鄢一龍：大國善治——黨的領導與國家治理現代化｜現場實錄_風聞

**【編者按】**9月21日，清華大學國情研究院主辦的“國家發展與治理現代化”論壇在清華大學隆重舉行（聚焦｜國家發展與治理現代化論壇圓滿舉行）。來自國內外十餘所高校和研究機構的近三十位在經濟學、政治學、公共管理學領域取得突出學術成績的中青年學者報告了新近研究成果。

清華大學國情研究院副院長、公共管理學院副教授鄢一龍就“黨的領導與國家治理現代化”發表主旨演講。本文根據鄢一龍副教授現場發言整理，已經本人審定。

Editor’s Note: Yan Yilong, vice dean of the Institute for Contemporary China Studies and associate professor of School of Public Policy and Management at Tsinghua University, delivered a keynote speech on “The Leadership of the Party and the Modernization of National Governance”. He pointed out that China’s national governance modernization is, in a broad sense, referring to not only the government’s own governance, but an unity composed of the party’s leadership, the government, the benefit-sharing market, and an organic society, together to maintain the subjectivity of people. He summed up as “a diamond model of good governance”, in which the leadership of the Party is the key and core. Guided by the basic idea of organizing people to protect the country since its birth, CPC has been equipped with a high sense of mission and a high degree of discipline, aspiration and loyalty, distinctly unlike American political parties focusing mainly on the elections, and lack of party constitution, party affiliations, and even rigorous organization. Yan Yilong further pointed out that the secret of China’s successful governance lies in the principle of contemporary social division of labor. The mechanisms of different but precise division of labor, along with the strong and flexible leadership of the Communist Party of China, create a cooperative, flexible, and efficient governance system, a combination of both bottom-up and top-down with CPC at the centre. 

大家好，我分享的主題是：黨的領導與國家治理現代化，主要是介紹中國式善治的鑽石模型。

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一、中國式善治鑽石模型

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國家治理體系與治理能力的現代化是全面深化改革的總目標，它是廣義的治理現代化，不僅指政府的治理現代化，也包括市場與社會的治理現代化。國家治理現代化本質是實現中國式善治，不能套用西方標準，而是要適用**“公天下”的中國善治標準**。[1]理解中國的治理體系，不管是政府市場兩分法，還是政府市場社會三分法，都需要把中國共產黨這個關鍵變量加進來。李君如教授在去年的國情講壇演講中談到，我們在的國家治理體系是由執政黨中國共產黨發揮領導核心作用，政權機構（包括人民代表大會和政府）、市場（包括國有企業和民營企業）、社會（包括社會組織）共同組成。[2]

在以往研究的基礎上，基於對於中國實踐的概括，我們提出中國式善治的鑽石模型，善治的根本在於最大程度實現人民的主體性，充分保障人民當家作主，充分發揮人民的主動性、積極性、創造性。先鋒政黨、有為政府、共益市場與有機社會這四個要素共同保障了人民主體性的實現。先鋒性政黨的領導是中國善治的關鍵與根本優勢，它決定了中國是有為政府而不是有限政府，是共益市場而並非自由市場，是有機社會而並非公民社會。（見圖1） 

圖1 中國式善治的鑽石模型 

在這個框架下，新時代中國特色的治理體系總體上可以分成六部分，**黨的全面領導體系、國家權力分工體系、政府治理體系、現代企業治理體系，社會治理體系，以及武裝力量體系。**新時代的中國特色治理體系是與我們社會主義現代化強國目標相配套的，我們建設一個強大的現代化國家，就需要有一個強大的治理體系進行支撐。

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二、中國共產黨性質

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理解中國式善治，首先要理解中國共產黨的性質，要避免先入為主的認知陷阱，不能套用西方的選舉式政黨思維看待中國共產黨與中國的政黨制度，需要在政黨與政黨制度類型學上有新思維。

將美國的兩黨與中國共產黨做個比較，可以發現：美國兩黨是所謂的“三無”政黨，無真正黨員只有粉絲式的黨人（party affiliation），無黨綱只有競選綱領（platform），無嚴密的組織、只有鬆散的協調。[3]中國共產黨則是**“三高”政黨，高度忠誠的黨員，高度使命的政治綱領，高度嚴密的組織紀律性。**（見表1）

為什麼同樣都被稱作政黨，卻呈現如此不同的型態？

**原因在於兩者根本性質不同，美國兩黨是選舉型政黨，而中國共產黨則是組織型政黨。**美國的政黨制度是圍繞着選舉而設計的，美國的國父們對政黨政治深惡痛絕，托馬斯·傑斐遜曾經説，如果要有政黨才能上天堂的話，他寧願不去那裏。[4]

為什麼後來美國又選擇了政黨呢？

這是由於選舉政治運作的需要，需要通過政黨來組織選舉、動員選民、協調政治運作。

中國共產黨從產生以來就扮演着組織型政黨的角色。近代的中國是一盤散沙的中國，如何組織人民去共同應對中華民族面臨的內部外危機？中國共產黨應運而生，成為人民的組織者，因為有了中國共產黨的領導，中國人民才由一盤散沙塑造成形，有了集體意志、集體目標、集體行動，才掌握了改變自身命運的力量，“從精神上由被動轉為主動”[5]成為不可戰勝的有機體。 

