遷都“雙城記”：破舊立新，印尼要過幾道坎？_風聞

7月31日，印尼東加里曼丹省庫泰卡塔內加拉的空中景色。圖片來源：視覺中國　　記者 | 潘金花

　　“雅加達畢竟是個老城市了。”34歲的謝意珊説。生長於此的她，很快就要見證這裏卸下首都的“包袱”。

　　印度尼西亞政府在8月宣佈，將在東加里曼丹省的北佩納佔巴塞與庫泰卡塔內加拉的部分地區建設新首都，預計將在2020年底前動工，2024年前開啓遷都程序。

　　對於印尼來説，遷都的話題並不陌生。早在1957年，開國總統蘇加諾就曾指出雅加達日後將人滿為患，爪哇島經濟發展會失去控制，由此提議將首都遷往地震和火山爆發風險均較低的中加里曼丹省首府帕朗卡拉亞。在蘇加諾之後，蘇哈托、尤多約諾等多任總統都曾將遷都提上日程。

　　有遷都心思的不只是印尼。在距雅加達2000多公里的曼谷，泰國政府打起了同樣的算盤。9月，泰國總理巴育表示，打算找一個既不太遠也不太貴的城市，或是把政府遷到曼谷外圍，以緩解首都的交通與環境壓力。此前，他信政府也曾提議遷到距曼谷100公里的那空那育府；另外，泰國對農業重地北柳府也做過可行性研究。

　　如今，印尼已先行一步，遷往何處、何時動工皆已落定，但回首別國舊都與新都“雙城記”留下的前車之鑑，遷都真能一帆風順嗎？

　　歷史經驗告訴我們，對鬱滯的老城，“一走了之”並不能讓遺留的舊疾一日根除；而對“從零開始”拔地而起的新都，財政預算、城市規劃、人口遷徙和政策落地，都面臨着錯綜複雜的現實難題。

紅點為印尼新首都的選址。圖片來源：衞報　　舊都：搬遷難紓解“大城市病”

　　與二戰結束以來實現或計劃遷都的國家相比，印尼的遷都大計顯得更加緊迫。

　　印尼是世界第四人口大國，在其2.64億人口中，有大約60%生活在僅佔印尼國土面積7%的爪哇島上，僅雅加達首都圈就居住着約3000萬人，中心地帶的人口密度達每平方公里1.5萬人，幾乎是北京城六區的兩倍（2018年為8521人/平方公里）。

　　大量的用水需求導致地下水過量開採，地面沉降加劇。在雅加達北部部分地區，地面已經低於海平面2至4米，正繼續以平均每年20釐米的速度下沉。印尼萬隆理工學院大地測量學家赫裏·安德烈亞斯就曾指出，如果沉降速度不變，到2050年，雅加達北部95%的地區都將被淹沒。

　　由於缺乏合理規劃，雅加達還面臨着嚴重的交通擁堵、城市內澇和環境污染等問題。儘管首都圈每年貢獻了近五分之一的GDP（2018年，印尼GDP為1.04萬億美元），但光是交通擁堵每年就要帶來100萬億印尼盾（約70億美元）的經濟損失。

　　家在雅加達的謝意珊對界面新聞記者説，他們的首都已經慢慢變成了一個“不大方便”的城市，排水不完善，地面在下沉，路上還很堵車，她更希望雅加達成為國家的經濟中心，就像上海一樣。

　　印尼政府已表示，新首都與雅加達的關係，將如同美國的華盛頓和紐約，分別為行政中心與經濟中心。“如果首都變成另外一座城市，有一些人就會過去那邊，雅加達的人就會少一些，”謝意珊説。

　　但在雅加達首都特區省長巴斯韋丹看來，遷都並不會改變雅加達的“堵城”之困，因為擁堵主要來自家庭和私營部門的出行需求，並非政府活動。巴斯韋丹説，在雅加達的1000萬人口中，只有約9%是公職人員，公務用車也僅有14.1萬輛，而登記在冊的私人車輛則多達1700萬台。

　　印尼若扎克城市研究中心（Rujak Centre for Urban Studies）主任蘇坦努嘉賈（Elisa Sutanudjaja）4月在接受《衞報》採訪時也不看好總統佐科的遷都計劃。“只是搬走沒法解決問題，”蘇坦努嘉賈説，“雅加達和1960年代的東京很像，充斥着地面沉降、洪水、自然災害、人口爆炸等問題。如果真想解決這些問題，就應該對症下藥，而不是一走了之。”

