1850年前後清政府的財政困局與應對_風聞

來源：《歷史研究》2019年第2期

　**摘要：**最晚從19世紀30年代起，清政府陷入了長期的財政危險平衡狀態，其收僅敷抵支。第一次鴉片戰爭的軍費與道光二十三年的户部虧空案使得户部上下一片哀鴻，清政府經過多方努力，庫儲至1849年後方始回至千萬兩左右。到1853年，又因河工和太平天國戰爭產生的鉅額另案經費近3000萬兩，清政府財政自此已無力維持。户部推出的各種補救措施中，以徵收商業税和金融改革影響最大。商税的徵收失敗導致清政府此後在商業性税收方面除厘金外一直沒有太大起色，厘金也因此承擔了惡名；金融方面推出的鑄大錢、行鈔因未顧及信用問題和細節考慮不周導致失敗，並影響了此後中國紙幣的推出與金融控制權的旁落。

　　**關鍵詞：**晚清　財政　商税　錢鈔

　　1842年，中英《江寧條約》簽訂，標誌着鴉片戰爭的結束。9年後的1851年，太平天國運動爆發，戰爭嚴重影響了清政府的財政，迫使其對財政體制進行了一定程度的變革，財政收支結構也隨之發生變化。

　　道光末年（鴉片戰爭之後）至太平天國運動之前，清政府的財政體制處於將變未變之際。從已有研究來看，大致除了榷税略有變化（夷税開始徵收，國內貿易税和國際貿易税有所增長），其他税種收入情況變化不大，支出結構也變化不大。但此前研究多認為清政府的財政處於比較緊張的狀態，那麼，是什麼導致清政府處於財政緊張的狀態？緊張到什麼程度？清政府是否覺察到此間的問題並採取何種措施？這些問題都有待進一步解釋。

　　太平天國運動興起後，清政府很快陷入財政困境，這是學界的定論。關於清政府的應對方法已有很多研究，但基本限於其時其地，於大的歷史背景和後續影響多未納入考察範圍。筆者以為，正是道光末年收支的勉強平衡，以及户部銀庫虧空案消耗了清政府的庫儲，使得清政府在戰爭進入第三年（咸豐三年，1853）時，庫儲消耗殆盡，迫使其推行多種補救方案。在這些舉措中，影響最大也最值得關注的是商税和金融。但由於清政府自身行動能力不足，或有較好辦法卻無力施行（如鈔法、大錢），或施行後陷於困境（如厘金），終無法滿足其財政需要。這些變革影響深遠，貫穿整個晚清時期。對這一時期財政困境及應對措施進行分析，有助於我們理解晚清的財政、政治以及社會變遷。

一、鴉片戰爭對清政府財政的影響與户部虧空案

　　無論是古代還是現代，戰爭對於政府總是一件極其耗費國力的事情。鴉片戰爭對於清政府的財政而言更可謂雪上加霜。本節擬討論戰爭對清政府財政的消耗即戰爭軍費和戰爭賠款。

　　關於清政府的軍費，已有多位學者進行了研究。根據茅海建教授的研究，清政府已知開支按其來源可分為：財政經費19219952兩，捐輸6624403兩，攤廉2592617兩，其他277306兩，合計28714278庫平兩。在這2871萬餘兩軍費開支中，最終由清政府直接負擔的為1921萬餘兩，官紳捐輸662萬餘兩，各級官員攤廉259萬餘兩，其他部分約28萬兩。所謂“捐輸”，即以直接為戰爭捐款或在《奏定海疆捐輸章程》例下捐款；所謂“攤廉”，即先從庫存中提用銀兩，事後再從某省區文武官員的養廉銀中按年按成分攤扣除，以歸還庫存。用這兩項籌款方式意味着清政府自身財政能力不足，不得不以透支信用、破壞財政結構的方式應對戰爭支出。茅海建進而認為，財政困難於清政府影響極大，清政府最終同意簽訂合約的很大一個因素也是因為財力已經無法支撐：“事實上，除了軍事上無力對抗外，財政困難也是清朝停止戰爭決定妥協的最重要的原因。”

　　戰爭結束，於財政而言是新一輪負擔的開始。在中英《江寧條約》裏，英國提出的賠償要求是：“以銀六百萬員償補（鴉片）原價”；“酌定洋銀三百萬員，作為商欠之數，準明由中國官為償還”；“今酌定水陸軍費洋銀一千二百萬員，大皇帝準為償補，惟自道光二十一年六月十五日以後，英國因贖各城收過銀兩之數，大英全權公使為君主準可，按數扣除。”條約規定戰爭賠款總額——包含已經支付的贖城費在內——合計2100萬元。英國政府不知出於何種原因，沒有按照當時慣常的0.72庫平兩摺合1元，而是同意以1元（《條約》中寫為“員”）摺合中國白銀0.7兩，且不限成色。

　　關於第一次鴉片戰爭賠款的過程與數目，湯象龍曾作過統計，大致是道光二十三年（1843）賠償420萬兩、二十四年420萬兩、二十五年350萬兩、二十六年280萬兩，合計1470萬兩——正合條約中規定的2100萬元。其中，道光二十三年及此前賠付的“揚州商捐抵償”35萬兩、“廣東民捐”135萬兩和二十四年的“勒追行商欠款”210萬兩可視為非政府法定性收入，清政府為賠款從財政支出的數額約計1090萬兩。

　　除上述兩項支出之外，清政府在賦税收入方面還有一定的損失，如因戰爭造成的關税收入下降：粵海關關税在戰爭前的道光辛丑年分（關期為道光十八年四月二十六日至十九年三月二十五日）為1448558.993兩，而戰爭爆發後的癸卯年分（關期為道光二十年三月二十六日至二十一年三月二十五日）為864232.169兩。兩年內直接減少58萬餘兩，只剩下不足原來的60%。對於這樣税額減少的情形，户部曾奏請道光帝是讓各任關監督攤賠還是免於分賠，道光帝隨即明發上諭同意免於賠補。類似的情形也發生在沿海各關。筆者並未見到關於交戰區域地丁、漕糧徵收的大規模蠲免。相比於動輒百萬、千萬的戰爭支出而言，發生在榷關、丁漕減少的税賦數額並不算多。

　　根據以上統計，戰爭直接造成的財政開支為軍費1921萬兩，賠款1090萬兩，加上零星的税額減少，為3100萬兩左右。也就是説，以在此前後清政府每年税收4000萬兩估算，戰爭造成的財政損失超過了9個月的財政收入。而以清政府賬面上（直省常例收支項下）每年僅500餘萬兩的財政盈餘而言，彌補上這個赤字也得大約6年。

