到這時候，總算明白中國為何要儲備那麼多石油了……_風聞

原創： 庫叔 瞭望智庫 今天

據美聯社9月15日報道，美國能源部説，在沙特的世界第一大石油加工設施遭到無人機襲擊後，美國**“準備好在必要時動用戰略石油儲備資源來抵消該事件對石油市場的任何干擾”****。**

美國能源部在14日晚發表的一份聲明中説，美國能源部長裏克·佩裏已指示能源部領導層與國際能源署合作，研究在必要時採取全球集體行動的潛在可行方案。

報道稱，美國的戰略石油儲備約為6.3億桶。

由此可見，國家戰略石油儲備的重要性。

今天，庫叔分享國家發改委原副主任、國家能源局原局長張國寶的文章，一窺我國國家戰略石油儲備的曲折過程和成功經驗。

文 | 張國寶 國家發改委原副主任、國家能源局原局長

編輯 | 謝芳 瞭望智庫

本文為瞭望智庫書摘，摘編自《篳路藍縷——世紀工程決策建設記述》，人民出版社2018年9月出版，原標題為《國家戰略石油儲備的起步和發展》，不代表瞭望智庫觀點。

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戰略石油儲備因何而生？

**國際上，戰略石油儲備誕生於戰後第一次石油危機，在第二次石油危機期間得到加強，在之後的歷次石油價格暴漲暴跌中不斷成熟和完善。**1973年至1974年的第一次石油危機期間，歐佩克組織（OPEC）通過控制產量，使原油價格從每桶3美元上升至11美元，沉重打擊了嚴重依賴石油進口的西方經濟，使西方發達國家意識到石油供應是其經濟的軟肋。於是，1974年，經合組織（OECD）國家聯手成立了國際能源署（International Energy Agency，IEA），要求成員國至少要儲備60天進口量的石油，以應對石油危機，被稱為應急石油儲備。

石油儲備包括政府儲備和企業儲備兩種形式，在必要的時候成員國之間應該互相提供儲備支持。其中的政府儲備也被稱為戰略石油儲備。

20世紀80年代以伊朗革命為主要誘因的第二次石油危機期間，油價從每桶13美元上升至43美元，進一步凸顯了石油依賴經濟體面對油價危機的脆弱性。於是國際能源署進一步要求成員國必須把石油儲備增加到90天淨進口量以上。石油儲備制度逐步完善，規模進一步擴大。從那時起到現在已經過去了30多年，每當國際石油供應存在風險時，國際能源署成員國都動用石油儲備。例如，美國政府在1991年海灣戰爭期間以直接銷售的方式向市場投放了3300萬桶儲備原油。美國也曾請求中國，作為同樣的石油進口國，在釋放原油儲備，平抑國際油價方面與美國協調一致。

西方國家通過應急石油儲備，一是有效地削弱了石油生產國以石油為武器對西方國家的威懾，使人為的供應衝擊不至於發生或頻繁發生；二是在真正發生供應危機時，也通過釋放原油儲備，平抑危機風險，將石油供應衝擊的影響降到最小，確保了自身經濟和政治穩定。可以説，應急石油儲備已成為西方國家重要和有效的能源保護措施和經濟武器。

20世紀80年代西方國家剛建立應急石油儲備時，我國也有一些密切關注國際形勢的同志提出應該建立中國的戰略石油儲備。但由於那時中國石油供大於求，是一個石油出口國，國家層面對石油供應的短缺或中斷的危機感並不強烈。那時也很難去預料中國未來的石油需求會快速大幅度增長，會成為石油淨進口國，對外依存度會達到60％以上，成為世界上最大的石油進口國之一。所以這個提議並沒有引起特別重視、付諸實施。

**1993年是我國能源供需變化的重大分水嶺。**由於經濟的快速發展，原油進口急劇增加，這一年我國由原油淨出口國轉變為原油淨進口國，結束了大慶油田發現以來，自1963年起實現石油自給並略有盈餘出口的30年曆史。此後，原油進口量不斷跨上新台階。2004年首次突破１億噸大關，2009年突破2億噸，2014年突破3億噸。

2015年我國石油對外依存度已達60.6％，2016年更進一步升高到65.4％。正是在這種急劇變化的能源發展格局下，建立我國戰略石油儲備的必要性和迫切性日益凸顯，研究界和決策層逐步統一了思想。

