《商務部等19部門關於促進對外承包工程高質量發展的指導意見》全文及權威解讀_風聞

走出去智庫觀察

近日，商務部等19部門聯合印發關於促進對外承包工程高質量發展的指導意見（以下簡稱指導意見），旨在推動對外承包工程持續健康發展，更好地服務我國經濟社會發展和對外開放大局。

**走出去智庫(CGGT)觀察到，9月9日召開的中央全面深化改革委員會第十次會議審議通過了《關於推進貿易高質量發展的指導意見》，這份“路線圖”要求強化科技創新、制度創新、模式和業態創新，以共建“一帶一路”為重點，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合。**商務部等19部門此次發佈的指導意見，即是落實中央關於推進高質量對外開放發展格局的具體措施。

**今年是“一帶一路”倡議提出的第六個年頭，我國對外承包工程領域隨着“一帶一路”推進也迎來了歷史性發展機遇，對外承包工程企業成為“一帶一路”建設的重要力量。**但在全球經濟下行壓力加大、貿易保護主義抬頭的背景下，我國對外承包工程在經歷多年的較快增長後也開始遇到一定的阻力。

**新形勢下對外承包工程將如何發展？**今天，走出去智庫(CGGT)刊發該指導意見的官方解讀和全文，供關注對外承包工程的讀者參閲。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

近日，商務部、外交部、發展改革委、教育部、工業和信息化部、公安部、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、人民銀行、國資委、海關總署、税務總局、市場監管總局、國際發展合作署、銀保監會、證監會、外匯局、全國工商聯等部門聯合印發了《商務部等19部門關於促進對外承包工程高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），商務部合作司負責人就《指導意見》進行了解讀。

一、關於《指導意見》出台的背景

對外承包工程是伴隨改革開放逐步發展起來的一項重要對外投資合作業務。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，對外承包工程發展進入新階段，截至2018年底，我企業累計簽訂對外承包工程合同額2.33萬億美元，完成營業額1.59萬億美元。對外承包工程的規模、效益和影響力與日俱增，已成為共建“一帶一路”的重要支撐，企業“走出去”的重要形式，國際產能合作的重要內容，與有關國家共贏發展的重要實踐。

隨着共建“一帶一路”向高質量發展方向不斷推進，對外承包工程也迫切需要轉型升級、實現可持續發展。針對當前對外承包工程面臨的新形勢，商務部會同有關部門共同研究制定《指導意見》，旨在明確對外承包工程高質量發展的重要意義、主要目標和任務，通過更緊密的部門間橫向協作，共同完善促進、服務、監管和保障等各方面措施，推動對外承包工程持續健康發展，更好地服務我國經濟社會發展和對外開放大局，有效促進項目所在國和世界經濟發展。

二、《指導意見》的主要內容

《指導意見》的主要內容可以簡要概括為“1+6+4”。“1”是指確立了對外承包工程高質量發展的主要目標。《指導意見》明確，對外承包工程高質量發展要堅持企業主體、質量優先、規範有序、互利共贏的原則，要實現對外承包工程規模和全球市場份額穩中有升，結構逐步優化，領域不斷拓寬，綜合競爭力顯著增強，由對外承包工程大國向對外承包工程強國轉變。

“6”是指明確了對外承包工程高質量發展的六個方向和重點。《指導意見》提出要在以下六個方面加快形成對外承包工程發展新優勢：一是要積極鼓勵設計諮詢“走出去”，推動對外承包工程發展向產業鏈高端延伸。二是要積極促進投建營綜合發展，逐步實現由建設施工優勢為主向投融資、工程建設、運營服務的綜合優勢轉變。三是要積極依託國內優勢產業支撐，推動對外承包工程領域不斷拓寬、層次逐步提高。四是要積極培育創新發展動能，探尋對外承包工程新的增長動能和發展路徑。五是要積極提升可持續發展能力，創建以高質量、可持續、技術先進、綠色環保等為核心的中國建設品牌。六是要積極提高對外承包工程國際合作水平，通過多方參與，實現優勢互補、共贏發展。

“4”是指要進一步完善對外承包工程促進、服務、監管、保障四個方面的措施。在促進方面，一是要加強規劃和引導，提高對外承包工程合作的科學性和有效性。二是要通過建立政府間協調機制、商簽有關合作協議，打造良好外部環境。三是持續培養具有國際化經營管理能力的人才隊伍，同時支持智庫建設，為政府和企業提供決策諮詢和智力支撐。

在服務方面，一是要增強金融服務能力，鼓勵金融機構創新和豐富服務對外承包工程發展的金融產品和投融資模式。二是完善公共服務，為對外承包工程企業和人員提供更加精準有效的便利化服務。三是要充分發揮行業組織作用，繼續支持相關商（協）會、境外中資企業商（協）會發展。四是要鼓勵我國投資顧問、工程設備質量安全監理等中介機構加快與國際接軌步伐，為對外承包工程發展提供更加有效的專業服務。