　　道光末年還有一件重大的財政事件，即道光二十三年“户部銀庫虧空案”。這年三月二十六日,道光帝發佈上諭，承認户部正項銀虧空9252762.44兩。此後，清政府對主管銀庫官員、庫丁等以多種方式進行追繳，以圖彌補虧空，但截至道光三十年，也不過收回300餘萬兩，約為虧空額的1/3。眼見此法無法完全彌補，加之常例性收入的不足，清政府大開捐納，在繁多的名目之下，至1850年獲得約673萬兩收入。二者相加，大致填補了銀庫虧空。與此同時，清政府藉機對部庫發放銀兩實行減平發放（“改用二兩平，較庫平每兩少銀六分”），每年可得節省銀60餘萬兩。外省亦減平發放，減平所得盈餘解交户部，每年74萬兩。此款之後亦成户部一項長期穩定的收入來源。“户部銀庫虧空案”的危害並不僅僅在於庫儲銀數數額的減少，而在於將庫儲降低至危險的地步，一旦發生大額另案支出將無所措手。這也是户部和一些知曉內情的官員常感焦慮的原因。

　　從表面上看，銀庫虧空似乎得到了解決，但實際情況遠非如此。無論是時人記載，還是後世研究都認為：户部銀庫連給京內官員和八旗發放俸餉都幾乎難以為繼。關於道光末年的收支，王慶雲在《日記》中記錄了京師收支情況大致的估算：“部庫自二十二年虧後，以六分平等項彌補，至廿九年已填滿矣。廿三年起，每歲以彌補之百餘萬充入，故尚堪敷衍。其實歲出九百餘萬，入只八百餘萬。”

　　若考慮到乾隆末年高達七八千萬兩的鉅額庫儲，以及此前收遠大於支、財政盈餘充沛的情形，筆者以為，戰爭損失、銀庫虧空應該並非造成道光末年財政困境的核心原因甚至並非重要因素，原因還須在其內部尋找。

**二、窘境之一：**直省收支的危險平衡

　　上節描述了因戰爭造成的非常態下道光末年的財政困境，而這個時期清政府常態下的財政狀況也並不樂觀。首先是出現了收入長期下降的局面，財政收支處於危險平衡的狀態。中國傳統王朝為維持財政的穩定，正常年份（即少自然災害和戰爭開支不大的年份）應處於收大於支的狀態，這些年份的盈餘款項（也包括糧食）將存儲於中樞和地方各庫以備萬一。若收不抵支則需動用存項，而長期收不抵支則不僅是財政的災難，國家政權的穩定也會受到威脅。道光末年的財政多年處於收支相等或略有節餘狀態，筆者稱之為“財政的危險平衡”。之所以稱之為“危險”，主要是在承平時期，這樣的收支狀況可以勉強維持政局和政府的運轉，使政府陷入某種得過且過的迷夢之中，從而喪失改變財政結構的動力。筆者系從後世的視角將這個時期的財政狀況定義為“財政的危險平衡”。

　　早在第一次鴉片戰爭爆發之前，清政府的財政收入狀況已不容樂觀。除因氣候、經濟等原因造成的民欠外，官欠、挪墊的情況也非常嚴重，應收未收、應解未解佔財政收入總比重非常高。道光十九年六月，管理户部事務大學士潘世恩領銜的一份奏摺中提及：

　　惟就現在積欠各項，凡屬應徵而未徵，應撥而未撥，應解而未解，以及應扣、應追、應估變之一切款項，定限催提，均歸實在，方為經久無弊之計。……臣等公同商酌，揀派司員，飭令調齊案冊……據該司員等按款詳查，加以臣等悉心複核，共一千一百五十三案，計銀數一萬萬零八百一十七萬二千兩零。內除鹽務一項，其懸引未完及帑利等款共銀七千三百六十九萬餘兩……

這份奏摺揭示出，因為各種原因，清政府的財政實際虧缺額非常駭人——達到10817萬餘兩。其中涉及鹽政的7369萬餘兩採取展緩徵收的辦法（從後來的情況看，基本是不了了之），僅對2940餘萬兩拖欠未繳的地丁等款項採取催繳措施。從奏摺所附清單來看，未繳款項主要發生在道光十一年至十六年，也就是説6年時間拖欠的款項達到了此數，平均每年約為500萬兩，即每年實際完成定額不足90%，其中尤以鹽課為甚，完成定額多不足70%。事實上，清政府的積欠/虧空狀態並沒有得到改善——舊案未結，新欠又生。而在實際的財政運作中，道光朝內十年一次的財政清理幾乎變成了十年一次的豁免。此種財政收入不斷下降的局面可以認為是道光朝中後期的常態。

　　各省的總體收支概況也不容樂觀。根據檔案及時人的抄錄，筆者以為廖文輝《咸豐時期户部銀庫收支問題再研究》一文對道光末年歲入歲出進行的考訂相對可信，茲錄於下。

表1　道光末年直省歲入歲出（單位：庫平兩）

　　資料來源：廖文輝：《咸豐時期户部銀庫收支問題再研究》，《近代史研究》2017年第1期。原奏銷折中多將數值保留至兩之後3或4位（即保留到釐或毫），廖文輝將之保留至兩，所以部分數值存在1兩左右的誤差。

　　注：*“十年合計”項為筆者所加。

　　這組數據中比較奇怪的是在第一次鴉片戰爭後的數年中（道光二十三年至二十五年），清政府的財政收入相對較高（可能與捐納有關，見下文），超過了4000萬兩。此後開始下降，直至道光二十九年降至3701萬餘兩。而歲出部分，在道光二十一、二十二年時因為戰爭超過3700萬兩，二十三至二十五年因為賠款超過3800萬兩之外，其他年份大抵保持在3600萬兩左右。

　　需要着重説明的是，這些數字，無論是歲入還是歲出，都只涉及常例。歲入只包括地丁雜税、鹽課、關税等正項，而不涉及漕糧等實物與賠繳、平餘、截曠、減平、贓罰銀等雜款收入。歲出包括官員薪俸、軍餉（含本地與外省）、河工、驛站等經常性開支，不涉及河工大工等臨時性開支。總之，上表中的歲入和歲出都不是實際收支的全部。學界明確知曉的是：清代户部奏銷的“各直省出入錢糧清單”不包括兩項大額開支——另案河工與京師官兵俸餉。

　　在近代財政中，一般會將支出部分區分為經常性支出和臨時性支出（收入部分也大抵如此）。但清代的財政（至少在宣統三年（1911）預算案之前）並非如此，而是在直省歲出之外，某些款項另行結算。除戰爭等突發性開支之外，所謂“另案”主要包括兩大項，即河工大工和京師俸餉。茲分別記述於下。