隨着我國石油消費和進口數量的逐年增加，黨中央、國務院從我國現代化建設的全局和維護國家能源安全的高度出發，對建立國家戰略石油儲備、保障國家能源和經濟安全問題多次作出重要指示。1996年3月17日，第八屆全國人民代表大會第四次會議批准的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，提出“加強石油儲備”。2000年11月，在中央經濟工作會議上，江澤民總書記明確要求，對建立國家戰略石油儲備等關係全局的項目要抓緊論證，儘早實施。

2002年3月20日，國家計委向國務院報送了《關於增加原油儲備設施建設的幾點情況》。朱鎔基總理在該報告上批示：“請計委進一步論證後，報總理辦公會審定。”2002年底國務院總理辦公會聽取並審議批准了**《國家計委關於建立國家石油儲備實施方案的請示》，標誌着我國正式啓動國家石油儲備基地建設。**習近平總書記一直關注和重視石油儲備工作。在2005年12月26日和2015年5月25日分別以中共浙江省委書記和中共中央總書記的身份視察了舟山國家石油儲備基地。

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三大問題決策始末

建設戰略石油儲備被提上了日程。但是具體在哪個地方建，該採取何種管理模式，是建地面油庫還是建地下儲備庫，這些問題看似非常具體細微，但是如果不能解決好，將極大影響建設進程和工作效率。這些決策都經歷了非常詳細的論證研究。

首先，在哪個地方開始建設？

當國家籌備建設戰略石油儲備的消息傳出去後，各地都非常積極，認為這是拉動本地經濟的一個重要機會，能刺激本地石化產業發展。但是由於我國幅員遼闊，各地經濟發展水平和現有石化生產能力均不相同，再加上這是一項全新的工作，必須先試點，積累經驗後，再全面鋪開。為此，我們邀請中國國際工程諮詢公司組織專家對國家石油儲備基地工程的選址及其他建設條件、項目投資、安全生產設施等進行了評估，提出了“建立國家石油儲備基地應按照統一規劃，合理佈局，規範管理，循序漸進的原則，並充分依託和利用現有設施布點建設”。

一期先解決有無的問題，儘快選擇在東部沿海地區建設。主要是因為東部地區石油需求較大，現有煉油廠也比較多，石油儲備能夠就近服務煉油廠，同時東部沿海地區又有便於海運進口原油的有利條件。當時，我國進口原油除很少量從中哈以及中俄跨境鐵路運輸外，絕大部分是通過海上運輸的。

最後選擇了第一期4個儲備項目，包括舟山岙山、寧波鎮海、青島黃島及大連4個基地。這4個地方均是東部沿海地區，經濟發達、需求旺盛，而且附近均有大型煉油廠。當時也確定了，接下來的第二期、第三期儲備項目可以在西部適宜地區建設，以使佈局更為合理，更為安全。所以，後來西南、西北多地都非常積極地申請建設儲備基地。二期工程安排了若干西部石油儲備基地。

第二，該採取何種管理體制？

美國的戰略石油儲備管理模式分兩個層面。管理層面，由設在華盛頓特區的美國能源部戰略石油儲備辦公室負責儲備政策和規劃；由設在新奧爾良的項目管理辦公室負責具體項目的實施、運行管理。操作層面，採取市場化機制，由市場招標確定石油公司和基地管理公司，石油公司負責儲備的採購和投放，基地管理公司負責儲備基地的日常運行維護和安全保護。

當時國家發改委和財政部有部分同志建議部分仿照美國模式，在管理層面和美國相同，但在操作層面擬成立專門的基地管理機構負責基地管理以及所在基地原油的收儲和投放。也就是説，石油儲備辦想一竿子插到底，基地的人財物、產供銷統統歸儲備辦管理，成為一個從上到下的管理體系。還有同志建議完全仿照美國模式。

但是當時我認為，這兩者都有不妥的地方。如果專門成立基地管理機構並且招聘人馬，那麼國家又得支付這些機構人員的各種開支，給儲備工作增加額外的成本負擔，而且由於當時人才、資源都集中在少數大型國有石油石化企業，一時也招聘不到這麼多熟悉石油儲存、採購、銷售的工作人員，必然影響儲備工作的效率。在北京的辦公室看似有權，遙控指揮基地的工作，但不能有效抓住市場機遇，收儲石油，一旦出現安全事故責任也很難界定。全盤照搬美國的模式，當時中國的國情也還不具備條件。美國的石油市場是完全市場化的，有大量的專業石油公司和服務公司，可以通過招標迅速確定石油公司和管理公司。但我國的石油市場並不具備美國的條件，短期內難以做到。