　　半個世紀前，日本首都東京也曾面臨嚴重的地面沉降，一度以每年24釐米的速度下沉。不同於雅加達正在推動的海牆建設項目，東京政府直接對地下水進行了成本極高的人工補給，在限制開採的同時還要求企業使用再生水，到21世紀初，東京的地面沉降速度已減緩至每年1釐米。

　　事實上，日本在1980、1990年代也曾有過遷都的討論。深水良港推進了東京的快速發展，但這座城市仍面臨着海嘯、大地震甚至火山噴發等自然災害風險，人口爆炸所致的諸多弊病也亟待解決。

　　時任首相橋本龍太郎原計劃在距離東京60至300公里的地帶新建一個行政中心，東京則繼續維持經濟與文化中心的地位。不過，由於遷都為日本帶來的實際效益並不明顯，可能造成“高達6萬億日元的財政赤字”，在地產和金融巨頭等“保都派”的不斷施壓下，這一計劃最終未能實現。

　　“雅加達有必要從其他失敗或不太成功的遷都經驗中吸取教訓。過去100年，已有超過50個國家遷移過首都，”對外經濟貿易大學北京對外開放研究院高級訪問學者瓦迪姆·羅茲曼（Vadim Rossman）對界面新聞説。

　　羅茲曼是《首都：發展與遷移的變化與模式》（Capital Cities： Varieties and Patterns of Development and Relocation）一書的作者，他表示，雅加達仍將是印尼最大的城市，遷都無法解決它所面臨的公共交通問題，也無法消除地震、洪水、地面下沉等災害風險，因此，圍繞其迫切需求制定策略極為重要。

　　不過在羅茲曼看來，至少有一點不用擔心：雅加達仍將維持現有的經濟地位。

　　“許多舊首都都從新工業中心的興起中獲益不少，如前西德首都波恩，如今已發展出一張主打醫學研究、替代能源、國際組織駐地的城市名片，”羅茲曼對界面新聞説，“既然波恩這座小城市都能在（統一後的）德國遷都柏林後取得成功，那雅加達在經濟層面上的發展也無需過多擔心。”

2019年8月2日，印尼雅加達街頭的車流，當天的空氣質量並不佳。圖片來源：視覺中國新都：開發內陸代價並不低廉

　　從另一個角度來看，對印尼來説，只有雅加達這一個經濟引擎也是不夠的。

　　2018年，印尼近八成GDP都來自爪哇島（58.5%）和蘇門答臘島（22%），加里曼丹島僅貢獻了8%，蘇拉威西、巴釐-努沙登加拉、馬魯古-巴布亞等東部諸島的比重則僅為6%、3%和2.5%。只有將首都遷出爪哇島，印尼各區域才有機會實現平衡發展。

　　新首都之所以落址東加里曼丹省，主要是因為它接近印尼地理中心，且地震災害少、火山活動弱；落址處與倫敦面積相當的大片林地為政府所有，開發過程中不涉及過多的徵地、動遷等棘手問題；而鄰近的港市巴釐巴板和首府沙馬林達也已具備相當程度的基建和物流基礎。

　　東加里曼丹省同時還擁有巨大的經濟增長潛力。印尼富含石油、天然氣以及煤、錫、鋁礬土、鎳、銅、金、銀等礦產資源，礦業在印尼經濟中佔有重要地位，產值佔GDP的10%左右。佐科一直希望能推動礦業的下游發展，在國內加工後出口半成品或成品，以擴大出口創匯，而貯藏豐富的加里曼丹島無疑可以成為一片示範田。

　　羅茲曼告訴界面新聞，印尼這種將首都遷至內陸欠發達地區的做法，其實在後殖民國家十分常見，巴西、巴基斯坦、土耳其、哈薩克斯坦、緬甸和尼日利亞等國都曾有過同樣的考慮。

　　與雅加達一樣，同為殖民國家海運及拓殖據點的里約熱內盧在巴西獨立後順理成章地成為了首都，並在之後的數十年間迎來了人口與經濟的飛速增長。然而在此期間，貧民窟、治安環境差、交通擁堵等一系列“大城市病”也隨之而來，而土地遼闊、資源豐饒的內陸地區卻無人問津。

