美國曆史上的“聯邦彈劾”_風聞

圍繞“美國國會彈劾特朗普”的爭吵，人們越來越關注美國政壇的彈劾問題——尤其是“聯邦彈劾”。.

美國彈劾的範疇，為聯邦和州兩級官員，包括選舉官員、任命官員和所有在兩級政府機構內任職的“文職人員”——也就是説，軍人是不能被彈劾的。

不過豁免彈劾的“軍人”，僅限於現役的、在美國聯邦機構任職的軍官，而警察、法官等非現役軍人的“制服官員”仍然是可以被彈劾的（事實上聯邦一級成功被彈劾的官員中，佔比最高的就是法官，而州一級有兩位數的警官被成功彈劾）。

不論是彈劾一名州議會議員或一位美國總統，其法律依據都是一模一樣的。

美國聯邦憲法第一條第二款第五節規定，眾議院是提出彈劾案的唯一法定機關；第一條第三款第六-七節規定，參院是擁有審核彈劾案、並對彈劾對象作出最終裁決的唯一法定機關，被成功彈劾的美國官員將被免除現職，並取消司法豁免權，如果需要，將移交司法機關審理，但彈劾案本身不能剝奪被彈劾者的各種榮譽或財產；第二條第二款規定，美國聯邦總統在遭彈劾期間，無權對犯罪者行使豁免權；第二條第四款規定，只有“被眾院認定犯有叛國罪、賄賂罪或/和其它重罪/輕罪”者方可被彈劾。

這最後一條對彈劾構成極大制約，因為如果照字面解釋，則任何不能被司法定為犯有刑事罪的官員就不適用彈劾，而許多被彈劾者在任職期間享有司法豁免權，這意味着他們根本不可能被彈劾。針對此，美國首任財長、著名司法專家漢密爾頓（Alexander Hamilton）撰寫了第一部針對憲法相關原則的解釋性著作《聯邦紀律》（Federalist），其中第65條就“適用彈劾的罪行”作出解讀，稱只要“公職人員犯有因濫用公權力、或足以導致某些公眾信任被破壞的行為”，且這些行為“具有政治性，並能立即對社會本身構成傷害”，就可以成為被彈劾的對象。此後美國參眾兩院又陸續推出《傑斐遜手冊》（Jefferson’s Manual，1801年時任參院議長傑斐遜為規範參院行為而制訂的系列準則之一）、《眾院規範》（A Guide to the Rules, Precedents and Procedures of the House，由參院議員為眾院議員編寫的行為規範守則，每屆眾院開幕都會重新制訂）、《彈劾總統的憲法依據》（Constitutional Grounds for Presidential Impeachment，1974年，是專門應對“水門事件”對尼克松Richard Nixon彈劾而制訂的規範，此後多次被修改、補充，目前的版本系2015年10月最後修訂的）。

按照上述補充、解釋和規範守則，對一名政府官員的彈劾必須滿足以下三項條件：當事人不當超越或濫用職權；當事人從事過與所擔任公職職能、宗旨不符的行為；當事人為不正當目的或個人利益濫用職務所賦予的公權力。

一些分析稱“美國參眾兩院是聯邦彈劾的發起者和裁決者”，這是不準確的：事實上發起者和裁決者分別都只有一個——眾院發起，參院裁決，聯邦如此，州一級同樣如此。

在聯邦一級，彈劾一名高級聯邦文職人員的開始，是有議員發起針對被彈劾者的“國會調查”，通常“國會調查”的發起系從眾院司法委員會開始，但也有個別例外，如針對尼克松的彈劾案是先由參院司法委員會發起的，而1998年針對時任美國總統克林頓（Bill Clinton）最初是走的獨立司法調查程序，由獨立司法律師斯塔爾（Kenneth Starr）牽頭髮起調查。但不論由誰發起，最終都要提交眾院表決。必須針對彈劾案形成簡單多數，方能將彈劾案提交給參院進行裁決。

提交到參院的眾院彈劾案將由美國首席聯邦大法官（專指彈劾總統）或副總統兼參院議長（彈劾其它聯邦高官）主持，只有贏得2/3多數票同意，方能完成對被彈劾者的彈劾。

如果參院有人認為已被彈劾成功者“情節嚴重”，還可以發起“補充彈劾”，彈劾成功的結果，是剝奪被彈劾者今後再出任任何聯邦職務的資格。“補充彈劾”只需參院過半議員投票同意即可成立。