兩種模式都有不足。

我認為：美國模式在管理層面的設計是不錯的，主要問題在於操作層面。為了節約運營成本，提高工作效率，應該採取美國模式，通過市場招標確定操作層面。但是中國的石油主要集中在三大油企，市場沒有美國那麼發達，大的煉油廠分屬這三大油公司。換一個角度想，國有企業的利益跟國家的利益應該是一致的，那麼可以直接把基地管理運營和原油收儲投放責任委託給基地附近的石油企業，這樣不僅為國家節約了操作層面的各種成本，而且充分利用了國企的人才和資源優勢，提高了工作效率。

此外，這也讓國企能借助管理石油儲備，為企業自身的經營獲取更多的信息、硬件和資金。因為石油儲備的建設費用和運營經費都是由國家財政出資的，這樣處理財政部也便於接受。我在有關會議上提出建立具有中國特色石油儲備的三級管理模式，大家表示贊成。設立一個石油儲備辦歸屬國家能源局，屬政府管理機構，負責頂層的儲備政策和規劃，代表政府決定收儲規模和動用石油儲備。由一個類似於美國項目管理辦公室的機構作為中間層的事業單位，具體負責項目的實施、運行管理。操作層面則委託就近的國有企業負責承建和管理對口的石油儲備基地並承擔安全責任。原油儲備投放根據石油儲備辦編制的國家計劃由企業負責操作。

按照這一思路，2003年，原國家發改委能源局加掛了國家石油儲備辦公室的牌子。

後來，隨着機構改革調整到現在的國家能源局的儲備辦公室，作為石油儲備體系的龍頭。2007年12月18日，國家石油儲備中心正式成立，作為國家發改委的事業單位。後來又調整成為國家能源局的事業單位，作為我國石油儲備管理體系中的中間層，行使出資人權利，負責國家石油儲備基地建設和管理，承擔戰略石油儲備收儲、輪換和動用任務，同時監測國內外石油市場的供求變化。操作層是國家出資，委託國有企業管理的儲備基地公司。例如一期的4個基地，岙山基地委託中化公司管理，鎮海、黃島基地委託中石化的鎮海石化公司和青島煉油廠管理，大連基地委託中石油大連煉油廠管理。這樣省去了人員額外配置，也加重了企業的日常運營管理和安全責任。

第三，建地上油庫還是建地下儲備庫？

由於美國在墨西哥灣附近的路易斯安那州和得克薩斯州境內集中分佈着大量鹽穹，靠近石油化工產業帶，所以美國的戰略石油儲備庫大多是地下鹽穴儲油庫。這種洞庫建設非常容易，將水打入鹽穹溶解岩鹽，然後將滷水抽出，地下就會產生體積巨大而且封閉性良好的洞穴，建設成本和維護成本都非常低。不具備這種自然條件的國家，只能採取建設地面大型油罐的方式。

另外還有地下水封巖洞庫，是指在地下水位以下的巖體中人工挖掘形成一定形狀和容積的洞室儲存石油，具有佔地少，維護成本低，安全可靠等優點。之所以要在地下水位以下，是為了使縫隙中的水壓高於洞內的油壓，防止石油外泄。我國不少地區具備建設地下水封巖洞庫的地質條件。

對於採取何種方式，當時也有爭論。有的同志認為，戰略石油儲備關係國家能源安全，應該模仿美國模式建設地下儲備庫，最大限度地保障儲備安全。但中國東部沒有像美國地質條件的地下鹽穹，建設洞庫只能直接在地下開鑿洞穴，擔心建設成本將遠遠超過在地面建設儲罐。在成本和安全之間難於平衡。在開展西氣東輸工程時，為了尋找地下儲氣庫的地方，我們推薦過江蘇金壇等有地下岩鹽的地方，但溶鹽形成鹽穴的過程緩慢。為此我們多次開會討論。

我們綜合分析了影響儲備安全的主要影響因素：戰爭因素和恐怖襲擊因素。這些都是各國普遍要面對的問題，並非中國一國特有的問題，也不能因此就不建地上油庫了。今後的儲備庫應是地上油庫與地下儲備庫相結合的方式。

一期工程我們先解決有無的問題。

大家也覺得很有道理。所以一期的4個基地，全部都採用地上儲罐的方式。當然，考慮到我們曾經在煙台、汕頭等地建設過液化石油氣的地下水封巖洞庫，為了積累地下儲備庫的經驗，我們也考慮因地制宜，在地面空間有限以及地下地質結構較好的青島黃島等地規劃建設大型地下水封巖洞庫。而利用地下鹽穹儲油，由於現有的地下鹽礦距離沿海較遠，鹽層厚度欠佳、滷水處理難解決等問題，而未能採納。

