該如何為台胞提供公共服務_風聞

自2016年以來，兩岸關係發展陷入了一個低潮期。與此同時，島內“台獨”勢力持續進行“文化台獨”、“隱性台獨”等行動，妄圖拉大台灣與祖國大陸的距離，不斷破壞兩岸長期積累而來的交往成果。在這樣的背景下，以我為主的涉台公共政策體系的出台，成為祖國大陸爭取民心和反制“台獨”的一種新措施。

和過去涉台政策或者惠台政策不同的是，當前建設中的涉台公共政策體系化程度較高，並且更聚焦在個體的“同等待遇”，體現了大陸在對台工作思路上的新變化。黨在第十九次全國代表大會的報告中，關於要與台灣同胞分享祖國大陸的發展機遇，擴大交流，互惠互利，並逐步落實台胞與大陸同胞的同等待遇的主張，已經為未來幾年的對台政策發展指引了方向。而之後國台辦等29個機構聯合發佈《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》（簡稱31條），則標誌着一個涉台公共政策體系基本框架的確立。此後，各省市紛紛出台地方性的服務枱胞的政策文件，一起構築和充實了我國大陸地區的涉台公共政策體系。

公共政策體系是社會治理的制度體現，因此涉台公共政策體系本質上屬於國家治理的範疇。當前，我國大陸地區正承擔着政府職能轉型以及建設人民滿意的服務型政府的重任。台胞作為法定的中國公民，有權享有祖國大陸的高效優質的公共服務資源。但是礙於兩岸尚未統一的政治敏感現狀，對台灣地區的暫時又難以實行直接管理，涉台公共政策體系因而又具有一定的特殊性。一方面是根據“同等待遇”原則，對在大陸生活台胞進行具體的管理；另一方面又要在這個過程中準確把握“和平統一，一國兩制”的方針內涵。隨着兩岸交往的深入，如何較好地處理好二者的關係，也變得具有現實緊迫性。

多元治理

一般而言政府是治理的主體。在新公共服務的基礎上，服務型政府成為政府轉型的一個主要方向。不過政府不可能完全承擔起社會服務的任務。首先，政府能利用的資源雖然在所有社會單位中佔有優勢，但面對不斷增長的社會需求，仍會捉襟見肘。其次，政府的公共性意味着其為社會提供一般化的公共服務，但個人需求的異質性、多元性與之構成矛盾。最後，科層制固有的問題易導致政府公共政策失誤，機關工作效率低下，從而浪費大量社會資源。

以上的侷限很自然會讓人們會重新審視市場的作用。從純粹的技術角度而言，沒有技術約束私人市場提供公共服務。但市場市場也很難在公共服務的供給上實現最優配置，一方面，由於消費者和企業之間的信息不對稱，企業會有投機心態，服務質量無法得到保證。另一方面，公共服務具有非競爭性和非排他性的特徵，不可避免存在消費者“搭便車”的現象。公共服務效用上的不可分割，會使企業很難確定消費者應該支付多少報酬，無法滿足其營利的本質動力。

政府和市場的侷限為第三部門的進入提供了某種空間。一般認為，第三部門意指存在於政府和企業之間制度空間的社會組織，具有組織性、民間性、非營利性、自治性和志願性五個特徵。慈善組織、非政府組織和志願者組織都可以被視為第三部門。其靈活和彈性的組織運作方式，也讓人們關注第三部門在新型治理的訴求中所能扮演的角色。在構建服務型政府的要求下，政府對第三部門的態度由單一控制向合作互動轉變，並嘗試與第三部門開展合作，政社結合越來越成為一種新的政府職能實踐路徑，政府與第三部門之間也相應形成了一種調試性合作的互動模式。

但是也應該看到第三部門也存在着自身的侷限。首先其“自願”和“公益”的特徵，使其徵收資源的能力有限，提供社會服務的能力不可避免會受到限制。其次，第三部門大多采取家長式的管理方式，缺乏監督。再次，第三部門的運作大多由義工來完成，難以避免專業性低下的情況，影響組織效率和服務質量。最後，服務對象較為特定，相對侷限性，從而使其服務缺乏規模效應。

由於政府、市場和第三部門都存在着自身侷限，因此綜合三者構建治理框架也自然成為了一個思考的方向。發展到現在，一種多行為體的互動治理框架已經在學界形成了共識，其特徵第一在於治理參與者的多元化，包括了政府、企業以及第三部門等。第二則是主體之間的互動性與合作性，構成了一種網絡化的治理方式。讓多行為體參與治理不僅減輕政府的治理負擔，也能充分調動社會資源為社會提供多元化的公共服務，最終是為了實現共建、共治、共享的社會治理格局。在十八大的報告中，社區治理被視作羣眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，人民依法直接行使民主權利的重要方式。到了十九大，社區治理的目標被進一步擴展為將社會治理的重心下移到基層，充分發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

就涉台部分而言，隨着“同等待遇”的不斷落實和深化，在大陸生活和工作的台胞所享受到公共服務的內容和方式逐漸和大陸民眾同步，包括“五險一金”在內的各項社會福利也已經向台胞開放。台灣同胞和周圍大陸居民一樣可以參與社區提供的各種文娛活動，這在一些台胞較為集中的社區較為明顯。比如在上海古北市民中心，台胞可以與周圍社區居民一樣在這裏辦理各項社區業務以及享受圖書借閲、才藝課程等公共服務。此外，一些專業性的涉台社會組織在為台胞與政府溝通、融入當地社會、甚至解決生活問題方面扮演着重要角色。比如上海的“1881俱樂部”，以協助在地台籍職業女性快速融入當地生活為宗旨，提供關於職業、生活以及文化方面的服務。但是目前這類涉台社會組織（除了台灣同胞聯誼會這類大陸主導的社會組織）通常與台企有較為深厚的背景，比如在大陸註冊的，長期服務和關心在內地工作台灣同胞的“台灣同胞投資企業協會”和“台灣同胞投資企業聯誼會”。這種情況的出現一方面是因為台商在大陸活動的時間比較早，有豐富的與政府互動的經驗；另一方面是對於港澳台居民和外國人等境外人士在中國內地發起成立社團以及境外社團在中國內地設立代表機構、分支機構、辦事機構等情形，除了個別例外情況，長期以來一直缺乏明確、全面、統一的規範。