幾乎每屆美國聯邦國會開幕，都會有人發起針對聯邦官員的彈劾案，但立案者寥寥，成功者更少。

在聯邦總統以外，公認被立案的聯邦彈劾為18宗，其中16名法官（皮克林John Pickering，新罕布什爾州法官，1804年3月12日彈劾成功；蔡司Samuel Chase，最高院副首席法官，1805年3月1日彈劾失敗；佩克James H. Peck，密蘇里州法官，1831年1月31日彈劾失敗；漢弗萊斯West Hughes Humphreys，田納西州法官，1862年6月26日彈劾成功，並被參院“補充彈劾”裁定終身不得出任公職；德拉海伊Mark W. Delahay，堪薩斯州法官，1873年12月12日在提交參院裁決前夕主動辭職；斯維恩Charles Swayne，佛羅里達州北區法官，1905年2月27日彈劾失敗；阿克巴爾德Robert Wodrow Archbald，美國第三聯邦巡迴上訴法院法官，1913年1月13日彈劾成功，並被參院“補充彈劾”裁定終身不得出任公職；英格利什George W. English，伊利諾伊州東區法院法官，1926年11月4日在提交參院裁決前辭職；勞德貝克Harold Louderback，加利福尼亞州北區法官，1933年5月24日彈劾失敗；裏特爾Halsted L. Ritter，佛羅里達州南區法官，1936年4月17日彈劾成功；道格拉斯William O. Douglas，聯邦最高法院副首席法官，1953年6月18日至1970年12月3日三次移交眾院司法委員會，三次被投票決定終止調查，彈劾案不了了之；克萊伯恩Harry E. Claiborne，內華達州法官，1986年10月9日彈劾成功；黑斯廷斯Alcee Hastings，佛羅里達州南區法官，1989年10月20日彈劾成功；沃爾特.尼克松Walter Nixon，密西西比州南區首席法官，1989年11月3日彈劾成功；肯特Samuel B. Kent，得克薩斯州南區法官，2009年6月30日在提交參院裁決前夕主動辭職；波特烏斯Thomas Porteous，路易斯安納州東區法官，2010年12月8日彈劾成功，並被參院“補充彈劾”裁定終身不得出任公職），1名聯邦參議員（布朗特William Blount，田納西州選出的聯邦參議員，參院拒絕討論眾院提交的彈劾案，而是直接投票將其開除出參議院），1名聯邦內閣部長（貝爾納普William W. Belknap，聯邦戰爭部長，1876年8月1日在提交參院裁決前辭職，但隨後裁決仍然舉行，並裁定彈劾失敗），此外有19宗、20宗和17宗三種不同説法，這主要是因為對道格拉斯彈劾案的看法不同，19宗、20宗是分別將兩次或三次對他的彈劾單獨計算的結果，而17宗則是認為針對他的三次彈劾案均未能闖過眾院司法委員會這一關，因此一次都不能算。

在這些彈劾中，被裁定彈劾成功的多達8起，還不包括未等彈劾程序走完就自動辭職者在內，成功率還是較為可觀的——但彈劾聯邦總統則是另一回事。

美國曆史上到底有幾次針對總統的彈劾案？至今也沒個權威性的結論，有人説一宗，也有人説兩宗、三宗。

迄今被聯邦議員發起過彈劾動議的總統共有8位（1841-1845年的泰勒John Tyler，1865-1869年的布坎南Andrew Johnson，1969-1974年的尼克松Richard Nixon，1993-2001年的克林頓Walter Nixon，2001-2009年的小布什George W. Bush，2009-2017年的奧巴馬Barack Obama，以及現任總統特朗普Donald Trump，此外，“約翰遜總統被彈劾”的説法流行很廣，但語焉不詳），也就是説，包括特朗普在內，最近連續5任美國總統都在任上遭到過聯邦議員的彈劾動議威脅，而尼克松更是在任期內被反覆動議彈劾多次。

但上述彈劾動議中，真正走到“國會調查”步驟的只有3宗：1868年針對布坎南（James Buchanan Jr）、1974年針對尼克松（Richard Nixon）、1998年針對克林頓（Bill Clinton）。

1860年初，因不滿民主黨籍總統布坎南片面袒護南方蓄奴州，並在內戰一觸即發的背景下麻木不仁，共和黨籍眾議員、來自賓夕法尼亞州科沃德（John Covode）在眾院發起對總統的彈劾動議。由於當時針對“如何彈劾總統”的規則解讀並不清晰，科沃德惟恐直接彈劾其“包庇蓄奴州”會因“不構成足以彈劾之犯罪”被駁回，就轉而彈劾布坎南“貪腐、濫用權力、在總統大選中賄賂選民和議員”）。