　　王慶雲對河工問題有較多重要記述，除了《石渠餘紀·直省出入歲餘表》後記下並未被納入直省支出項的河工（河道加固和搶險經費）等開支外，他還在道光二十八年二月初二日的日記中記下：“借抄都水司近年河工歲修、搶修及另案總數。歲修、搶修與《會典》舊額略同，而另案之工，每年東河二百萬兩，南河三百萬兩，竟成歲例。且歲修五之二，另案則五之三矣。”這段話可以理解為：王慶雲在統計過程中發現河工臨時性開支的鉅額增長，且出現了經常化的趨勢。可能他在開始抄錄這些資料時沒有注意到河工另案並不在歲出的統計範圍之內，直至查閲了户部山西司檔案才發現這個問題，是以在《石渠餘紀》中着重申明。

　　京師官兵俸餉係指北京城內的文武百官和京師八旗的俸祿和軍餉。出於統治的需要，清代的官員設置和兵力配比呈內重外輕之勢，所以京師官兵俸餉的數額非常巨大——非一般外省可比。其中京師八旗官兵數額約為14萬餘名，除甲米約187萬石外，每年還支出約700萬兩軍餉。京師地區的文官有約7000人，其俸祿未知。由於截曠等原因，每年由户部發放的官兵俸餉數額不盡相同，以確證可查的道光二十九年、三十年和咸豐元年為例，分別是9400702兩零、9564059兩零、9569911兩零，三年平均為9511557兩零，也就是各年平均為950萬餘兩。以此攤算道光末年的京師官兵俸餉，加上上述的河工大工經費，製成表2。

表2　道光二十五至二十七年直省歲入實際剩餘（單位：庫平兩）

　　注：“歲入”、“歲出”項出自廖文輝：《咸豐時期户部銀庫收支問題再研究》，《近代史研究》2017年第1期，第142頁表1；“另案河工開支”項出自王慶雲：《石渠餘紀》卷3，第149頁；“賬面結餘”、“合計歲入不敷”項為筆者自行計算得出。

　　從上表可以清晰地看出，僅另案河工開支的數額就已超過了賬面結餘，再加上京師官兵俸餉，清政府直省歲入收不抵支的數額每年都超過1000萬兩，而道光二十五年分甚至已超過1300萬兩。1000萬兩無疑已是一個巨大的數額，清政府是如何填補的呢？筆者不揣冒昧，擬從兩個角度進行解釋：一是各直省的收支情況是否存在重複計算；二是户部是否另有收入款項。

　　此前學界對於清政府歲入的理解多限於户部留存的總體情況，於各省情況所知甚少，自無從知曉其來源與比例構成。近年來，隨着中國社會科學院近代史研究所與經濟研究所藏歲入清單的發掘與利用，學界得以進一步瞭解各年直省歲入細節。筆者此處選取近代史研究所檔案館藏《道光二十七年各直省錢糧出入清單》，分析道光末年的財政收支狀況。

　　該清單清楚地反映出清政府財政統計存在大額支出重複計算問題：其一，鹽課、關税是清政府彌補河工等項的主要來源，數額達300萬兩左右。這部分錢款遠遠超過額定的歲修經費，也就是説，至少其中部分——超過100萬兩系臨時性撥款，當系包含部分河工大工經費。其二，甘肅兵餉等被重複計算約250萬兩。在安徽省地丁項下“撥給甘肅兵餉並漕項等銀”合計達75萬餘兩，也就是説這筆款項在安徽省作為支出，而甘肅省也同樣作為支出。山東、山西地丁項下也存在同樣情況，數額約為200萬兩。即清人所謂“此撥彼銷”的重複核算。易而言之，各省關除用於本地開支之外，各省的節餘款項與表1相比，應該多350萬兩左右。

　　接下來還有一個問題：户部除各省地丁、鹽課、關税剩餘之外，是否還有其他直接納入户部銀庫用於支放呢？現存户部尚書孫瑞珍檔案中關於道光二十九年至咸豐元年“部庫應放數目”可為我們解決部分疑問：

　　查前項放過銀兩內，除各省年例解部各款一百二十餘萬兩及常捐、旗租、減平等銀二百餘萬兩，其不敷銀兩由本部隨時奏請在於盈餘省份地丁、鹽課、關税、雜項銀內指定款項數目撥解，並無定額。

如果將“各省年例解部各款”理解為各省正項撥解户部銀庫款項，“常捐、旗租、減平等銀”則系另案所得。筆者在這裏對後三項另案所得略做解釋。

　　“常捐”，是捐納/捐輸的一種，與特捐相對，“凡文武貢監、職銜封典或職官加級、紀錄等，均可依靠捐納取得，此係常捐，即常例捐納”。羅玉東根據户部大進大出黃冊統計了道光二十至二十三、二十五、二十六、二十九年等7個年份的户部銀庫捐納銀數，其數分別為：2492011、2069284、8945393、3815342、1493922、1738571、1072944。可以發現，因為鴉片戰爭的軍費和賠款（道光二十至二十三年）捐納數額較大，從200餘萬兩一度猛增至近900萬兩，佔户部銀庫收入之比一度超過80%，而此後數額不斷下降，到1849年時僅略超100萬兩。也就是説，排除戰爭和河工等因素，在清政府推出特殊優惠政策之外的常規捐納金額只有100多萬兩。況且有意捐納的人數難以驟然增加，在猛增之後當有回潮，不可一味將之視為財政擴張之源。“旗租”不入各省收入，由直隸省和順天府在地丁之外徵收，然後直接交給户部銀庫，專為“分賞八旗兵丁之用”，其數大約為50萬兩。“減平”則系道光二十三年“户部虧空案後”户部單獨收取的款項。減平銀可能涉及兩個方面的款項，即京師放款減平、外省減平。前者每年60餘萬兩，後者每年70餘萬兩，均源於道光二十三年户部虧空案。本文所云“減平”，當系京師放款減平。就筆者所見，外省減平款項解部不足，甚至從不解繳者頗多。至咸豐二年，拖欠不繳的數額達到了60餘萬兩。以上三項合計250餘萬兩，與孫瑞珍所記大致相符。

　　關於河工銀兩，還有一些特殊情況。每年所謂的大工部分，雖然是户部直接撥款，但事後有追查、有賠補，即所謂“歷屆銷六賠四舊章”，其含義為：大工所需，各相關河工官員要按照四成勒限追賠。以王慶雲所稱“另案之工，每年東河二百萬兩，南河三百萬兩”，每年河工官員所賠近200萬兩。這些賠繳銀兩應系直接交給户部，且時限頗緊。也就是所謂每年500萬兩的“河工另案”大致可以追賠回200萬兩左右。

　　另外，户部的寶泉局、工部寶源局還在北京鑄造制錢，“寶泉局……歲出錢百十三萬串，閏加四萬串。寶源局……歲出錢五十三萬串，閏加四萬串各有奇”。二者合計為166—174萬串，寶泉局被用於搭放京俸，寶源局的制錢很可能“盡數報解户部，搭放兵餉”。