許多人在爭論中國政黨制度到底是不是一黨制？

這些討論都未觸及本質，根本區別在於中國共產黨與各民主黨派是為了共同目標的協作關係，而美國兩黨是為了各自利益的競爭關係，中國是協作型政黨制度，而美國則是競爭型政黨制度。[6]

中國共產黨是通過領導、組織與動員黨員及人民實現國家戰略使命的組織型政黨。**中國共產黨能夠扮演組織化力量的原因在於中國共產黨的雙重屬性：**首先，中國共產黨各級委員會作為超強國家機構，內嵌於國家之中，成為國家政權的組織者與領導者。其次，中國共產黨作為超級政治組織，內嵌於社會組織之中，成為社會的組織者與領導者。（表2） 

中國共產黨的先鋒性是實現其組織性功能的前提，也是實現中國式善治的關鍵變量。中國共產黨不是精英黨、選舉黨而是先鋒黨，政黨權威的基礎在於黨組織的公信力與黨員先鋒模範作用，只有黨能夠在人類歷史進步的大潮中始終成為具有先鋒性與先進性的有機體，才能現實地承擔起代表、領導與組織人民的使命。黨的先鋒性不是給定的屬性，而是需要在具體歷史進程中通過不斷爭取而獲得的特性。**面對現實的、層出不窮的嚴峻考驗，黨需要通過持續的“自我革命”與政黨建設來始終保持自身的先鋒性，**以成為推進國家治理現代化的核心力量。

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三、黨的領導與有為政府

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為什麼中國是有為政府而不是有限政府呢？

根本原因在於黨的領導。

▌（一）黨的領導使得中國政治權力體系分工不分立，成為有機整體。

美國的政治體制是“三權分立”，中國則是**“七權分工”**，包括黨中央領導權、全國人大立法權、國務院行政權、中央軍委軍事權、紀檢監察委監察權、最高法最高檢司法權、全國政協協商權。中國政治體制之所以是分工體制而不是分立體制，根本原因在於黨中央領導權的統合。這使得中國政治體制運行原則根本上不同於美國的政治體制，美國政治體制運行核心原則是分權制衡，中國則是分工協作、民主集中，體制運行更有效能。美國國家領導人主要通過競爭性選舉產生，選出的是善於打選戰的政客。中國國家領導人主要是競爭性選拔產生，選出的是實幹的專業治國政治家。[7]

▌（二）黨的領導使得中國能夠實現政治高度集中統一與行政高度分權的有機結合。

中國是地區發展不平衡、差異巨大的單一制大國，行政上高度分權，地方政府對於本地發展具有高度自主性，中央政府主要制定宏觀目標與總體政策框架，並通過“層層發包”的方式讓地方根據自身的實際加以落實，地方財政支出比重改革初的“六五”時期就達到了50.2%，隨後不斷上升，“十二五”以來已經達到了85.2%以上，而美國作為聯邦制國家，2014-2018年地方財政支出比重只有52%-53%之間。（表3、表4）

同時，我們在政治上又是高度集中統一的，這是國家目標能夠有效地得到貫徹落實前提，以國家五年規劃為例，“十二五”規劃有75%的地方指標與國家五年規劃是相同或一致的，地方只要完成自身的規劃，就可以很大程度上就可以落實中央的目標，這主要是通過政治引導來實現。**我們走了一條跟美國政治行政二分不同的道路，**我們是政治行政有機結合，地方官員首先是黨的幹部，落實黨中央的方針政策是其首要任務。因此，中國能夠實現行政分權與政治集中統一，治理的靈活性與統一性的有機結合。[8]

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四、黨的領導與共益市場

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中國的社會主義市場經濟是共益性市場經濟，是人民為中心，而不是資本為中心，是服務於人民福祉最大化，而不是服務於資本利益最大化，體現了社會主義制度根本優勢。

▌（一）社會主義與市場經濟有機融合形成複合優勢。

**首先，中國走了一條既不同於自由競爭，又不同於福利國家的民生國家道路，**強調民生問題，不能完全靠市場和個體力量去解決，要靠個人、集體與國家共同解決，避免了個體在市場經濟大潮中的徹底原子化，避免了市場完全脱嵌於社會。

**其次，國家掌握了大量的公共資產，能夠用以推進公共福祉。**除了國有經濟之外，關鍵性的公共生產資料城鄉土地、礦山、森林等公共資產都掌握在人民和國家的手裏，這使得人民不但能夠擁有私人福利，還能夠享受更高水平的公共福祉，這對於人民幸福與社會公平至關重要，以高鐵為例，高鐵算的不只是中國鐵路總公司盈虧的小賬，更要算國民經濟與全社會福祉的大賬，通過修建高鐵拉動了區域經濟發展，大大提升了人民出行的便捷性。