值得一提的是，一些發源於台灣，但特批在大陸活動的社會組織已經參與到了大陸的社會治理當中來，其服務的對象也不侷限於台灣人羣體。在台灣享譽盛名的慈濟慈善事業基金會，從2010年左右便開始與大陸各地方政府合作推動垃圾分類。汶川地震後，慈濟積極配合什邡市政府的災後重建工作，其提出的垃圾分類建議與國家發改委、住建部在2016年提出的《垃圾強制分類制度方案（徵求意見稿）》不謀而合，引起了什邡市政府的高度重視並最終獲得批准。

發揮政府的主體作用

隨着大陸經濟與社會的不斷發展，會有更多的台灣同胞選擇來到大陸生活、工作和學習。台胞羣體規模的擴大，一方面會對涉台公共服務的供給容量提出更高要求，另一方面也會驅使涉台公共服務所提供的內容更加多樣化，因此涉台公共政策體系的應該處於一種多元、網絡化的治理體系之中。但是由於台灣問題的特殊性和敏感性，在涉台公共政策體系建設過程中又需要根據這個特殊性，做出一定原則意義上的規範，也即是“政治性”的原則。這裏的政治性是對國家意志的遵照和維護，公共管理是公權力為主導的治理活動，公權力天然具有政治理性邏輯，在行為上具有政治導向性，因而公共管理無法擺脱一定的政治價值。涉台事務的核心是國家利益，目標是國家領土主權的完整統一。在政府職能轉變的要求下，企業、第三部門自然會參與到涉台公共政策體系的運作當中，由於二者非官方或者半官方的特徵，對政治原則的敏鋭程度並不會和公權力部門保持一致，這就更需要高度強調政治原則和價值。只有將政治原則貫徹在涉台公共政策的設計與執行過程中，才能確保涉台公共政策體系方向上不發生偏離。在強調政治性的同時來提升公共服務供給的質量和能力，將政治性與公共性做到有機結合。既是要服務國家大政，發揮政策工具箱的作用，又服務好台胞，保障他們作為中國公民所享有的公民權利。

考慮到政府內部的分層，基層政府才是直接面對社會層面的單位，承擔着解決社會民生需求的主要責任，涉台公共政策的質量高低追根究底要看基層政府的治理水平。但基層政府在行政過程中會面臨機制上的障礙。混合“發包”與“行政”兩種機制的行政發包制度是當代中國政府治理的基本制度邏輯。前者是一種為了績效而形成的上下級委託關係，是一種放權機制。但是放權也意味着治理風險，因此又相伴隨着授權與管控的“行政”機制。在“行政”和“發包”週期主導的治理邏輯下，基層政府會搖擺在因為受到上級激勵和享受自由裁量權所導致的積極政府行為，和因為對政治風險和治理風險的擔憂而導致的保守政府行為之間。

在積極的政府行為中，由於有上級政府的支持，基層政府的治理力度和意願高漲，考慮到政府的侷限以及公共資源配套的滯後，基層政府對非政府部門的合作保持着開放態度，會關注其彈性和靈活的特徵，此時多行為體的治理框架可以發揮最大功能。但在保守的政府行為中，雖然基層政府依然會選擇和非政府部門合作，但二者的關係並不是互動性的，是一種利用和被利用的關係，政府為規避政治風險，但又為了實現某些治理目標，會通過發包給非政府部門的方式來迂迴實現，但在這個過程中，政府會較多幹預非政府部門的運作，非政府部門客觀上成為了行政過程的末端，缺乏自主性和獨立性，不能未充分發揮非政府部門提供公共服務的功能。

為強化基層政府的執行角色。一方面，中央政府及上級政府應該採用積極的鼓勵措施，施加績效壓力，用政治錦標賽的方式，保持基層政府的治理活力；另一方面，針對涉台公共政策的敏感政治性，中央及上級政府有必要提供政治支持，緩解基層政府因懼怕政治風險而收縮治理行為。

涉台公共政策體系：一種展望

涉台公共政策體系雖然是一個新興的制度，但本質上是國家治理體系的組成部分。在當前政府職能轉變、構建服務型政府的背景下，涉台公共政策的建設也應該具備新的治理思維。為緩解單一行為體面臨的提供公共服務的侷限性，涉台公共政策體系的建設應該借鑑整體性治理的理念，綜合發揮政府、企業和第三部門在宏觀和微觀層面的不同側重，形成一個多行為體互動治理的公共服務體系。但是對於一個具有前瞻性、政治導向性、又是初創的公共服務體系，政府又不可避免在其中扮演主要推手的角色，並制訂公共服務的最低標準和執行的最低門檻，而在這個過程中要充分發揮基層政府作為一線治理主體的作用。從現實意義來講，涉台公共政策體系不僅涉及到了治理價值，又兼具有統戰的意義。在兩岸交往中，統戰體系繼續發揮着團結台灣人民、促進兩岸融合的積極作用，而高質量的涉台公共服務於有助統戰工作的有效開展。