陳抗：恆温器、聖誕卡及貿易戰_風聞

近來中美貿易戰逐步升級，在市場上掀起陣陣波瀾，給全球經濟帶來巨大的不確定性。在此時重讀諾貝爾經濟科學獎得主托馬斯·薛凌（Thomas Schelling）的著作《微觀動機與宏觀行為》（Micromotives and Macrobehavior），不禁感觸良多。

人們通常假設每個人的一舉一動都是有意圖的，都在表現偏好或者追求目的。從只會發出哭啼聲的嬰兒時期開始，我們每個人的行為都無一例外地成為他人揣測我們動機的對象。但是，有意圖行為的假設有時是錯誤的。

薛凌在書中指出：“我們可能自以為是地想象別人的所作所為是在追求什麼目標或者解決什麼問題。在這種想法驅使下，我們可能會忘記，人有時也會誤入歧途、也會搞不清楚自己的目標是什麼，甚至會在無意中蒙受潛意識過程對自己的欺騙、為所謂的目標感到高興或者痛苦。當他人達到了我們以為他想要追求的目標時，我們可能誇大他從中獲得的實際好處。”

錯誤地揣測對方的動機從而誇大對方獲得的好處，這樣的事在國際關係中也時常發生。中國的產業政策就是這樣一個案例。

中國市場化改革的領導人在30多年前提出了“國家調節市場、市場引導企業”這一改革思路，而產業政策在當時被認為是取代國家計劃、對市場進行調節的主要工具。國家通過制定產業政策引導產業發展方向、推動產業結構升級，這其實也是世界上通行的做法。

問題是，當時中國經濟的規模比較小、與其他國家的貿易聯繫也不那麼緊密，國家調節的是中國的市場、引導的是中國的企業。然而，當中國成為世界第二大經濟體、第一大出口國時，中國產業政策調節的就是全球的市場，對其他國家的企業也產生巨大的影響。於是，中國的產業政策就引起國際社會的密切關注。

國家調節市場往往會出現“過調”。在《微觀動機與宏觀行為》中，薛凌以老式家庭暖氣系統的恆温器來説明過調的情形。當室外氣温驟降時，室內氣温也跟着下降。雖然恆温器已經開始啓動供暖，老式鍋爐裏的水還不夠熱，需要一段時間才能送出暖氣。有些人這時就會沒有耐心，去把恆温器的設定温度往高處調。過了一段時間，鍋爐開始供暖、使室內氣温上升到設定的水平。這時大家都熱得不舒服，又會去把恆温器的設定温度往低處調。

這種過度調節的行為不斷重複，原因是老式恆温器調節温度有一段時間滯後。薛凌認為，政策層面上的過調是經常出現的。1957年蘇聯發射第一顆人造地球衞星後，美國覺得在太空競賽中落後了，於是有了很強的緊迫感。當太空項目受到重視時，美國科學家和工程師的短缺很快就出現了，跟着就出現了資助培養科學家和工程師的各種計劃。

然而，培養人才需要時間，從激發高中生對科學和工程學的興趣到培養出大學本科和高級學位的畢業生，至少需要五至六年時間。時間滯後就會使人想要去調節那個“恆温器”、加大投入力度，最後出現科學家和工程師供給過剩的情況。過剩的消息散佈開來後，又影響大學生對這些專業的選取，進而導致下一輪的短缺。

中國產業政策經常出現過調，因為政策的重點是挑選贏家，政策的實施又主要依賴地方政府。每當中央政府出台一項產業政策時，地方政府都會積極配合。省、市、縣三級3000多個地方政府常常會一哄而上、以各種形式的補貼和獎勵推動政策的實施。

由於投資與生產之間有時間滯後，投資的盲目性往往在短期內不會體現出來。但是時間一長，在扭曲的激勵驅動下蜂擁而上的企業，很快就會產生過剩的產能，而供給過剩又導致削價競爭。最後多數企業虧本破產，大部分貸款變成了金融機構的呆壞賬，一些企業則變成需要銀行不斷輸血才能存活的殭屍企業。

上海交通大學的黃少卿教授和他的合作者前幾年研究了產業政策與殭屍企業的關係。他們發現，如果一個行業被政府選擇作為重點產業來扶持，企業拿到政府補貼的比例高，隨後幾年這個行業殭屍企業的比重就會上升、生產效率就下降。

國務院發展研究中心前副主任陳清泰認為，產業政策在計劃經濟退出後曾經發揮過比較積極的作用，但是在現階段，推行產業政策已經是“失大於得”。他認為目前的產業政策對市場的干預過強，削弱了企業的創新動力，使企業產生惰性和依賴，同時也容易產生腐敗。

中國的產業政策在國內產生了很多問題，過調的現象引起政府和學術界的反思，很多結果顯然也使政策制定者感到意外、不是他們所願意看到的。然而，中國的產業政策在西方國家卻被認為是中國提高製造業競爭力的戰略利器。他們注意到，每當中國政府出台扶持某個行業的政策時，迅速擴大的產能就會使中國製造的產品充斥這個行業的國際市場。隨後，大部分企業在削價戰中敗下陣來，而一些中國企業、特別是國有企業卻能夠存活下來，因為它們有國有銀行的資金支持。

從鋼材、玻璃、水泥，到光伏產品和新能源汽車，他們看到的是同樣的劇情，於是很容易得出一個結論，認為中國政府利用產業政策進行不公平的競爭、以期達到佔據市場份額、實現壟斷的目的。正如薛凌所説，當他們以為這是中國政府的目標時，他們很容易誇大了中國從產業政策中得到的好處。