**第三，中國有國家規劃，能夠彌補市場失靈，推動發展的更高水平均衡。**改革開放之後，中國廢除了計劃經濟，但是還仍然有國家規劃。新型國家規劃能夠彌補市場失靈，推動國家發展的更高水平均衡。市場均衡是有嚴格前提的，將時間變量、社會公平、自然環境、外部不確定性等因素加入之後，市場往往是不均衡的。國家規劃能夠彌補市場失靈，推動時間（短期與長期）均衡、推動空間均衡、經濟社會與自然均衡、內外部均衡。[9]

▌（二）黨對於資本的駕馭使得能夠將資本追逐利潤最大化的動機引導到實現人民福祉最大化的方向上來。

在市場經濟條件下，資本的權力就是馬克思説的“不可抗拒的購買的權力”，它是總體性權力，它能對其它類型權力構成支配性作用。政治權力、媒體權力、社會組織的權力，資本的力量都可以操控。資本權力可以轉化為各種表象，可以表現為顏值、權威、關愛等等人間各種美好事物。資本權力無所不在，無孔不入，只要有商品交易就能發揮作用。資本權力還隨着資本規模不斷積累而不斷增長。黨的十九大報告指出“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的”。黨的領導權也是總體性權力，它是上層建築的總體性權力，只有總體性權力才能駕馭總體性權力。決定中國未來根本走向的，在於黨的領導權與資本權力這兩種總體性權力博弈。

▌（三）黨組織人民走共同富裕道路。

鄉村振興戰略標誌着建國以來的農村社會主義道路的第三次飛躍，如何實現適度規模化經營？如何實現共同富裕？目前我國土地經營面積在10畝以下的農户約有2億户，佔全國農户八成以上。[10]農民對於土地顧慮重重，很多地方辦的合作社只是空殼。

問題本質在於誰來組織農民進行規模化經營，是資本來組織？還是由黨來組織？

2019年9月我們在山東煙台調研，煙台推行的是黨支部領辦合作社，由支部成員代表村集體註冊成立合作社，土地流轉給集體的合作社進行規模化經營，形成集體、羣眾、企業的利益共同體，村集體以集體資金、資產、資源入股，組織羣眾以資金、土地、基礎設施、勞動力等入股，農業企業參與經營活動。

這是“黨建政治經濟學”的生動實踐：

一方面，由於黨組織的威望與公信力，能夠有效集中分散資源，推動規模化經營，引導小農户經營步入現代農業發展軌道；有效推動集體經濟發展，目前全市已有1470個村黨支部領辦合作社，佔行政村總數的22.8％，新增集體收入3.8億元，羣眾增收4.9億元；有效增加農民收入，農民既有土地流轉保底收入、合作社收益分紅，又可以到合作社務工報酬。[11]

另一方面也由於通過現實的經濟活動，使得黨組織能夠有組織黨員與農民的抓手，通過黨支部領辦合作社，黨組織、党支書的威望樹立了，黨的基層組織得到鞏固，老百姓説共產黨真是為我們辦事的；幹部隊伍得到了鍛鍊，形成了“好人+能人”的選人導向；羣眾積極性高漲，人民羣眾共同致富的精氣神煥發、面貌一新。

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五、黨的領導與有機社會

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現代社會一方面當然具有涂爾幹所説的保持個體差異性同時又相互依賴，以勞動分工為基礎的團結，[12]但是這種團結未必就能稱得上是**“有機團結”。現代社會不但摧毀了傳統社會中那種基於親緣、地緣、精神歸屬的“真實的、有機的共同體”**，[13]資本的力量在組織化個體同時也在原子化個體，個體成為各自為戰的孤島，人與人的關係被抽離為利益競爭與利益交換關係。在一個大規模的、流動的、陌生人協作為主的現代社會，要真正實現有機團結，需要在保持其多樣性的同時，以共同性貫穿其中，中國能夠成為有機社會的前提在於黨的領導在其中扮演社會黏合劑、催化劑的角色，使得社會成為既保持高度多樣性，又具有高度凝聚力的有機整體。

現代社會的基本特徵就是組織化，中國共產黨組織體系內嵌到不同類型組織中，不論是機關單位、事業單位、公有制企業、非公企業、社會組織都可以設立黨的基層組織，同時“支部建到連上”，實現了社會組織的細胞單元與黨組織細胞單元的結合。（見表5）這強化了組織內部的組織化，提升了組織成員的凝聚力、基層的組織力，同時不同類型組織之間，社會組織、市場組織、國家組織又通過黨的組織機制實現了有機聯繫，使得整個社會形成網絡型組織架構。