　　綜上所述，就筆者所見資料，前述1000萬兩的“財政赤字”其實有800餘萬兩（包括重複核算的350萬兩，常捐、旗租、減平三項約250萬兩，河工大工賠補200萬兩）白銀和166萬串以上的制錢可以抵充，若以一串制錢合1兩白銀，則未知部分為50萬兩左右。收支大體可平衡，與當時户部官員記述的“一歲正供，入當敷出”相符。

　　筆者以為，這個時期清政府的窘境並不在於收不抵支，而是在於僅敷平衡。這對於清政府的財政是同樣致命的，因為這樣就無法產生節餘，無法增加庫儲，自也無法積累財力、物力以備不時之需。這樣的局面若在承平之時或可多支撐一段時間，而不幸的是清政府即將面臨一場前所未有的漫長的天災人禍。

**三、窘境之二：**1850年後的鉅額開支

　　如果説咸豐初年清政府收支尚且可以大致相抵，那麼河工與軍費這兩項大額另案支出已足以讓清政府的財政陷於崩潰。1851年1月11日金田起義爆發，隨後兩年間太平軍轉戰桂、湘、鄂、皖、贛五省，並於1853年3月19日攻入南京城。其間，清政府不僅產生了鉅額的前線軍餉，相鄰各省也奏銷了大量的防堵經費。1851年9月黃河在徐州豐縣決口，河水吞沒了豐縣、沛縣、邳州、銅山、宿遷等處大量土地，史稱“豐北漫口”。由於救災不及時，漫口延續多年，還引發了農民起義。

　　咸豐二年三月，王慶雲在日記中説：“部庫月支雖巨，然隨時摒擋，亦可敷衍。其如粵事、河工，尚無底止，斯真無能為役。”具體來説，咸豐初年的清政府財政情況可謂雪上加霜，以河工為例，自咸豐元年八月十九日“豐北漫口以後各奏案，大工四百五十萬，而歲料之百二十萬，大汛之百五十萬，仍不能節省。今塞決之效無聞，請帑之章將至。計今歲南河工用，總在千萬以上矣”。事實上，咸豐初年的例外開支非常多，咸豐二年下半年，王慶雲記雲：

　　北檔房開軍需總單，廣西千一百四十萬，湖南三百九十萬，湖北四十五萬，防堵。貴州二十萬。防堵。截至本月已費一千六百萬。

　　北檔房以近三年部庫放款，並例外用度清單來。蓋意外之需已二千二百餘萬，度支安得不困。

以上都是零星記載，只是讓我們瞭解户部開支的不斷增加以及户部官員的憂心忡忡。在孫瑞珍的檔案裏，則記載了道光三十年至咸豐二年三年時間內清政府例外開支的大體規模：廣西軍需1124.7萬、湖南軍需418.7萬、廣東軍需190萬、湖北防堵銀45萬、貴州防堵銀20萬、江西防堵銀10萬、南河豐工銀450萬，七項合計約為2258萬兩。表面上看，情況似乎仍不是特別嚴重：“內除奉旨發給內帑銀二百萬兩外，其餘銀兩在於各省各款及捐輸銀內撥給。”與嚴峻的實際之間差別極大。參照《黃冊》有關內容及相關研究，可知到道光三十年底，户部銀庫實存僅8440963餘兩。以上例外支出總數，即使去除豐工銀，也遠遠超出歷年庫儲，户部只能以騰挪之術供應前線。

　　到咸豐三年，隨着江寧、揚州等江南重要城市被太平軍攻克，三月十五日的上諭中描述了當時令人心驚的財政狀態：河道總督已幾無銀兩撥付河工，“河庫現銀僅敷十數日支放”；各省協撥江南大營的銀兩“一無解到”，結果是“各路軍營停兵待餉”。最後朝廷的應對之策是：讓奉撥各省“趕緊起解。即或道路梗阻，亦令設法繞道趲行”，並稱：“儻有藉詞稽延，或擅自截留，即令沿途督撫據實參奏。”這份上諭透露出的信息是：如果説此前偶爾有户部下達撥款指令，地方無法撥付的情形，那麼這個時期則出現了各省大面積無法撥付的狀況。易而言之，庫儲告罄、騰挪無術，清政府出現了整體性無法應付戰爭撥款局面。

　　從王慶雲的筆記中，大致可知清政府的焦灼：中樞除盡力彌縫外，其關注點主要在於裁兵和行鈔、鑄大錢、折漕，短時間內仍無法改變無款可籌的被動局面。對於既有財政局面，户部不敢輕易動作，以維持體制為上；對於某些官員大力改變的企圖，仍持排斥的態度。

　　三個月後的咸豐三年六月十六日，户部由祁寯藻領銜上奏，向咸豐帝坦言：

　　自廣西用兵以來，迄今三載，經臣部奏撥軍餉及各部截留籌解，已至二千九百六十三萬餘兩，移緩就急，提後備前，羅掘之方，實已無微不盡。……此（指地丁、鹽課、關税——引者注）皆常年所指為例撥者，今已盡供軍需，猶虞不足，於是約徵不可恃，乃藉助於捐輸，捐輸不可待［恃］，乃乞恩於內帑。……現在户部銀庫截至本月十二日止，正項待支銀二十二萬七千餘兩，七月份應發兵餉尚多不敷。臣等……從未見窘迫情形竟有至於今日者。

户部在此折中承認財政已無力繼續支撐如此龐大的戰事：截至咸豐三年六月前，軍餉直接開支已達2963萬兩，而主要收入（包括地丁、鹽課、關税、捐納）都急劇減少，新税源一時無法開拓，以致連內帑都已多次動用。提出的解決辦法只有兩個：“將江南三城依限克復”，將戰事縮小；“將京城現行之官銀票，按應撥餉銀酌定成數，發交各路糧台抵銀支放。”咸豐帝顯然非常重視，當天就為此發出兩份上諭，而且是密諭——“户部原折抄給密看，勿庸宣示”。一份是給前線的琦善、雷以、向榮、許乃釗等人：

　　著琦善、向榮等仍遵疊次嚴旨期限，迅圖克復三城。倘再觀望不前，朕惟執法從事，決不寬待。

此諭以六百里加急送出。咸豐帝可能是覺得戰事若再拖延，僅後勤就能讓前線崩潰，所以做出瞭如上要求。他和中樞羣臣當然也明白，不能把全局寄託在前線戰事的萬一之得，於是又同時發出了第二份諭旨。

　　第二份上諭是給各直省督撫，以五百里加急送出：

　　特再申諭各直省督撫大吏，其就本省地方情形，力籌濟急之策，權宜變通，其勢不得不然，惟須得人經理，自有實效，豈可坐等大局渙散，一籌莫展？户部現行之官銀票，招商分設官錢鋪，俾官兵領票易錢，併購買銅斤，添爐鼓鑄制錢之外，以為票本，京師試行，頗有實際，已飭户部妥議章程，迅速通行各省辦理。

