒退了一步。自上世紀90年代初印度放開貿易體制以來，儘管貿易保護主義抬頭可能會破壞該國取得的進展、危及莫迪成為“主導大國”的夢想、並加劇與美國的貿易摩擦，但是印度在這方面似乎仍然沒有開放貿易的打算和意願。

伊朗是另一個主要爭議點。印度與伊朗的關係可以追溯到幾個世紀以前，它強烈支持2015年達成的伊核協議;此前，它曾擔心，什葉派擁有的核力量將不可避免地在遜尼派阿拉伯世界引發一系列核擴散，導致印度在其西部擁有更多的穆斯林核力量。2018年5月，特朗普政府退出伊朗核協議後，印度加入了許多其他國家的行列，試圖保留協議的內容，並設法避免美國對伊朗的制裁，尤其是在石油問題上。當美國於2018年11月再次實施石油制裁時，印度是獲得美國六個月豁免的八個國家之一。隨後，**為了安撫美國，印度大幅減少了從伊朗的石油進口，儘管印度非常重視與伊朗的夥伴關係(部分原因是伊朗允許印度通過陸路進入阿富汗，繞過巴基斯坦領土)。****特朗普政府希望印度在美國與伊朗的對抗中提供合作，但印度不願與伊朗發生衝突，因為目前印度已經超出了美國最初提出的將伊朗能源進口最小化的要求。**因此，伊朗問題在未來仍可能是激化美印關係的一個來源。

**印度與俄羅斯的關係是另一個絆腳石。**印度擔心，**儘管特朗普明顯希望改善與俄羅斯總統普京的關係，但是美國政府正在推動俄羅斯與中國建立更加密切的關係，包括加強兩軍之間的合作。****與此同時，印度決心保護與俄羅斯的關係，包括幾十年來的防務合作。**2018年10月，印度宣佈與俄羅斯簽署60億美元的S-400防空系統採購協議，兩國重申了軍事夥伴關係。除非特朗普政府宣佈放棄出售，否則根據2017年通過的《以制裁反擊美國敵人法案》（Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA），將引發美國針對印度的第二輪制裁。然而，時任印度國防部長的尼瑪拉•西塔拉曼(Nirmala Sitharaman)在2018年7月表示，印度不會僅根據美國國內法律改變其長期以來對S-400防空系統的立場。(美國高級政府官員顯然向印度承諾，如果印度減少從伊朗進口的石油 (印度確實減少了)，其將可以免責購買S-400防空系統，但現在政府似乎改變了主意。)到目前為止，雙方似乎都沒有做出任何讓步，如果這個問題得不到解決，將會造成重大的附帶損害。

合作伙伴，而不是盟友

在所有這些問題上，美國都採取了強硬立場，至少在公開場合是這樣。這是因為**在特朗普的領導下，美國對印度的戰略利他主義已經退居次要地位，取而代之的是對具體互惠行為的要求。**然而，即使是美國的條約盟友也難以滿足美國的期望，更別説是對美處於友好關係的印度政府了。印度樂意在涉及共同的國家利益時合作，比如制衡中國的問題；但在美印利益出現分歧時，印度尋求不受懲罰地堅持主見的權利。

**最終，美國和印度的做法都不能為長期合作提供穩定的基礎;兩者都只會產生爭吵和挫敗。**美國必須認識到，儘管在一些問題上兩國的重大國家利益是一致的，但印度不是盟友，也不會像盟友那樣行事。加強這些趨同應該是美國的優先任務。為此, **美國應該在某些情況下停止向印度發出可能威脅印度與其他夥伴關係的要求：****當美國至關重要的國家利益沒有受到侵犯時、當這些要求會破壞制衡中國的集體力量時、當它們僅關係到對印關係的邊緣分歧時。****印度不應再把美國的戰略利他主義視為理所當然，也不應想當然地認為印度可以繼續依靠美國的慷慨，即使印度沒有嘗試使其值得付出代價。**對印度來説，這意味着在美國對承擔成本的承諾搖擺不定之際，印度要為自由的國際秩序做出貢獻、加快與美國的防務合作、推行經濟改革、讓美國企業更多地融入不斷增長的印度經濟。

雙方應優先開展務實合作，制衡中國的崛起。他們應該從定期分享有關中國軍事現代化的情報和中國在印度洋軍事行動的實時信息開始。雙方都可以允許對方軍隊使用其設施進行輪換訪問。通過在反潛和反水面作戰、空中和導彈防禦、網絡和空間技術方面的合作，他們可以建立一個聯合的反進入/區域封鎖系統，限制中國在印太的軍事行動。

弗里德里希·尼采（Friedrich Nietzsche）説過：“忘記我們的意圖，是所有愚蠢行為中最常見的。”**美國和印度應該記住，他們目前最緊迫的目標不是在貿易、伊朗或俄羅斯問題上達成一致;這是為了應對未來幾十年崛起的中國力量。**如果在保護自由主義國際秩序的背景下制衡中國仍是大方向，那麼雙方為實現這一目標所採取的單邊和雙邊行動，將比解決在其他問題上不可避免的分歧更有價值。