**黨組織不但嵌入在生產單元之中，同樣也嵌入在社區等生活單元之中，**從而有可能在陌生人社會中去重建傳統社會那種“真實的、有機的”共同體。

例如，我們在煙台市大海陽社區調研，就看到通過黨組織羣眾，把社區建設成一個“大家庭”的典型。黨支部通過組織黨員、組織**“圈子領袖”、組織羣眾來解決羣眾自身面臨的問題，包括辦老人食堂、辦兒童臨時託管中心、辦調解中心、組織維修隊、養犬協會、各種興趣小組等，在幫助羣眾解決難題的同時，也調動了羣眾的積極性，活躍了社區氛圍。同時煙台還在推進“兩社融合”**，社區派單、社會組織接單，將社會組織服務功能對接社區服務需求。

涂爾幹在他早年著作中將共同意識等同機械的一致性的看法顯然過於機械，共同意識並不意味着多樣性的泯滅，基於文化傳統形成的共同意識，在提供社會團結紐帶的同時，也為社會個體的創造性提供了營養土壤。基於共同意識的團結並未如他所預言地趨於退化，而且在現代社會顯得日益重要，缺乏共同意識，不但共同奮鬥無從談起，甚至共同生活也異常困難。中國在共產黨領導下，**通過對於共同理想與共同價值觀的塑造，人民不但有個體夢想，還有共同追求與共同夢想，**調動了人民的積極性，增強了社會凝聚力。

現代社會不平衡的多元性的一個後果是個體之間、羣體之間、羣體與國家之間的衝突與對抗關係，這就是所謂的**“消極團結”要面對的問題，在中國，黨的領導起到了社會矛盾衰減器與協調器的作用。強調個體的集體意識與合作意識而非過分強化個體權利意識；強調不同階層、不同羣體之間、社會與國家之間的協作關係，而非對抗關係。在“積極團結”**方面，我們不但有高度活躍的各種社會組織，還有羣團組織體系，行業協會、志願者協會等，它們是國家與社會之間，不同社會組織之間的橋樑與紐帶。

總之，中國的善治體系是由先鋒政黨、有為政府、共益市場、有機社會共同組成，以保證人民的主體性，它不同於西方的選舉政黨、有限政府、自由市場以及公民社會的治理體系。黨的領導是實現中國式善治的關鍵，中國式善治體系既不是單中心治理體系，也不是多中心治理體系，而是試圖將兩種治理優勢有機結合起來，是既分工又聯通，既充分發揮各方積極性，又成為有機統一整體，既生動活潑，又一致高效的治理體系，我們也許可以把它稱為“1+N”中心治理體系。

[1]具體討論參見鄢一龍：《公天下之治：中國傳統善治思維及其當代啓示》。

[2]李君如：《不忘改革初心，牢記歷史使命》，清華大學國情研究院『國情講壇』第十八講，2018年12月4日。

[3]參見王紹光：《如何理解當前的美國政黨政治？》趙憶寧：《探訪美國政黨政治：美國兩黨精英訪談》一書序言。

[4]轉引自伯恩斯等著：《民治的政府——美國政府與政治》，169頁，中國人民出版社，2007年。

[5]習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日）

[6]鄢一龍，葉子鵬，蔡韻：《政黨和政黨制度在現代化進程中的作用——以中美政黨制度比較為例》，內部報告。

[7]具體論述參見鄢一龍：《六權分工：中國政治體制概括新探》，清華大學學報，2017年第1期。鄢一龍：《中美政治體制比較：七權分工vs.三權分立》，國情講壇，2019年6月24日，http://share.gmw.cn/topics/2019-06/24/content_32943409.htm?from=singlemessage&isappinstalled=0

[8]具體論述參見鄢一龍：《五年規劃：一種國家目標治理體制》，《文化縱橫》，2019年6月刊。

[9]具體論述參見鄢一龍：《騎在資本頭上的社會主義》，《大道之行：中國共產黨與中國社會主義》，第5章，中國人民大學出版社，2015年。

[10]王亞華、蘇毅清：《促進城鄉融合發展的體制機制和政策體系》，2018年12月。

[11]參見《煙台市推行村黨支部領辦合作社趟出共同富裕新路子》，煙台市組織部提供，2019年9月。

[12]涂爾幹：《社會分工論》，第一卷，生活讀書新知三聯書店，2000年。

[13]滕尼斯，《共同體與社會》，商務印書館，1999年。

英文編輯｜王其珍 王弘書

攝影｜于娟團隊

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『國家發展與治理現代化論壇』光明網專題

http://topics.gmw.cn/2019-09/04/content_33161989.htm

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