顯然，清政府在羅掘俱窮的局面下，希望藉助行鈔、鑄大錢在金融方面有所突破，改變困窘的局面。

　　綜上所述，至咸豐三年中，清政府的正項收入和庫儲已無力維持龐大的戰爭開支，騰挪之術已窮，既有財政體系無可維持，財政改革被迫啓動。

**四、十字路口之一：**從商税到厘金

　　於道光、咸豐交接之際的政局，時人的認知是：“近日紀綱不振，外則壞於夷務，內則壞於庫案，刑政紊淆，號令遂至沮格。”認識到問題的存在並不等於能下定決心進行變革。就清政府而言，變革的動力至此仍顯不足：“周大寇述壽陽言，今日之事，窮一分才變一分，此當國者閲歷深到之言。然所慮是窮到十分才變三分，甚且並三分亦不肯變也。”咸豐元年，户部尚書孫瑞珍的一段話大致能代表當時户部、甚至整個官僚體系對度支問題的基本思想：

　　國家量入為出、制用舊章原屬有盈無絀。今年因銀價昂貴，歲入之數不能如額，年年常此減少，積少成多遂至一切支放皆行竭蹶。當此入項短缺之日，又值出項繁多之時，此辦理之所以掣肘也。為今之計，若為有另外加增之項不足以供接濟，然非有節省之費亦無術可以加增。且以節省為加增，必其事曾經辦過、著有成效方可仿照而行，有益無損。

他們認識到銀貴錢賤造成的經濟、財政困局，希望能通過開源節流扭轉局面，但措施仍偏向保守：“必其事曾經辦過、著有成效方可仿照而行，有益無損”，不願嘗試新的辦法，使得財政改革的有力措施難以出台。總體而言，清政府當時的思路仍侷限於整理財政，而非改革財政。其理由不外祖宗之法不可輕易變動，或“利不百不變法”。除了傳統的理財之法，如加強考核，努力完成定額；核實支出，減少不必要開支；一些臨時性的措施也被提出，如漕糧海運、漕糧折色徵收（即折漕）、預徵錢糧等。這一時期有兩個新思路值得重點考察：對商業徵税、改革錢鈔，二者影響了此後半個多世紀清政府的財政運作。

　　清代前期的財政收入以農業税為主，商業性税收主要涉及關税和部分雜税（除粵、閩、浙、江四海關征收國際貿易税外，其餘户關和工關的税收性質實為國內通過税，雜税中的部分税種為營業税——如牙税等）。鴉片戰爭前，清政府內部和士大夫階層極少有人考慮進一步擴大工商業方面的税收。這背後既有不輕易改變“祖制”的傳統因素，也有此前收支基本平衡、無需多增收入的因素。鴉片戰爭後，因為支出的增加和地丁等收入下降等原因，收支出現了不平衡。一些比較敏鋭的官員注意到了這種新變化，開始將增加收入的方法瞄準了徵收商業税。

　　以王慶雲為例。他認為：“自來國用不足，莫不加賦於民……而農民上供遂成偏重。今商賈擁資千萬，但使家不置田，即一絲一粟未嘗上納。同此踐土食毛，可謂不均。若取商賈之有餘……裕國阜民，端在於此。”在此之前，户部尚書禧恩也曾上折，認為商税很重要，奏請徵收商税，他的規劃比較簡單：“當鋪、銀號、錢局、糧棧、布莊、綢緞、百貨於什一餘利之中，徵其十分之一，以成本計之，則萬取百，千取十。”即徵收利潤的10%。在這些討論中，筆者注意到的一點是：商税徵收的正當性、合理性始終沒有得到很好的論證，反而是更多地去論證徵收方式。這成為日後商業税徵收失敗的致命隱患。

　　户部對商税的討論其實較早。在咸豐元年十二月之前，各堂官已就此進行過數次討論，只是具體的徵收辦法未定。清政府各官員真正開始重視商業税，並集中商討此事則要到咸豐二年底至三年初。咸豐二年底，户部開始起草關於徵收鋪租的奏稿。此事甚至驚動了咸豐帝，於召對大臣時詳細詢問此事的可行性。咸豐三年正月又有布彥泰、德瑛等奏請酌收商税。王慶雲在見到奏摺後頗為興奮，以為：“自康熙五十年丁歸地糧之後，農民偏苦百有餘年。今日以貿遷之有餘，佐地利之不足，情理與運會合，變法之機，或在於是。”但清政府此前未經任何輿論宣傳，户部更沒有考慮商人和市面的情況，遑論與商界進行溝通，加之奏摺內容外泄，外間以訛傳訛，引起了京城市面的恐慌。

　　由於市面的動盪以及一些官員奏請停止徵收商税，二月十六日，咸豐帝發佈上諭，宣佈有關征收商税的奏請“均著毋庸置議”。這份上諭的出台非常匆忙，甚至連户部官員也不知曉。我們無從得知咸豐帝何以匆匆出台這個命令，但無論如何已經封死了户部通過商業税解決財政危機的可能性。制度性的突破只能通過另一個層面實現。

　　事實上，清政府在中樞層面否決徵收商業税固然容易，因為中樞大員們需遵守皇朝官僚體系內部的程序，不能在短時間內出爾反爾，但到了糧餉難續的基層和前線，採用何種徵税辦法、對何種經濟主體進行徵税已經並不重要，重要的是能獲得財物以供軍需之用。雷以此前長期任職於京師，應是考慮到了中樞對商業税的基本態度，於咸豐三年九月在揚州城附近的仙女廟抽收厘金時，沒有直接稱“徵”或“抽”，而是稱“捐”。關於厘金的創設，需要特別注意兩份奏摺，一份是雷以於咸豐四年三月十八日自行上奏的“奏陳商賈捐釐助餉業有成效請予推廣折”，一份是同年十一月十六日勝保上奏的“奏請飭統兵大臣督撫仿照雷以辦理抽釐濟餉片”。

　　在第一份奏摺中，雷以已顯示出與政府觀點的區別，即不再拘泥於修修補補，而是認為財政已經到了必須突破條條框框的時候。他非常清楚清政府面臨的財政困境，在奏摺裏點明瞭原有財政收入已不足以供應戰事所需：“國家經費有常，入少出多，勢必日形支絀”；前線此前推行的捐納也不可持久，勸捐“特為時既久，精力已竭，誠恐未能源源接濟”；而商户進行捐釐是一種可行的辦法，且不會引起反彈：“捐釐之法，亦即古人徵末之微意，而變通行之。入少則捐少，入多則捐多，均視其買賣所入為斷，絕不強民以所難”，“計自去歲九月至今（三月）……數月以來商民相安，如同無事”。在奏摺最後，他還提議將這個辦法推廣到江蘇其他地方，“分委廉明公正之員，會同各該府州縣，於城市市集之各大行鋪户照臣所擬捐釐章程，一律勸辦”。