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多方並舉搶佔廉價原油

這些問題解決後，2004年3月，國家發改委召開了國家石油儲備基地一期項目建設啓動會。在會上，我做了推進一期項目建設的動員報告，與幾個集團公司領導簽訂了項目建設責任書。鎮海基地第一個開工建設，拉開了我國建立國家石油儲備的序幕。

但一期項目建設並不是一帆風順的。項目建設遇到了國內大型儲罐高強度鋼板的試製和供應問題，而進口鋼板價格成倍上漲。為此，我決定組織有關部門進行大型儲罐高強度鋼板國產化攻關工作。在各方的共同努力下，上海寶鋼集團、武鋼集團等公司生產的高強度鋼板相繼通過國家容標委的認證和施工單位的工藝焊接實驗，並在儲備基地成功推廣使用，打破了日本鋼鐵企業對我國高強度鋼板市場的壟斷，為國家節省了大量建設資金，並提高了國內鋼鐵企業製造水平和競爭力。

經過項目建設者的共同努力，鎮海、黃島、大連和舟山基地分別於2006年9月、2007年12月、2008年11月和2008年12月建成並投入運行。

一期項目建成之日，正遇上2008年全球金融危機爆發，國際油價從150美元/桶下跌到50美元/桶。4個基地抓住時機，收儲了大批廉價原油，並於2009年上半年注油完畢。當時平均收儲成本僅約為56美元/桶，基地建設和原油收儲大獲成功。我還為此專門寫了一篇報告呈國務院領導。

根據一期項目建設的成功經驗，我們組織着手編制了石油儲備規劃。2008年，國務院批准了《國家石油儲備中長期規劃》，計劃到2020年完成三期戰略石油儲備基地建設。2009年開始，第二期儲備基地啓動，新建儲備基地包括舟山（二期）、黃島（二期）等。二期儲備基地包括了西部地區和地下儲備庫，儲備佈局更加完善，儲備方式趨於合理。國家石油儲備基地建設進入了正常推進階段。

其間又發生了幾件有關石油儲備的事情。

2008年10月，我去舟山基地檢查建設情況，中化公司負責原油期貨業務的鐘韌同志同往。鍾韌同志是原油期貨操作的行家，而且通過期貨套期保值為中化公司獲取了不菲的利潤，曾被評為全國勞模。他在考察中介紹了原油期貨，讓我學到了很多套期保值的知識。有一天晚上飯後散步，我跟我的秘書聊天。

我説：目前國際油價下跌，我們的儲備庫都快裝滿了，沒辦法再買油。為了搶抓油價下跌的機遇，現在完全可以通過購買期貨鎖定一部分廉價原油。即便是短期內期貨價格還會下探，但長期來看肯定會再次上漲的。只要我們購買期貨的目的不是投機，而是為了獲取未來的原油實物，那麼從長期看我們肯定是買到了便宜的原油。我判斷現在油價處於低位，趁機購買期貨應是合算的，即使出現價格波動，只要我們不是為了炒作，風險也是可控的。

2009年初春，我去檢查大連石油儲備基地建設情況。大連造船行業的同志對我説，由於國際金融危機，很多船東現金流緊張，無法繳納造船費用，導致很多新船包括油輪押在船廠。當時有報道，歐洲有些國家利用閒置的油輪趁低收儲原油。我當時想，不如把這些船東不要的半成品油輪先租過來，也不用加裝動力和別的裝置，直接把密封船殼拖到近海作為浮動的儲油基地，正好解決現在儲油能力不足的問題，一舉多得。

我當時把這個想法跟隨行的國家石油儲備中心的同志説了，大家都覺得是個好辦法。後來，國家石油儲備中心與中船重工集團合作，研究提出在船廠直接製造超大型油輪（VLCC）模塊採取坐灘方式放置在硬基岩的灘塗上短期內建成大型石油儲備庫的方案。

在石油價格低迷時，我曾希望利用價格低迷的機會增加收儲。當時大部分儲備基地沒有建成，也曾考慮利用社會民營油庫，但民營油庫規模小，而且所處的港口位置都不能停靠大型油輪，更主要是財政部不同意向民營油庫支付租金，所以沒有搞成。