在監管方面，一是要完善管理機制，落實《對外承包工程管理條例》，打造對外承包工程高質量發展的良好制度環境和政策環境。二是要改革管理方式，進一步深化對外承包工程“放管服”改革，強化事中事後監管，有效維護公平競爭和市場秩序。三是要督促企業合規經營，切實規範對外承包工程經營行為。

在保障方面，一是要強化風險防範，構建服務對外承包工程發展的綜合性風險防控體系和突發事件應急處置機制。二是要完善境外企業和對外投資聯絡服務平台，及時分析、研判和預警境外政治、經濟、社會、安全、輿論等領域重大風險。三是要督促企業完善安全管理制度和措施，提升突發事件處置能力。四是要做好預防性領事保護，與相關國家合作共同保障我境外企業和人員的安全及合法權益。

三、落實《指導意見》的下一步工作

本次《指導意見》由19個部門聯合發佈，是促進對外承包工程實現高質量發展的重要文件。下一步，商務部將會同有關部門主要從三個方面切實做好《指導意見》落實工作。一是加強政策解讀。商務部等有關部門將充分利用相關信息平台，介紹《指導意見》的出台背景、重要意義、主要內容等，引導各類市場主體牢固樹立新發展理念，準確把握對外承包工程高質量發展的方向。二是落實配套措施。目前，商務部正在抓緊制定對外承包工程備案報告管理辦法、進一步完善境外企業和對外投資聯絡服務平台、積極推進與有關國家建立政府間合作機制等《指導意見》確定的各項舉措。其他有關部門也將根據《指導意見》的要求，抓緊落實相關配套措施。三是推動取得實效。商務部將與各地方、各有關部門緊密配合，堅持以共建“一帶一路”為統領、以基礎設施等重大項目建設和產能合作為重點，密切跟蹤對外承包工程發展趨勢，加強督促指導，推動《指導意見》落到實處。

文件全文

商務部 外交部 發展改革委 教育部 工業和信息化部 公安部 財政部 住房城鄉建設部 交通運輸部 人民銀行 國資委 海關總署 税務總局 市場監管總局 國際發展合作署 銀保監會 證監會 外匯局 全國工商聯

關於促進對外承包工程高質量發展的指導意見

 商合發〔2019〕273號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市及新疆生產建設兵團有關部門、機構：

黨的十八大以來，在共建“一帶一路”倡議引領下，對外承包工程發展進入新階段，取得顯著成效，一批重大項目已成為共建“一帶一路”的可視性成果。對外承包工程涉及境外工程項目投融資、設計諮詢、設備採購、建設施工、運營管理等多個方面，對帶動中國產品技術服務“走出去”和深化國際產能合作、促進國內經濟轉型升級、實現我與相關國家共贏發展發揮了重要作用。當前，國際國內環境正發生深刻複雜變化，對外承包工程發展既存在較好機遇，也面臨諸多風險挑戰。為加強宏觀指導，促進對外承包工程高質量發展，現提出以下意見。

一、 總體要求

**（一）指導思想。**以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，堅定奉行互利共贏開放戰略，以共建“一帶一路”為統領，以基礎設施等重大項目建設和產能合作為重點，加快形成國際經濟合作和競爭新優勢，推動對外承包工程轉型升級和高質量發展。

（二）基本原則。

——堅持企業主體。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，落實企業市場主體地位，鼓勵有實力、有條件的各類所有制企業，不斷提高跨國經營能力和國際化經營水平，按照市場原則和國際通行規則，積極穩妥地開展對外承包工程。

——堅持質量優先。加快形成對外承包工程發展新優勢，實現由規模速度型向質量效益型發展轉變。引導企業堅持開放、綠色、廉潔理念，聚焦重點、精雕細琢，注重生態環境保護，建設高質量、可持續、抗風險、價格合理、包容可及的基礎設施等工程項目。

——堅持互利共贏。秉持共商共建共享原則，充分尊重和照顧各方利益關切，加強規劃、政策和項目對接，積極開展第三方市場合作，通過對外承包工程推動相關國家和地區經濟社會發展和民生改善。指導企業樹立正確義利觀，切實履行社會責任，深度融入當地社會。

——堅持規範有序。加強組織領導和統籌協調，完善管理機制，改革管理方式，強化行業自律，督促企業切實規範經營行為，維護良好市場秩序。堅持底線思維，構建綜合性風險防控體系，積極防範和化解各類風險。