　　此折上奏不久，咸豐四年三月二十四日隨折發出上諭： 

　　茲據雷以所奏捐釐章程，繫於勸諭捐輸之中，設法變通，以冀眾擎易舉。據稱裏下河一帶，辦有成效。其餘各州縣情形，想復不甚相遠。……若事屬可行，即督飭所屬勸諭紳董籌辦。其有應行變通之處，亦須悉心斟酌。總期於事有濟，亦不致滋擾累，方為妥善。

想來與一年前否定商税有關，中樞不願承擔推廣之責，將主動權交給了在前線的兩江總督怡良、江蘇巡撫許乃釗和江南河道總督楊以增。筆者未見三人的回覆，但從後來勝保的奏片來看，三人雖也面臨着巨大的財政壓力，但仍未推行此事。在揚州前線統兵的欽差大臣勝保被迫於十一月十六日再次就厘金問題上奏：

　　（抽釐助餉）行於用兵各省，可助軍糈，推行於各省，更多利益。況商捐商辦，弊混難生，利中取釐，無傷於本。……可否請旨飭下各路統兵大臣，會同本省、鄰省各督撫、都統、地方官並公正紳董，仿照雷以及泰州公局勸諭章程，悉心籌辦？

勝保深受前線軍餉不足的困擾，也看到抽釐帶來的巨大利益，卻苦於無法得到督撫的支持，於是奏請在各省施行釐捐。此折得到批准，此後厘金開始逐步推行於全國。

　　當厘金作為一種税基更廣泛、税率更靈活、奏銷更不受中樞監控的商業税種出現之後，在數年時間裏迅速推廣到各個省份。但中樞仍拘泥於咸豐二年的討論，不願承認其合法地位。結果就是，厘金一直處於一種“名不正言不順”的尷尬地位，加之受到種種攻擊，終無法成為正式税種。終清一代，儘管同為商業税的關税（常税和洋税）也有種種弊政，但無人議及裁撤，而厘金始終不斷受到批評——雖然督撫們以沉默的方式堅持了下來。此種情形當與厘金初始時沒有獲得商業税的正式名義有極大的關係。

　　商業税推行失敗、厘金的“猶遮半面”，其結果就是清政府在此後一直受困於税源不足。即使新政時期各地陸續對商業各環節進行了税費的徵收，但多名不正言不順，且中間環節和徵税成本過高，不僅數額不大，還使得政府飽受詬病。

**五、十字路口之二：**錢、鈔改革

　　清初也實行過一段時間的紙鈔，因此紙幣對於清朝官員而言並不陌生。到咸豐三年財政極度緊張之時，官員們不約而同開始考慮用金融手段解決財政困難。王慶雲認為：“今日國家利權與度支生路，全視錢法之經理得宜。”鑑於行鈔和鑄大錢二者的路徑、結果不同，以下分別論述。

　　鑄大錢的奏請頗早，早在王茂蔭咸豐元年九月上“條議鈔法折”之前，京師內外的很多官員已經關注銀錢問題，王慶雲在道光二十八年就有《鑄大錢條議》。但這個時期鑄大錢的目的主要在於改善當時銀貴錢賤的問題。咸豐二年後中外再提鑄大錢時,目的發生了改變，各位上折的官員討論的已經轉向如何以此“開闢財源，籌措餉需，彌補財政之不足”。目的的轉變也影響到了其政策，即不顧忌可能造成的通貨膨脹和貨幣貶值。若按照時間排列，我們大致可以發現，早期的很多奏請鑄大錢者多有顧忌，或者説是堅持鑄大錢的基本原則，即“足銅本”、“加錢工”、“搭放”、“搭收”。後來，這些基本原則在執行時都被放棄，只是一味強調“票面價值”。其結果自是陷入困境。我們在此以恆春的奏摺為例，分析鑄大錢從上奏到户部執行的過程。

　　大理寺卿恆春於咸豐三年二月十二日奏請鑄造當五、當十至當百的精製大錢，並請允許大錢隨意流通，“每月搭放兵餉、工費等錢及户部支放各項銀兩酌量配發,與制錢相權而行。所有關税、契税暨入官各項鹹使銀錢並交，即以大錢與制錢兼收。上下流通即無不便之患”。

　　此折下户部議覆，户部各堂官也多以為然，隨即在議覆折中稱“擬請旨派令大理寺卿恆春會同臣部，於應議原奏三條面加考訂，熟商妥辦，庶幾酌盈劑虛，行之有效，藉錢之有餘，補銀之不足，於經費不無裨益”。恆春隨即來到户部，與户部官員商討鑄大錢的各細節。在自二月二十六日起的數次討論中，恆春與户部官員在諸多細節問題上意見參差，幾經磋商之後，户部又遲遲不願上奏，至四月二十九日方上奏加鑄大錢及當十大錢式樣：“寶泉局稟稱：重一錢之制錢並重六錢之當十大錢業經鑄就。……以後卯錢照式一律鼓鑄……其當十大錢鑄造足數，即於放錢各款內按數分配製錢搭放，並許民間以此項大錢完納地丁税課。以節銅斤而便民用，俾大錢日益流通。”

　　事情至此，除了還需確定其他當十、當百大錢的式樣外，鑄大錢的行動似乎可以告一段落。但激進的提議接踵而至，到七月初九又有舒精阿奏請“添鑄當五百、當千大錢”。在他看來，既然當十、當五十的大錢可以施行，當五百、當千的大錢也同樣可以。也許是受這種名義貨幣理論影響，咸豐帝看到奏摺後沒有覺得荒謬，而是要求“户部妥議具奏”。在種種激進的奏請之下，寶泉局到咸豐三年十一月鑄成了當五、當十、當五十、當百、當五百、當千六種大錢。另外，因為銅的不足，清政府還發行了數種不同面值的鐵錢、鉛錢。貨幣種類的增加也意味着民間貨幣認知的複雜化和交易成本的增加，鑄錢成本的下降也就意味着盜鑄概率的增加。新貨幣驟然出現，面值大額化，導致大錢在市面的貶值成為必然。到推行近一年後的咸豐四年十月十五日，有人奏稱：“其大錢行市，始而每吊價值五六百文，後則日甚一日，每吊只值三百餘文，今則竟無行市矣”。此説自有誇張之處，而此時清政府若能減量發行，鑄幣精良，上下流通則尚可維持。但事實上除了盜鑄私鑄的巨大沖擊，最為糟糕的是，地方政府（如順天、直隸、山東、山西等處）竟然在民眾繳納税款時，“勒索挑剔，不肯收納。”這就使大錢陷入發行—貶值—民眾拒收—官府拒納—再貶值的惡性循環。

