無解的社區"三重門"？物業獨大的表象與真相｜文化縱橫_風聞

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✪ 楊海燕 | 華南理工大學公共政策研究院

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**【導讀】**近年來，業主利益得不到保障、小區業主與物業發生衝突等問題屢見報端，社區政治的“三重門”陡然橫立：為什麼業主和物業公司之間的委託關係被物業公司掌控？什麼原因導致業委會成立如此艱難？業委會成立後又面臨哪些問題？作者分析指出，業主組織程度低、維權力量薄弱，政府的保守介入，物業與開發商之間的利益勾連等因素，最終導致物業公司不斷坐大，形成“業主弱、物業強”的社區管理生態。作者認為，政府應更加自信，為維護業主利益，更好地實現社區自治，分擔政府治理職能，應將業委會作為一種常規機制來設立；同時，也要出台監督和約束業委會權力的有效制度，防止小區內無法監督的空間由物業公司壟斷變為由業委會壟斷，或業委會與物業合謀、博弈的空間。本文原載“IPP評論”，僅代表作者觀點，特此編髮，供讀者思考。

自1990年代我國住房制度改革以來，商品房社區成為一種新的城市社會空間。小區的圍牆、綠化帶等將小區與外部的公共空間隔離開來，從而將小區塑造成公私混合的居住空間。這樣的空間隔離，雖具有維護內部居民安全的功能，但本質上具有財產佔有的屬性，象徵着小區內部所有業主專有財產和共有財產權的確立與不可侵犯性。然而，業主的這種主體性對社區的管理並未得到充分體現。近些年來業主利益得不到保障、小區業主與物業發生矛盾衝突等問題屢見報端。

近年來業主利益得不到保障、業主與物業發生衝突等問題屢見報端

2018年，我們在廣東某街道調研，同樣遇到這些問題。一天晚上，調研小組的成員正在整理總結當天的調研內容。突然之前的一個訪談對象打電話來説，他住的小區業委會要開會，並邀請我們去參加。邀請我們參加的並不是業委會成員，而是一名普通業主。他得到的消息沒有那麼可靠，我們到小區之後才發現並不是業委會開會，而是業委會和物業公司。一張長桌兩邊各坐着四五個男性，一邊為物業公司和電梯維修公司代表，一邊為業委會部分成員。

我們的到來讓現場的氣氛有所緩和，一些人説話的口氣也不再那麼兇。為了讓我們能夠聽懂，他們還改用普通話交流。可是，會議中途還是有個別加入的業主，氣勢看起來像是來吵架或打架的。幸好，會議雙方認真專注於協商的主題，對這些業主的到來並不怎麼理會。業委會成員拿着業主反映的問題清單，一一讓物業公司做出解釋。然後，業委會成員再提出自己的意見和建議，問題主要集中在電梯的保養與維修方面。

該小區當初成立業委會的主要原因也是電梯問題。由於物業公司日常保養不到位、維修不及時等導致電梯故障頻發，嚴重影響業主的日常生活和生命安全。近兩年，業委會成形之後，物業公司的管理得到很大改善。但是，電梯維修等專業性領域發生的問題並未得到根本解決。每次電梯發生問題，物業公司要通過招標找電梯維修公司，程序繁瑣，浪費時間。我們會後訪談得知，自2017年開始，該小區業主的核心需求是希望將電梯的管理從物業公司的服務內容中剝離出來，交給專業的電梯維修公司。雙方就此多次協商，可需求難達一致，最終擱置。

對物業公司而言，若將電梯管理剝離開來，其利益會受到影響。因為在該小區，電梯維修費用包含在物業費中。物業公司經理認為若將這部分收益剝離，所剩的物業費，無法承擔小區日常的管理服務費用。而業委會表示，他們曾以同樣的價格找過三家上市的物業公司，他們均表示可承受。而且當時聘用新的物業公司已經進入業主最終表決程序，卻被政府叫停。政府要求小區在表決聘請新物業公司之前，必須先和原物業公司解約。考慮到再聘請一個物業公司過程太過麻煩，他們不得不和原來的物業公司續約，雙方陷入如今這種不斷博弈的局面。

此外，我們還得知該小區業委會歷經6年才得以成立。在此過程中，一些積極推動成立業委會的業主受到恐嚇甚至暴力傷害。令人遺憾的是在2017年，該小區的業委會備案又以程序不合法為由被取消。再者，業委會的成立還受到居委會的一些干擾。比如居委會單獨召集黨員業主開會，收集業委會信息。還有一些業主懷疑業委會成員積極推動更換物業公司動機不純等等。