1860年3月5日，眾院就是否彈劾布坎南舉行投票，結果以115票對45票的巨大優勢通過“分兩步走”的折衷決議，即同意“開始”彈劾案程序，但先成立了一個由5名議員組成的調查委員會，這5名議員3名來自共和黨，兩名來自民主黨（也有説法稱只有4名議員，其中民主黨僅1人，因為另一人拒絕參加），由科沃德為召集人，這個委員會因此得名“科沃德委員會”。

原本共和黨人認為，只有區區四五名成員、且共和黨人佔多數的科沃德委員會，至少能完成“國會調查，向參院遞交彈劾案”的彈劾第一步程序，不料委員會閉門討論到1860年6月16日，居然得出了“被控醜聞和彈劾無直接關係”的結論，布坎南彈劾案最終不了了之，此後眾院汲取教訓，將“國會調查”放在眾院表決之前、而非之後，如果照這個修改版程序，布坎南彈劾案至少可以順利提交參院表決——但歷史就是歷史，後悔藥是沒有的。

極富諷刺意味的是，科沃德彈劾布坎南時所指控和隱藏的理由，包括縱容南方蓄奴州、放任內戰隱患蔓延，甚至貪腐，最後都被一一證實，但此時布坎南已經“榮退”，一切都來不及了。

因為布坎南彈劾案是否算走完眾院立案程序存在爭議，因此它是否可以算一次正式成立的總統彈劾案，目前尚有很大爭議。

尼克松彈劾案始於1973年的“水門事件”。1973年10月30日眾院司法委員會開始進行“委員會調查”，以便認定彈劾是否具有充足理由，隨即司法委員會成立以主席羅迪諾（Peter W. Rodino，民主黨籍、來自新澤西州的眾議員）為首、全體成員參加的委員會，自10月1日開始調查，第一次委員會投票結果為21：17，結果對尼克松不利，且不少國會共和黨人倒戈。

針對尼克松的彈劾案不斷髮酵，眾院接連通過“修例”，不斷完善此前實際上並未完整操作過的彈劾總統規則。1974年年2月1日，司法委員會提交調查報告，5天后眾院通過93-803號決議，正式授權眾院司法委員會進行“彈劾調查”，表決結果是令人瞠目結舌的410票贊成，4票反對，也就是説，絕大多數共和黨眾議員都倒戈了，眾院共和黨領袖羅德斯更當眾發表了“羅迪諾的努力令人鼓舞”的言論，給尼克松以巨大壓力。

1974年3月，美國哥倫比亞特區大陪審團裁定“將就水門案提起一系列起訴”，而總統根據憲法是享受司法豁免權的，這令針對尼克松的彈劾案更受公眾矚目，4月11日，眾院司法委員會以33票贊成、3票反對，允許傳召白宮42場重要談話的錄音帶，結果很快曝出“錄音帶被認為修改和刪減”的更大丑聞，在整個1974年間，聯邦政府的職能近乎癱瘓，而該年6場眾院補選，共和黨居然輸掉5場，這讓共和黨和尼克松都壓力巨大。

在委員會拿出長達64頁的彈劾報告後，1974年5月9日眾院司法委員會召開了首次彈劾聽證會，並歷史性地將聽證會開頭20分鐘予以電視直播，引起全球轟動。7月12日，委員會發布長達3888頁的彈劾案累積證據，隨後以得克薩斯州民主黨籍眾議員布魯克斯（Jack Brooks）為首的7人小組（其中3名共和黨籍、4名民主黨籍眾議員）提出了彈劾尼克松的5項指控，其中3項涉及“濫用公權力”，一項為“侵犯國會權力，未經授權下令轟炸柬埔寨並對國會隱瞞相關信息”，一項為“在改建私宅時涉嫌偷逃税款”。