　　行鈔法大致包括兩個方面，即錢鈔/錢票/寶鈔和銀鈔/銀票。錢鈔原本在市面（京師和外省）上已有流通，錢鈔的施行大抵也是以此為依據，認為商人既可使用，政府也可發行。鑑於錢鈔發行數額不大，社會影響也較弱，本文於此暫不做討論。銀鈔以往研究也較為深入，筆者在此主要討論其理論與實施中的技術手段。

　　銀鈔的流通在宋元明時期即已存在，清初也曾發行。因此，以金融改善財政的思路很快轉到發行銀鈔上。王茂蔭在咸豐元年的《條議鈔法折》中闡述銀鈔的益處：“鈔法之行之自上，原不強民。然利輕齎與行遠，無成色與重輕，較之金銀，於民為便。……有持鈔至者，或作交錢糧，或兑換銀錢，均即如數兑交。”顯然，王茂蔭在認識到鈔法危害的同時——他列出了行鈔的10種弊端，也知曉鈔法對貿易和民生的巨大益處，從理論角度論證了銀鈔發行的合理性。但他認知中的銀鈔是一種可兑換貨幣，這就意味着政府需要有大量的貴金屬儲備，因此他的提議非常小心謹慎，只是説“部中每歲制鈔十萬”。這種提議在承平時期或許可行，但當政府將其視為解決財政困境的手段時，十萬兩不過是杯水車薪，必定難以接受，遭到駁斥自在情理之中。

　　户部在咸豐二年十二月的奏議中避而不談貨幣理論，只雲：“京師錢票流通，就其法而擴充之，民以習見而相安，事以推行而盡利。”於兑換與否則雲：“於京城內外招商設立官銀錢號三所，每所由庫發給成本銀兩。再將户工兩局每月交庫卯錢，由銀庫均勻分給官號，令其與民間鋪户銀錢互相交易。”顯然也將其視為可兑換貨幣。此折因為很多細節考慮不足而受阻。到了商税無法推行的咸豐三年二月，匆匆出台的《試行官票擬訂章程十八條》中仍堅持“凡各衙門領到官票，赴銀錢號兑換銀錢者，或換現銀，或換現錢，或換錢票，均照票上所開平色照數付銀，暨按本日市價還給錢文錢票，毋許剋扣”。銀鈔性質的變化發生在七月二十一日的《奏定推行官票章程》，其中提及各省“不準以銀票搭解户部”；到十一月的《寶鈔章程》，則乾脆不再提及兑換問題。我們從市面的反應也可一窺其兑換與否造成的影響。

　　咸豐三年九月初二日，給事中英綬稱：“乃近日部發俸銀官票約六七萬兩，初出之時商民爭購。旋因官鋪倡言户部無本不肯收換，於是市廛觀望，收者漸稀。……官票幾成廢紙。”户部急功近利地將銀鈔變為不可兑換貨幣的政策引起了巨大反彈。九月十八日綿愉的奏摺倒是提及了他們的貨幣理論：

　　有銀票以便出納，必須有錢鈔以利通行。……且鈔法系歷代已行之政，並非易事創舉。擬請明頒諭旨，宣示中外，繼自今京師以及各直省，由部頒行銀票錢鈔，俾文武官員軍民人等，鹹知銀票即是實銀，錢鈔即是制錢，上下一律流通，其錢鈔民間日用週轉行使，並準完納地丁錢糧、鹽關税課，及一切交官等項。至京外各庫搭收搭放，隨核定成數，務令出入均平，至多以五成為率。

　　同日發佈的上諭也持相同説法。此前學界多認為錢鈔的不可兑換性是造成行鈔失敗的主因，但我們今天所接觸的貨幣大抵都是不可兑換貨幣，這就讓我們思考：未必僅僅是因為不可兑換造成銀鈔發行的崩潰，中間的技術手段是否也造成了巨大的負面影響。

　　從事後的檢討而言，在發鈔的過程中有一些技術手段頗有不足。所謂技術手段不外是以下各個環節的具體實施：鈔幣設計、印鈔、發放、流通、回收。前輩學者在後三個環節已經有較好的研究，本文着眼於前兩個環節。

　　在銀票設計的環節，清政府不僅屢次變動，而且設計得過於複雜。在咸豐三年二月十七日的《試行官票擬訂章程十八條》中銀票分為四種，“一兩、五兩、十兩、五十兩，均系二兩京平，準作足色。其式定為二等：一兩與五兩同，十兩與五十兩同”；其數額為“以十二萬為準”；其票面設計極為複雜，“每張中間銀數上蓋用圖記。右邊印格外，寬留二寸，編號記數，騎縫蓋用户部堂印，裁下以為票根。左邊於簿上記號，騎縫蓋用關防，並由官票所添用花押。票四圍用龍水紋，上橫書户部官票四字，兼用滿漢字樣。中書準二兩平足色銀若干兩。左書咸豐某年月日，右書某字第幾號。下留四分之一，小楷細書法律於上，銅板鐫成，靛花刷印。鑄關防圖記，俱用滿漢篆文。”

　　到了最後定稿的七月二十一日《奏定官票章程》中，擬訂外省用的銀鈔分為“一兩、三兩、五兩、十兩、五十兩”五種；其數額為“貳百萬兩”；其票面設計又分為糧台票張和藩庫票張兩種，每種都不同編號，前者“將一兩票編為仁字號，三兩票編為義字號，五兩票編為禮字號，十兩票編為智字號，五十兩票編為信字號，仍於票面加用糧台兩字紅戳，與藩庫發行之票各歸各項”，後者“各按省名加用紅戳，仍於千字文內除上半本留為京票編號之用，即接用宮字為一兩票號，殿字為三兩票號，盤字為五兩票號，鬱字為十兩票號，樓字為五十兩票號。本年各省票號同此五字，下年以次遞推”。

　　在印鈔印製的環節，也同樣過於複雜並不合用。京師所用銀票用“高麗苔箋”，外省銀票用“高麗紙”。銀票的大小也超出了一般人方便使用的程度，“一兩與五兩者長八寸、寬五寸，十兩與五十兩者長一尺、寬六寸。”銀票所用關防由禮部鑄造，而印製所用銅板要由內務府鑄造，因此與户部三方之間多有掣肘。例如户部於二月得到硃批後即急於印製銀鈔，但“票版鐫銅，造辦處不任其事；官錢票版亦未造起。諸事掣肘如此”。

　　户部在設計時，即將外省銀票與京師銀票相區別，不僅在紙張方面，而且在票面方面都作了區別：除了京票的1、5、10、50，不知為何還多出了3兩的面額；京票加蓋户部官票所紅戳，外省銀票加蓋糧台或藩司的紅戳。除了可能便於勾稽/審核之外，其實給自己和使用者造成了諸多的麻煩。各省對銀票反應並不積極，甚至有抵制行為。