我曾把這幾個想法專門寫了報告上報國務院。但可能由於事情的操作比較複雜，財政部有不同意見，尤其是期貨操作讓大家都還是心存疑慮，所以沒能真正實施。現在回想起來非常遺憾。但是，我覺得這些想法可以作為未來開展多元化石油儲備的思路。可喜的是，現在有民營企業在海南洋浦建設了300萬立方米的民營儲備庫，開創了民營企業參與收儲的先河。

由於我們的體制，石油儲備經費是由財政部出資，每年收儲多少，先由儲備辦提出計劃，送財政部會籤，財政部同意後與國家發改委共同上報國務院批准後才能實施。所以這一決策過程非常緩慢，往往錯失了油價低迷時收儲的最佳時機。

有一次，油價跌到了40多美元/桶，我緊急召開會議，認為油價基本已經跌到谷底，應該抓緊收儲，要求中石油、中石化和中化公司趕快行動，同時啓動會籤財政部上報國務院的程序。我知道國際油價瞬息萬變，等批下來已經時過境遷。所以會上我説，大家回去後立即行動，不要等批覆下來再行動，出了問題我負責。但是大家都不敢，中石油零星購買了一些，後來看還沒有批文又賣掉了。

還有一件事，2010年7月16日，中石油大連商業儲備庫發生原油儲罐着火事故，我正好到大連出差。因為事先不知道哪家油庫出事，以為是大連儲備基地。我迅速趕到大連新港，參加應急指揮部現場組織的滅火行動。後來才知道不是大連儲備基地，是企業的商業儲備庫。事後一位隨行人員問到我有沒有上保險。受此啓發，我想到國家儲備石油的保險問題，回到北京後立即召開了會議。當時國家石油儲備基地確實沒有上保險，而且還發生過雷擊。

儲備辦和儲備中心隨即與財政部協商，在財政部的支持和領導下，國家石油儲備中心從2011年起，通過招投標選擇幾家保險公司，對一期4個基地資產全部投了保險，並建設了防雷擊裝置。

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五年籌劃終成正果

當我國第一個大型地下水封巖洞庫建成時我已經退休，我利用封庫前的時機，深入到地下洞庫中仔細進行了考察。地下水封巖洞儲油在歐洲已經相當普遍，特別是在瑞典已有六七十年的歷史，從軍用到民用，他們也曾想向中國轉讓技術，後來因為我們自己已經掌握了技術，基本上可以自主建設。經過考察，我糾正了過去認為地下水封巖洞庫造價貴的誤解，其實建設成本比地上儲油庫還要低，且佔地少，運營成本也低，只是建設週期較長。我國在水電、鐵道建設方面有很強的隧道涵洞施工隊伍，在有條件的地方應該爭取多建地下水封巖洞庫。

我後來通過國家發改委的《經濟情況與建議》對第一個大型地下水封巖洞庫的情況向有關部門作了彙報，得到了重視，也準備應用於成品油的儲備。在後來的建設中規劃了多個地下水封巖洞庫建設，部分已經建成。

位於舟山羣島岙山島的儲備基地是唯一一個三大油企以外，由中化集團管理的基地，因為在岙山原來就有一箇中化集團自己的企業儲備庫。岙山基地建成後蔚為壯觀，中化集團組織退休幹部去參觀，這些老同志看到建設起來的每個十萬立方米的大型儲油罐，為祖國的建設成就激動不已。

（圖為浙江舟山岙山島國家石油儲備基地）

過去沿長江佈局建設了許多石化廠，例如揚子石化，安慶、九江、武漢、岳陽等地石化廠，所需原油靠長航公司用輪船逆流而上運輸。岙山基地和沿江管線建成後，這些沿江石化企業所需的原油主要改為用管道運輸了，節省了運輸成本，但問題是長航經營受到影響。為此我專門開會研究，批准長航開展遠洋運輸業務，並讓中石化給長航一些成品油運輸業務。

第一期國家石油儲備基地建成恰逢2008年國際金融危機導致的油價下跌。當第二期國家石油儲備基地陸續建成之際，又正好趕上了2015年世界經濟放緩造成的油價下跌。

**中國****的戰略石油儲備，無論是選址佈局，還是運營模式和時機把握上，都積累了非常豐富和成功的經驗。**面對瞬息萬變的國際經濟和石油市場，只要我們不斷學習國際經驗，實事求是地結合我國國情，謙虛謹慎、開拓創新，就一定能夠把握經濟發展和國際油價變動的規律，建設好戰略石油儲備，為國家的經濟建設提供堅實的能源保障。

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總監製：蘇會志

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