1974年7月27日至30日，眾院司法委員會就上述“彈劾五條”進行辯論和表決，結果“為獲取政治情報指使並主導下屬和親信潛入民主黨全國委員會總部竊取信息”以27票贊成、11票反對通過（其中民主黨21票全票贊成，共和黨6票贊成、11票反對）；“濫用總統辦公廳權力、違反憲法誓言，屢屢從事侵犯公民憲法權利行為”以28票贊成、11票反對通過（其中民主黨21票全票贊成，共和黨7票贊成、10票反對）；“藐視國會傳票”以21票贊成、17票反對通過（其中民主黨19票贊成、2票反對，共和黨2票贊成、10票反對）；“侵犯國會權力，未經授權下令轟炸柬埔寨並對國會隱瞞相關信息”以12票贊成、26票反對被否決（其中民主黨12票贊成、9票反對，共和黨17票全部反對），理由是“證據不充分”；“在改建私宅時涉嫌偷逃税款” 以12票贊成、26票反對被否決（其中民主黨12票贊成、9票反對，共和黨17票全部反對），理由是“私人事務與彈劾無關”。

7月29日，眾院共和黨領袖羅德斯（John Rhodes Jr）和參院共和黨領袖斯科特（Hugh Scott Jr）舉行非公開會議，羅德斯估計眾院彈劾投票中支持彈劾的票數將達300票左右，遠遠超過簡單多數218票；斯科特認為參院支持彈劾的票數已有約60票，距離超過2/3多數的67票僅一步之遙，兩人一致認為“照此趨勢總統凶多吉少”。

鑑於此，8月7日斯科特等三名共和黨籍參、眾議員集體赴橢圓形辦公室面晤尼克松，坦言“在國會幾乎已無人支持總統”，彈劾一旦提交，通過幾乎板上釘釘，“參院願意投彈劾反對派的只剩不到15人，而否決彈劾至少需要34人”，在這種情況下，8月8日尼克松會晤副總統福特（Gerald Ford）表示願意辭職，9日辭職正式生效。

儘管彈劾案至此已毫無意義，但眾院仍在8月20日對長達528頁的司法委員會最終報告進行表決，結果是412票贊成，3票反對，這次投票實際上證實了羅德斯和斯科特此前對尼克松的警告預言——如果訴諸彈劾表決，他勢必成為首個被彈劾成功的美國總統。

因為直到尼克松辭職，針對他的彈劾尚未提交眾院集體表決，也就是説，彈劾案的第一步驟——眾院提交彈劾案尚未完成，因此也有人認為，尼克松彈劾案也不能算作正式成立的總統彈劾案。

第三次彈劾距離今天並不遙遠：1998年12月19日，因萊温斯基案東窗事發，克林頓被專門委員會提交對聯邦大陪審團説謊、妨礙司法公正、在寶拉.瓊斯（Paula Jones）性騷擾民事指控中提供偽證、濫用總統權力四項彈劾，結果在眾院表決中，前兩項彈劾分別以228票對206票和221票對212票的接近票數勉強通過，後兩項以205票對229票和148票對285票未能通過。隨即在眾議院獲得通過的兩項彈劾案被提交參院表決，分別以45票對55票、50票對50票的表決結果，未能達到2/3的彈劾通過多數，克林頓躲過彈劾，有驚無險地任滿了自己的第二個任期。

克林頓彈劾案是歷次美國總統彈劾案中唯一走完彈劾整個程序的一例，結果仍然是彈劾不成功。簡單説，自建國以來，美國總統彈劾案的彈劾成功率，至今仍然是零。

美國“聯邦彈劾”、尤其總統彈劾為什麼這麼難？

首先，參院裁定彈劾成立所需條件太苛刻，要求2/3多數贊成方能通過，而參院僅100個席位（每個州兩席），通常沒有一個黨能獲得2/3的議席多數，在黨派殄域分明的大多數情況下，希望有足夠和總統同屬一黨的議員倒戈，近乎天方夜譚——而一旦出現這種特例，則必然是類似“水門事件”這樣的驚天醜聞，在這種情況下，總統多半會如尼克松一樣早早主動請辭，以免被弄到參院表決上出醜，想“堂堂正正”通過彈劾罷免總統，自然也就更難了。

其次，彈劾總統牽扯到方方面面利益和各種考量，非但執政黨議員不會輕易倒戈，反對黨及其議員也會反覆考慮、平衡，以免彈劾不成反倒激起選民、尤其搖擺選民的逆反心理，或促使對方支持者同仇敵愾，反倒影響本黨下次選舉的選情。

正因如此，被議員提交彈劾動議的美國總統中，真正被彈劾的迄今不過其中半數；而在這半數中真正走完彈劾全程序的只有一人，如此步步坎坷，要成功彈劾一位美國現任總統，又真的談何容易！