小區這種混亂的局面將我們引向以下幾個問題：為什麼業主和物業公司之間委託和被委託的關係由物業公司掌控？是什麼原因導致業委會的成立如此艱難？業委會成立之後又將面臨哪些問題？

▍“業主弱、物業強”關係格局的形成

物業管理包括前期物業管理和正常物業管理。前期物業管理指業委會成立之前的物業管理，由開發商選定物業公司並與之簽訂合同，屬於過渡形態的物業管理。在多數情況下，前期物業公司與開發商之間關係緊密。比如丈夫是開發商的法人代表，而物業公司法人代表為其妻或兄弟。開發商與前期物業之間的利益聯盟，是對業主最大的威脅。

正常物業管理是指在業委會成立之後，由業主選聘物業企業，並與之簽訂物業合同。業委會尚未成立之前，業主作為分散的個體，其維權力量是分散而薄弱的。首先，對於絕大多數業主，物業公司的違約或者侵權行為若與自身利益相關性不強，他們往往會選擇沉默。比如，調研時有些業主反映，小區內的樹不見了，沒人管理和監督；草皮無人打理，發黃枯死也無人反映。小區內游泳池的收入去了哪裏，業主並不知情。這一方面是由於業主利益分散，缺乏公共精神；另一方面業主也擔心物業公司報復而採取無視態度。畢竟業主生活中的很多事情與物業公司緊密相關，無法確保物業公司不會在暗中報復自己。

即使一些業主發起維權行為，但他們可採用的途徑一般只有向居委會或者鎮街相關部門投訴。可是，投訴對物業的監管效果並不理想。業主投訴之後，相關部門會要求物業公司給予回覆並進行整改。但是，即使物業不整改，居委會或者基層管理部門也無權強制執行或者解聘該物業公司。再者業主以個人身份起訴物業公司的渠道往往也行不通，因為一些法院往往以個人不具備法人資格為由拒絕訴訟請求。

另一方面，物業公司作為經營性市場主體而非政府的職能部門，政府對其監管只是一種弱管理。政府的監管主要有兩部分。一是消防、環衞、城建部門的定期審查，二是住建局物業科每年對物業公司的誠信考核。一些物業經理反映，相關部門對他們的工作並無實質性的監管，主要還是政策性的指導與宣傳。即使對物業最有約束性的誠信考核，對於那些無意拓展市場的小物業公司而言，並無約束作用。而居委會開展的業主滿意度調查，一方面由於政府不敢完全放開，另一方面由於受工作人員限制，往往由物業公司自己找業主評分，其所得結果並不能反映物業公司真實的服務水平。因此，政府對很多小物業公司的管理處於脱管狀態。而業主對政府相關部門的“三不”（不專業、不負責、不作為）評價也反映出政府在處理這一新問題時經驗欠缺、能力不足以及態度的保守。

業主組織程度低、維權力量薄弱，以及政府的弱管理、物業與開發商之間的利益勾連最終導致物業公司不斷坐大，形成“業主弱、物業強”的社區管理生態。

****▍****業委會成立之難

久而久之，物業服務態度差、對小區管理不作為、對小區設備不維護不檢修、侵吞小區公共收入等問題日漸突顯，倒逼業主成立業委會維權。然而，各地成立業委會的比例並不高。我們調研的地區，2000年以後各小區逐漸成立業委會，到現在將近20年的時間，整個街道有500個有物業公司的小區，有業委會的小區卻只佔10%。其中一個居委會比例稍微高一些，整個居委會下轄的78個小區，長期備案的業委會有10個，外加籌備組和未備案的業委會一共20個。其中一個小區從2010年開始籌備業委會，直到2016年才得以備案，後來又被有關部門以程序不合法為由取消。可見，小區成立業委會之難。

一方面，小區本身的特徵與因素會影響成立業委會的難易程度。首先是小區規模，規模較大的小區成立業委會要比小的社區更難。按當地的規定，開發商拿地時同一宗地建的小區只能成立一個業委會。有的開發商拿地多，而且有能力由自己建設，從而形成面積幾十萬平方、前後共有十幾期，有幾千住户的大型小區。對於這樣的社區，成立業委會的難點在於如何將眾多的業主組織起來進行投票，從而使成立業委會的程序合法。成立業委會首要環節需要一定數量的業主聯名向居委會申請。就廣東的要求而言，大型小區需要20%的業主聯名，小型小區10%。對於大型小區而言，集齊20%的業主聯名也有一定的難度。