**（三）主要目標。**實現對外承包工程規模和全球市場份額穩中有升，結構逐步優化，領域不斷拓寬，綜合競爭力顯著增強，由對外承包工程大國向對外承包工程強國轉變。形成一批世界級的對外承包工程企業；培養一批具有國際化經營管理能力的人才隊伍；打造一批綜合效益好、社會影響力廣泛、綠色環保的示範項目；推動中國建設品牌得到國際社會普遍認可和好評。建立一套完善、規範、科學的對外承包工程管理體制機制，促進服務有效、監管保障有力、便利化水平大幅提升。更好地服務我國經濟社會發展和對外開放大局，有效促進項目所在國和世界經濟發展，為推動構建人類命運共同體作出積極貢獻。

二、加快形成對外承包工程發展新優勢

**（四）積極鼓勵設計諮詢“走出去”。**引導有實力、有條件的工程設計諮詢機構開展國際化經營，積極參與境外項目的勘察、規劃、設計、諮詢、造價、監理、項目管理等，加快與國際接軌步伐，不斷提升國際競爭力，推動對外承包工程發展向產業鏈高端延伸。發揮工程設計、全過程工程諮詢“走出去”對中國技術和標準以及建設施工“走出去”的引領帶動作用，增添對外承包工程發展新動力。

**（五）積極促進投建營綜合發展。**增強企業參與項目投融資和建成後運營管理的能力，鼓勵金融機構按照市場化原則對有條件的建設—運營—移交（BOT）等政府和社會資本合作（PPP）類項目提供項目融資。鼓勵企業以建營一體化、投建營一體化等多種方式實施項目，提高產業鏈參與度和在國際分工中的地位，逐步實現由建設施工優勢為主向投融資、工程建設、運營服務的綜合優勢轉變。

**（六）積極依託國內優勢產業支撐。**推動對外承包工程與製造業“走出去”、境外經貿合作區建設等其他對外投資合作有機結合、相互促進。鼓勵企業依託我國信息通信、電力、交通、化工、冶金、建材等行業的產業優勢，特別是發揮上述行業在技術研發、裝備製造等方面的全產業鏈優勢，以及產品價格合理、服務高效快捷的比較優勢，推動對外承包工程領域不斷拓寬、層次逐步提高。

**（七）積極培育創新發展動能。**堅持創新引領，鼓勵企業開展對外承包工程的管理創新、模式創新，注重新理念、新技術、新材料在對外承包工程領域的應用，把握數字化、網絡化、智能化發展機遇，探尋對外承包工程新的增長動能和發展路徑。推動企業加強跨國創新合作，增強創新能力，適應國際承包工程合作和競爭新趨勢。

**（八）積極提升可持續發展能力。**按照國際普遍接受的規則標準，將可持續發展理念融入對外承包工程的項目選擇、實施、管理等各方面，做優做精項目，促進資源節約和高效利用，確保項目經濟、社會、環境可持續性，創建以高質量、可持續、技術先進、綠色環保等為核心的中國建設品牌。引導企業加強同項目所在國政府、企業和民眾的溝通和利益融合，尊重當地風俗習慣，開展屬地化經營，促進當地就業，注重環境保護，履行社會責任，實現持久發展。

**（九）積極提高國際合作水平。**堅持開放包容，鼓勵在對外承包工程的設計諮詢、造價諮詢、投融資、工程建設標準化、建設施工和運營管理等方面，與有意願的國家、國際組織、大型跨國企業、國際金融機構等開展三方合作、多邊合作。通過多方參與，充分發揮各方潛能，實現優勢互補、共贏發展。為企業以收購、參股、合資等方式與國際承包工程企業合作，在更高水平參與國際競爭創造便利化條件。

三、加強對外承包工程的促進和服務

**（十）加強規劃和引導。**與相關國家政府和區域性組織共同做好對外承包工程合作的頂層設計和規劃引導。對接當地經濟社會發展戰略、具體合作需求以及發展援助的使用，聚焦設施聯通、產業促進、民生改善、綠色發展等主要領域，共同商定合作規劃、政策措施、重點項目，提高對外承包工程合作的科學性和有效性。

**（十一）打造良好外部環境。**推進多雙邊政府間協調機制建設，與重點國家和區域性組織成立對外承包工程合作工作組等交流平台，加強溝通協調，解決困難問題，穩步推進合作。與相關國家和地區商籤或更新自貿區、投資保護、基礎設施合作、避免雙重徵税等協議，打造透明、穩定、可預期的合作環境。採用多樣化媒體傳播方式，讓國際社會及時瞭解我國對外承包工程發展的相關信息，講好中國故事，展現中國建設品牌良好形象。