　　1960年代，在經歷了國內政變、一戰、經濟大蕭條和二戰後，巴西的遷都時機終於成熟，一座嶄新的現代化都城在巴西利亞拔地而起。此後，巴西廣闊的內陸領土不再封閉，區域經濟發展失衡得到了改善，1968年至1973年間，由基建帶動的投資增長也為巴西開啓了年均增長率超10%的經濟奇蹟。

　　經濟的騰飛固然令人嚮往，但巴西並非沒有付出代價。1980年代，受高通脹和債務困擾，巴西經濟開始陷入長期滯脹，遷都所導致的對外國投資的依賴被認為是原因之一。根據巴西知名經濟學家、前財政部長歐亨尼奧·古丁（Eugênio Gudin）當時的估算，遷都的總花費可能達到15億美元，相當於巴西1960年GDP（151.66億美元）的十分之一。

　　時任總統庫比契克提出的“五年內完成五十年的發展（Fifty years‘ progress in five）”的口號，在後來也被批評人士戲稱為“五年內完成了五十年的通脹（Fifty years’ inflation in five）”。由於國家多年來的財政儲備與外國投資均處於較低水平，為完成新首都的建設，庫比契克政府只能通過印刷貨幣來支持公共支出，物價隨之高漲，民間資本也開始流向高增長和高風險產業。

　　而在這樣的背景下，巴西利亞也沒能如庫比契克所想，發展成為一個徹底擺脱貧民窟、人人各得其所的新城市。中心地帶雖一派繁華、井井有條，但過於追求功能區劃使其宜居性大打折扣，周圍的衞星城反而人滿為患。在設計之初，巴西利亞的規劃人口為50萬人，如今其人口已突破280萬，加上衞星城更是多達400萬。

　　而在太平洋的另一邊，如今的印尼也面臨着同樣的風險。佐科政府的遷都項目預計將耗資466萬億印尼盾（約合330億美元），其中19%的資金將來自政府預算，其餘資金則來自私人直接投資、國有企業或公私合作。羅茲曼指出，遷都事關項目管理、城市規劃以及融資等多個環節，稍有不慎就會帶來數億美元的損失。

　　根據國際貨幣基金組織的數據，印尼的一般政府債務總額佔GDP的比重為29.3%，僅為發展中國家平均值的一半，在東盟十國中排名倒數第二位（僅高於文萊），不過近五年來，這一比重已增長了約6個百分點。

　　目前，印尼政府正在着手準備相關法律草案，提請國會通過遷都計劃。按照印尼國家發展計劃部長班邦的預想，新首都建成五年後，居住人口將達到20至30萬，十年後將突破100萬，之後會緩慢增加至150萬。

　　在此之前，政府需要相應地建設辦公大樓、住房、學校等一系列設施，工程量十分浩大，而大型政府項目也極易滋生腐敗。

　　“印尼的大型項目一般有兩種路徑：一，講究排場，滋生腐敗，但最終能夠落成；二，乾乾淨淨，但什麼也沒建起來，”智庫國際戰略研究所的學者艾倫·康奈利（Aaron Connelly）曾對《外交政策》這樣説，“佐科面臨的挑戰是，他要確保遷都不會成為前者，但手握資金的人若覺得無利可圖，可能就不會參與其中。”

　　不過這並不意味着印尼政府缺乏相應的管理能力。印尼政治經濟簡報Reformasi Weekly的製作人及分析員凱文·奧羅克（Kevin O‘Rourke）對界面新聞表示，在2004年印度洋海嘯發生後，印尼政府也曾經手過共計50億美元的國際重建資金，整個過程由獨立的災後重建部門統籌，所有環節均未出現過任何腐敗的跡象。

2019年3月24日，印尼總統佐科（中）在雅加達主持地鐵通車儀式。圖片來源：視覺中國　　遷徙：落地的關鍵是要先留住人

　　無論如何，遷都——或者説遷移國家行政中心的確會帶來一些好處。

　　首先，遷都可以分散外來軍事威脅、恐怖主義襲擊以及自然災害動搖國家政權的風險。1960年代，巴基斯坦將首都從港口城市卡拉奇遷至北方城市伊斯蘭堡，便包含着國防需要的考慮。伊斯蘭堡所在的位置連接着阿富汗、印度、旁遮普和克什米爾，能夠第一時間響應克什米爾地區的戰事。