我們調研的一個大型小區共有2300多的住户，20%的業主數量將近500户。集齊500户的聯名申請在城市社區這種陌生社會難度極高。聯名申請通過之後，更大的難點在於成立業委會的“雙通過”要求。“雙通過”是指參與投票的業主必須佔所有業主數量的三分之二；在三分之二的投票人數中，同意成立業委會的數量也要佔三分之二才能成立業委會。由於城市小區的原子化，住户之間的陌生化、低信任等特徵，要想集齊規定數量的業主投票難度極大。而且有些小區空置率高，有些業主將房屋出租，業主與房屋分離，也加大了投票通過率的難度。按居民的表述“你連他人在哪裏都不知道，你怎麼叫他來投票呢”。

其次，有些小區由別墅區和普通商品房兩部分組成，雙方利益不一致，都想成立自己的業委會。按規定，這不符合要求，也無法獲得備案。因此，小區的混合特徵也加大成立業委會的難度。

此外，有些小區想成立業委會卻不得成立，主要原因在於開發商將同一宗地塊分包給不同的開發商建設，由不同的物業公司管理，業主之間形成一定的區隔。一些住宅區想要成立業委會更換物業，程序上必須幾個區之間統一起來，共同成立一個業委會，更換為同一家物業公司。但是，那些無意更換自己物業的分區並不同意。我們調研時，有個分區以牆皮顏色不同為由拒絕與另一個區聯合成立業委會。他們甚至在兩個分區連接的通道中壘牆，引發兩個分區業主之間的對峙。

另一方面，從外部因素來看，物業不配合以及居委會的不支持是成立業委會的另一障礙。業主成立業委會的核心目標是從物業公司手中搶回對小區管理的主導權。這會影響物業公司的工作與利益。物業公司如果配合成立業委會，相當於自己給自己增設了一個監督者，而且會面臨被換掉的危險。

因此，物業公司不僅不會將小區的信息提供給業委會籌備組，甚至會在背後分裂業主。我們調研的一個小區，因備案時提供小區户數和麪積與小區實際情況不相符而被取消。而小區具體有多少户數等這些關鍵信息，主要在物業公司手中。

此外，物業公司甚至與灰黑勢力勾結，實施暴力威脅、阻撓、破壞和打擊業主成立業委會。有小區反映他們籌備業委會時，有些成員被打得頭破血流。不止於此，有些物業公司還會收買和指使個別業主到處散播謠言，瓦解小區內部的團結。在物業公司的干擾下，業主成立業委會的積極性受到極大打擊，增加了成立業委會的難度。

居委會出於社會穩定的考慮，也不支持業主成立業委會。業委會成立之後，存在引發小區不穩定的風險。一方面，容易激發業主與物業公司之間的矛盾；另一方面，也容易激發業主之間的矛盾。在我們調研的地區，曾經發生過業委會解聘老的物業公司，但是老物業公司霸着不走，新的物業公司無法進駐，兩家物業公司在小區內對峙的情況。還有的小區，一部分業主不同意業委會更換物業公司的決定，但有一部分業主同意。雙方之間矛盾進一步激化，引發羣體性事件。

此外，居委會考慮到業委會作為一種自治組織，並無法人主體，難以對其進行監管。一些業委會成員存在侵佔小區公共收入，甚至與其他物業公司勾結的情形，借更換物業公司之機謀取利益，侵害業主利益。出於這兩方面的考慮，居委會並不支持業主成立業委會。

基於以上三方因素的限制，業委會成立異常艱難。

****▍****業委會運行之難

業委會的成立有助於業主維權，對物業公司具有一定的監督作用。調研發現，一些小區的業委會成立之後，小區的衞生、治安等明顯得到改善。此外，有了業委會不僅能夠申請動用維修資金，對電梯等設備進行維修，而且具有解聘物業公司的權利。但是，當業委會從維權鬥爭階段進入常規狀態之後，由於制度建設的缺失，業委會朝向兩個極端化的方向發展。要麼難以發揮作用，要麼社區事務由業委會壟斷。