**（十二）增強金融服務能力。**鼓勵金融機構在依法合規、風險可控、商業可持續的前提下，創新和豐富服務對外承包工程發展的金融產品和投融資模式，提供更優質的融資融智融信服務。鼓勵符合條件的企業通過發行股票、債券等直接融資方式募集資金用於開展對外承包工程。完善出口信用保險政策，更好地發揮風險分擔和融資促進作用。拓展人民幣結算和人民幣金融產品在對外承包工程領域的使用。鼓勵金融機構增強融資風險事前預防和事後化解能力，提升金融服務對外承包工程的可持續性。

**（十三）完善公共信息和便利化服務。**豐富促進對外承包工程發展的各類公共服務產品，加強政策宣傳解讀，及時提供有關國家營商環境、項目合作需求等信息，定期發佈行業發展報告。按照國際通行規則和我國法律法規，在人員出入境、貨物通關、税收、本外幣結算等方面，為對外承包工程企業和人員提供更加精準有效的便利化服務。

**（十四）充分發揮行業組織作用。**繼續支持相關商（協）會、境外中資企業商（協）會發展，健全自律體系，促進企業間合作，避免無序競爭和惡性競爭，維護行業整體利益；提供培訓、會展等專業化服務，搭建促進平台，協助企業開拓國際市場，推進市場多元化；在政府、企業和國外同業組織間發揮橋樑紐帶和行業支持作用，積極主動參與國際規則和標準制定，推動標準和資格互認。

**（十五）強化人才支撐和智庫建設。**支持相關領域、相關學科人才進入對外承包工程行業，引進國際人才，打造具有國際化經營管理能力的人才隊伍。創新人才培養機制，鼓勵高等院校結合自身辦學實際，設置與對外承包工程發展需要相匹配的學科專業，培養國際化人才。支持對外承包工程行業專家智庫建設，加強行業發展的研究分析，為政府和企業提供決策諮詢和智力支撐。

**（十六）加強綜合性專業服務。**支持我國的國際商事爭端解決機構在對外承包工程爭端解決中發揮更加有效的作用。引導企業運用多元化糾紛解決機制，依法妥善化解對外承包工程領域的各類爭端。鼓勵我國法律諮詢、投資顧問、工程設備質量安全監理、造價諮詢、風險管理、財務税務等中介機構加快與國際接軌步伐，為對外承包工程發展提供更加有效的專業服務。

四、完善對外承包工程的監管和保障

**（十七）完善管理機制。**落實《對外承包工程管理條例》，加強對外承包工程管理的統籌協調，不斷完善國務院有關部門宏觀指導和聯合監管、地方政府屬地管理、行業組織協調自律、與項目所在國政府密切協作的管理體系，推動形成職責清晰、協同有效、約束有力的工作機制，打造對外承包工程高質量發展的良好制度環境和政策環境。

**（十八）改革管理方式。**進一步深化對外承包工程“放管服”改革，建立“備案+負面清單”管理方式，減少政府核准範圍和環節。完善對外承包工程違法違規行為處罰規定，加強事中事後監管，強化統計分析和運行監測，用好重點檢查和“雙隨機、一公開”抽查，加大對外承包工程行政執法力度，對違法違規行為實施聯合懲戒，有效維護公平競爭和市場秩序。

**（十九）督促企業合規經營。**推動企業不斷增強合規管理能力，切實規範對外承包工程經營行為，在項目招投標、合同履約、勞工權益保護、環境保護等關鍵環節嚴格遵守我國和項目所在國法律法規、相關國際規則標準，自覺抵制商業賄賂，嚴禁工程項下外派人員參與涉賭等活動。推進對外經濟合作信用體系建設，完善對外承包工程失信行為認定和信息記錄規定，督促企業守法誠信經營。

**（二十）強化風險防範。**構建服務對外承包工程發展的綜合性風險防控體系和突發事件應急處置機制，完善境外企業和對外投資聯絡服務平台，及時分析、研判和預警境外政治、經濟、社會、安全、輿論等領域重大風險。督促企業完善安全管理制度、落實風險防範措施，提升突發事件處置能力。做好預防性領事保護，與相關國家合作共同保障我境外企業和人員的安全及合法權益。

五、組織實施

有關部門和單位要充分認識對外承包工程發展的重要意義，把對外承包工程納入推進“一帶一路”建設、“走出去”工作、構建開放型經濟新體制、培育國際經濟合作和競爭新優勢的大局中統籌考慮。要在各自職責範圍內，按照本意見確定的各項任務，積極採取有針對性的措施，紮實推進相關工作。商務主管部門要做好對外承包工程發展的統籌協調，會同有關部門和單位建立健全工作機制，不斷完善管理制度和政策措施，及時研究解決重大問題，確保促進對外承包工程高質量發展取得實效。

來源：商務部網站