客觀地説，中國中央政府的政策制定者對一項政策的實施效果，事先其實無法很好地加以評估，因為很多政策的實際效果要看地方政府如何配合。由於中國的地區差異大，各級地方政府在執行中央政策時有相當大的自主權。一項政策在執行過程中，如果被地方政府層層加碼，最後的效果可能令中央吃驚；如果是層層打折扣，最後就如泥牛入海，使政策制定者發出“政令不出中南海”的嘆息。

地方政府在產業政策的實施過程中往往用力過猛，光伏行業就是一例。十幾年前國家政策開始扶持這個行業時，幾乎所有省份都將光伏作為其重點發展的新興產業給予扶持。於是，中國光伏產品的生產規模迅速增長，到2012年已經在全球市場處於領先地位。

由於當時中國生產的光伏產品大部分出口，在國際市場上引起惡性價格競爭，歐盟和美國先後啓動反傾銷機制。出口受限後許多光伏企業面臨倒閉，中國國務院於是在2013年推出政策補貼光伏電站，讓國內光伏市場消化過剩的光伏產品。國家有補貼政策，地方政府就緊緊跟上。僅是浙江一省，除了省政府對分佈式光伏電站有補貼，八個地市、20個區縣政府也有補貼。不僅補貼電價，而且還補貼初始投資。

中國各級政府從上到下到底給光伏行業總共提供了多少補貼？這個問題可能沒有人知道答案。扶持政策在國內掀起光伏發電裝機的熱潮，新增裝機總量佔全球市場份額由2008年的0.6%增長到2016年的45.7%。國內市場的迅速增長進一步刺激光伏產品的生產。

2018年全球光伏組件出貨量排前10名的公司中，就有九家來自中國。在短短時間內，中國變成了最大的光伏產品生產國。可是，多數光伏企業存在高補貼、高投資、高負債、低核心技術含量的問題，無法自負盈虧。為了緩解財政補貼壓力、防止產能過剩問題的繼續惡化，中國財政部、國家發改委和國家能源局去年聯合發佈通知，宣佈降低對光伏發電的補貼、限制光伏電站的建設規模。這個決定給光伏行業一哄而上的無序發展踩下“急剎車”。很多小公司倒閉，大型企業也紛紛停產、減產、裁員，有的還出售下屬電站或子公司。

如何解釋地方政府對產業政策這種過度反應的行為呢？在《微觀動機與宏觀行為》中，薛凌以寄聖誕卡這個傳統習俗為例，説明這項活動是怎麼演變成為一件大家都很傷腦筋的事情。

首先，人們覺得應該寄卡給那些預料會給自己寄聖誕卡的人。第二，他們同時也知道自己之所以會收到卡，往往是因為寄卡人也預料自己會寄卡。第三，人們選擇儘早寄卡以避免收卡人懷疑他們是先收到卡後才回卡的。第四，人們有時寄卡是因為多年來一直都有寄，而停止寄卡會給人一個明顯的信號，因而容易產生誤解。還有，有時學生給老師寄卡是因為他們相信別的學生都有寄。

結果，寄卡的名單越來越長。人們寄卡已經不再是為了節日和友誼，而是為了累積起來的責任。這個活動變得荒謬、可笑、愚蠢，成為一個陷阱。每個人就像每個其他人一樣，都哀嘆自己受困於陷阱而無法自拔。可是沒有人有勇氣站出來呼籲停止這個活動，因為這樣做既麻煩又有礙顏面。值得慶幸的是，寄聖誕卡的活動今天已經不再流行了。

對中央政策的態度，地方政府負責人的心態與寄聖誕卡的人有不少類似之處。在中央集權的制度下，地方政府的主要負責人是上級任命的。中央出台政策後，預期地方有“看齊意識”，會堅決執行中央的政策。地方知道中央有這個預期，所以要緊跟指揮棒走。而且，別的地方政府對中央政策的執行也會帶來壓力，擔心自己跟得不夠緊，實施的力度不夠大，或者被看出是因為別人動了自己才跟着動。

重要的是，產業政策會給地方政府帶來好處。有中央政策開路，投資項目容易批，銀行貸款容易拿，國內生產總值（GDP）增長的績效考核任務就容易完成。即使對選擇產業的扶持不成功，地方政府也不需要為政策的失敗承擔任何責任，因為這個政策是中央制定的。另外，產業政策的激勵機制（如財政補貼、税收優惠、龍頭企業地位等）還容易帶來尋租行為，為腐敗官員提供設租與抽租的機會。

近年來，產業政策在中國國內非常具有爭議性。雖然支持者堅持實行產業政策的必要性，產業政策成功的例子卻幾乎找不到。然而，產業政策在國外卻產生很大影響，引起外國政策制定者的充分重視，或者向世界貿易組織提出訴訟、以反傾銷、反補貼措施反制，或者在“跨太平洋夥伴關係協定”中訂立詳細條款加以應對。

產業政策和國有企業在中美貿易談判中也成為主要議題。薛凌生前對決策者有很大的影響力，他如果看到這個問題會作出什麼反應呢？也許他會告誡美國政府，揣測他人意圖是容易犯錯誤的；也許他會建議中國政府檢討產業政策、防止過調、避免被誤解。不過，犯錯誤容易，承認和糾正錯誤難，重新建立互信更難。

（作者是新加坡國立大學李光耀公共政策學院中國項目主任）