一方面，業委會成員無薪資福利，業委會難以長期有效運轉。業主最初積極推動業委會成立的真正原因是自身利益受到侵害。有的小區由於被盜，業主積極推動業委會的成立；有的小區因為電梯總出故障，大家才積極響應成立業委會。可是，當這些急迫的問題得以解決，業主們擔任業委會成員的積極性就會下降。因為業委會作為業主大會的執行機構，其日常的管理事務變得瑣碎而繁雜，監督物業公司的管理服務工作、負責各種經費的管理等。不僅對業委會成員的知識能力以及管理能力有較高的要求，而且還要無償付出很多精力和時間。所以，極少有業主想去承擔這些事務，畢竟很多業主都有自己的主業。因此，很多業委會成員一再表示自己是在做“雷鋒”，也表示這並非是一種長久之計。若長期如此，業委會則難以有效運轉。當然，這主要發生在那些無公共收入的老舊小區。

另一方面，在某些小區，由於缺乏監督和有效制約業委會權力的機制，業委會的性質從維權逐漸轉向謀利。政府相關部門人員甚至認為，現在很多業主想要成立業委會的核心目的不再是維權，而是想更換物業公司，從中謀取利益。比如，我們調研時某小區業委會成員老A收取物業公司好處，但並未促成該物業公司進駐小區，最後被物業公司揭穿。出現這些問題的根本原因在於業主大會的議事功能難以發揮。很多小區住户眾多，業主時間難以統一，想要召集所有業主在同一時間、同一地點召開業主大會幾乎不可能。

所以，絕大多數小區以短信或者微信的方式召開業主大會。這就使得業主大會被簡化為一個被動表決的程序，從而喪失了其監督和議事功能。比如更換物業公司一般由業委會推薦幾家物業公司，再由業主投票表決。在這個過程中，業委會與幾家物業公司之間是否存在合謀，難以監督。另外，業委會作為自治組織，政府無權對其開支進行審計。小區的公共收入、維修資金等容易被業委會挪作他用，損害業主利益。

****▍****總結

城市社區的治理，本質上反映的也是國家、市場和社會三者之間的關係。我們國家對農村社會和城市社會的治理邏輯其實是一致的，都需要一箇中間組織作為抓手來執行管理的職能。現階段，在對城市社區的治理中，國家無足夠的能力與經驗對接像業委會這類自治組織，政府往往傾向於與市場合作。因此，當業主與物業公司發生矛盾時，政府的首要態度不是支持業主成立業委會維權，而是擔心業委會的成立會引發各種矛盾，激發社會的不安定因素。政府的行為也因此偏於保守。若業委會無法成立，業主容易將對物業公司的不滿轉移到政府身上，矛盾容易被進一步激化與放大。而且若物業公司管理服務效果差，小區又無業委會難以將其解聘，那麼雙方之間的矛盾只會越來越嚴重。阻止業委會的成立只是分散和掩蓋矛盾，並不會從根本上解決問題。

所以，政府應該更加自信，在讓問題顯露出來的基礎上積極尋找更為有效的解決方式，而不是保守處理。為了維護業主的利益，以及更好地實現社區自治，分擔政府的治理職能，應該將業委會作為一種常規機制來設立。當然，政府也要出台相關制度與機制來監督和約束業委會的權力。從上文的分析可以看出，儘管業委會的成立對於提升小區的物業管理服務有一定的效果，但是，小區的治理秩序並未發生本質的變化。只是小區內無法監督的空間由物業公司壟斷變為由業委會壟斷，或業委會與物業合謀、博弈的空間。

目前，國家對於城市小區物業的管理只有比較粗獷的《物權法》與《物業管理條例》。很多學者以及社會各界普遍認為“這賦予業主和業委會的權利是有限的，而對開發商和物業公司的約束卻不夠”。很明顯的一點，若業主不交物業費，物業公司可以起訴業主。但是若物業公司沒有提供相應的服務，或者服務不到位，業主和業委會由於無法人主體資格，極難起訴物業公司。

所以，應該進一步完善相關的制度與機制，支持成立業委會以及完善對物業公司和業委會的監督機制。畢竟我們看到在有些小區，業委會成立之後採用制度創新的方式，實現很好的自治，並且與物業公司之間是良好的合作狀態，而非敵對關係。比如，採用酬金制來聘請物業公司，而非包乾制。又比如，規定業委會開支超過一定數額就要由業主表決等等。從中可以看出城市社區具有自我管理、自我監督的潛力。

**本文原載“IPP評論”，原標題為：****“‘業主弱、物業強’的社區生態與政府的角色”，感謝授權。**圖片來源於網絡，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。