　　此外，遷都還可以在平衡區域發展的基礎上，通過分流人口提升原首都的生活質量，同時降低國家的行政成本。不過要實現這一目標，新都首先面臨的考驗是：要“留得住人”。

　　奧羅克指出，新建的首都往往會成為大家“不愛住”的地方。以巴西利亞為例，在城市落成後的一段時間裏，它更多隻是作為一個“辦公地點”存在。

　　當時每逢週五下午，巴西利亞的機場便摩肩擦踵，全都是打算前往裏約熱內盧過週末的“新首都人”。在他們看來，巴西利亞既沒有鮮明的口音，也沒有特色的美食，亦或是自己的藝術、文化和傳統，難以讓人產生城市認同感和歸屬感。

　　這種城市認同感的缺失在緬甸新首都內比都也有體現。2005年，緬甸將首都從港口城市仰光遷至390公里以北的內比都，當時的軍政府並未給出遷都的確切理由，據推測可能與風水因素、預防外敵入侵、增加對邊遠地區的控制有關。但至今，面積四倍於倫敦的內比都仍被稱為“鬼城”。據官方數據，其人口密度僅為每平方英里339.5人（131人/平方公里），而倫敦為1.45萬人（5598人/平方公里）。

　　對於“不差人”的人口大國印尼來説，新首都或許不至於淪為空城。謝意珊就表示，她已經打算在新首都建成後過去闖一闖。“我現在在雅加達當中文老師，我覺得新首都剛開發，會中文的應該很少，我在那裏可以找到新的機會。”

　　不過在羅茲曼看來，相比新移民，政府應該給予新首都及其原住民更多關注，針對當地的實際情況制定積極的規劃，而不是單純強調雅加達存在的種種問題，將東加里曼丹視作一塊“白板”。印尼國內已有不少人擔心，遷都會加劇東加里曼丹的森林流失，而當地特有的泥炭地在開發過程中也較易引發火災、帶來空氣污染。

　　奧羅克倒覺得，這些擔憂不會成為阻礙遷都的要素，因為泥炭火患屬於可控災害，當地原本就存在森林砍伐活動，之後首都周邊的森林也會被列為保護區。謝意珊的想法則是，如果大家都有環保意識，自然就會愛護新的地區，“説到破壞，亞馬孫雨林又怎麼説？如果真的愛護環境，自己就會去做。”

　　誰也無法預知遷都的走向，不過羅茲曼指出，決定印尼遷都成敗的關鍵在於，政府能否建立共識、一遷到底。

　　前車之鑑是，韓國曾在2003年提出將首都遷至中部地區，然而經過近十年的博弈後，韓國政府最終做出了讓步，在首爾以南約120公里處建立了第二個行政中心——世宗特別自治市。此後，由於政策落實不到位，世宗難以吸引企業和地產商遷入，而政府機關分處兩地也拖慢了行政效率。

　　印尼總統佐科已於今年5月成功連任，任期將延續到2024年。五年的時間雖不算寬裕，但在奧羅克看來，至少在推進遷都的過程中，他不會面臨過多的阻礙與抵制。

　　“畢竟在政府層面，支持佐科的政黨在國會佔據了61%的議席，而在社會層面，在雅加達保留經濟中心地位的基礎上，企業也將隨着新首都的開發找到新的商機。”

　　奧羅克指出，儘管遷都意味着鉅額投入，雅加達本身也還有許多基礎設施問題亟待解決，但包括首都居民在內的印尼人普遍理解遷都的必要性，對總統的信心也比較足。

　　“在佐科上任之前，大型基建項目在印尼鮮少取得（私人投資）突破，直至2015年佐科政府頒佈土地徵用法修正案，情況才得以改善，”奧羅克説。

　　謝意珊也覺得佐科“信得過”：“我們都覺得，佐科説話就是説一不二的那種，肯定會做到，之前的總統都只是説説而已，沒有什麼改變，但佐科肯定做得到。”

　　除此之外，她對印尼人的適應能力也很有信心：“哪怕經濟上有波動，我們也會適應過來，搬過去，會好起來的，肯定的。”