　　與鑄大錢由各省自行其事不同，户部顯然比較小心，將銀票的印製緊緊控制在自己手中。但在當時的通訊條件下，一旦發出，户部即無法掌控。從數額的角度，清政府在咸豐十年停止發行並清理時，統計的結果是“已造寶鈔二千四百餘萬串，已掣字之寶鈔，約計八百餘萬串，已造銀票約計九百餘萬串，已掣字銀票一百九十餘萬兩”。未掣字的為空鈔，掣字的也未必投入流通，即使掣字的全部算做實鈔，以2串∶1兩計算，加上銀票，也不過600萬兩左右，僅為平時半年多的京師俸餉額，實不為多，似不可稱之為“濫發”。因此，我們需要從其他角度考慮發鈔失敗的原因。

　　湯象龍曾對清政府金融改革的失敗原因進行了總結：理論基礎錯誤；施行中缺點很多，如錢鈔制度過於複雜，發行數額過大，工本過於節省導致私鑄氾濫等。筆者以為，還有一些問題值得指出：如理論上，各官員對於大錢和鈔法的理論認識不足是導致其無法順利實施，並在遭遇挫折後退讓的主觀原因；在實施過程中，其實大錢和錢鈔經過多次貶值後已有逐步被接受的跡象，甚至鐵錢在山西的推行也效果不錯。户部事務繁雜，而金融方面更是首次推行，錯誤在所難免。最後的失敗原因還是得從細節的諸多失誤導致反彈，理論的錯誤導致反彈之後無法堅持的角度去考慮。

　　關於錢鈔改革的失敗，還需要從當時的社會和政治背景去考慮。自1853年3月佔領南京之後，太平軍隨即展開北伐，於10月逼近天津，京師震盪。此後雖然敗退並被優勢清軍包圍，但仍堅持至1855年6月。即使普通百姓未必傾向太平軍，但一支敵對勢力的軍隊逼近“首善之區”，無疑會使清政府的公信力受到質疑。匆忙之間推行的大錢和紙鈔相比於制錢和白銀，缺乏自身價值，更需要政府的信用和公信力。其混亂和最終的失敗自也在情理之中。

　　户部鑄大錢、行鈔失敗的影響幾乎貫穿整個晚清：自此之後，户部喪失了大部分原本可以獲得的鑄幣税；自此之後，中國社會長期受貨幣供應不足的困擾，以致金融控制權由民間資本尤其是外資銀行所主導；自此之後，中國的幣制進一步紊亂（當十、當五大錢以及錢票尚在流通），給社會經濟造成諸多負面影響。

結語

　　發生在道光末年的第一次鴉片戰爭和户部銀庫虧空案都對清政府的財政構成了一定的衝擊，但影響有限。真正導致其財政困局的還是因為收支的危險平衡：正項收入為4000萬兩左右，政府開支額大約4500萬兩，需要動用各種閒雜款項（包括捐納）方能維持基本的平衡。

　　勉強以收抵支的財政格局，面對勃然而興的太平天國運動，自不免捉襟見肘。僅起義爆發後數月，清政府即面臨無款可撥的尷尬境地，王慶雲不由哀嘆：“粵東奏籌撥西省軍需並廷寄藩關各庫均已無可籌撥。軍興而支絀至此，為之奈何？”

　　雪上加霜的是，疆臣與領兵大員們各有打算：“天下度支，只有此數，有餘不足，全在挹彼注茲。自軍興以來，奉撥之款紛紛奏請改撥。其中固有實在支絀者，亦有豫佔地步、藉詞諉卸者，更不免有名存實亡、扶同掩飾者。山東本年三次籌備，動給銀七十五萬兩，今又請改撥甘黔兵餉百十四萬兩。真可謂不情之請。”調控能力的下降導致原本可以劃撥的款項成為無着的款。户部只能寬為籌款；地方則以本地為出發點考慮撥款與否，甚至截留經過本省的外省協撥款項；户部又進一步拓寬撥款口徑。這就陷入了一個惡性循環之中。

　　作為大學士管理户部事務大臣的祁寯藻曾在一首詩中自陳：“獨愧計臣心力竭”。後世的學者對當時的户部官員多有非議，但綜合材料來看，度支部門應該算是竭盡全力去完成籌集糧餉的任務，户部官員的職業操守或能力也有值得肯定之處。如王慶雲曾説户部漢尚書孫瑞珍：“孫大農咯血在假，與談公事，亦娓娓忘倦，可以為難矣”。滿尚書禧恩，“迨時事日棘，不敢以病軀求退，盡瘁以正命”；接任禧恩的文慶，也是一位有度量、有學識的滿洲官員；而王慶雲更是被後世稱為晚清最重要的“度支能臣”之一。

　　雖然如此，但户部官員的努力多是在原有框架下的修補，是一種裱糊而已。其效果，自可從地方大員們的諸多埋怨見其不如人意之處。

　　筆者以為，從後世的角度，可從多個角度檢討其舉措的不足。首先是在税收理論和金融理論上。農業税、商業税和直接税是近代國家財政的主要收入來源。直接税的徵收涉及更多社會理論和社會控制手段，姑且不論。中國傳統社會以農立國，税收也立足於此。商業税的徵收一直處於弱勢，以致無法從理論上尋找其徵税的合理性，以後世承認的商業税之一關税為例，清政府常常宣稱其設置的目的在於“設關以寓譏察，非專為與商賈較量錙銖”。禧恩、王慶雲等人雖然支持、提議徵收商税，但在理論上也只是認為農商二者的徵税不均，或者是直接認為其可為税源，並未從徵税的合理性、公平性角度探討，以致在咸豐三年上折、討論時仍心有忐忑，“徵商於關税之外，本非仁政。然稽本朝之故事，察農商之苦樂，權出入之盈虛，似亦在當行之列。”税尚未徵，主事者之氣已餒。在鑄大錢、行鈔法的問題上也大抵如此，罕有人去討論鑄大錢的必要性、合理性，只是解釋鑄大錢的可行性。銀兩與錢文之間1∶1000的比價，造成中等數額交易的極度不便，例如幾百文的交易額，僅是點數就是一個大麻煩，更何況還有巨大重量造成的運輸/攜帶不便。而這一點卻極少有士大夫進行論述，他們大多從銅不足、銅本過高等角度進行論述。

　　其次是他們的技術手段。筆者以為存在諸多值得商榷之處：徵商原本是一個重要的擴展税源方向，户部也經過了諸多籌備，但商税的討論泄露於外界，引起市面的恐慌，並進而使商税的出台功虧一簣；由地方發起的厘金卻一直沒有給予正式的名義，更沒有將之擴展到商業的各環節，使得清政府即使在所謂“同光中興”時期依舊處於財政窘迫的狀態；錢鈔改革過程中，大錢和紙鈔的繳税多受刁難，使得新幣（包括大錢和紙鈔）無法得到市場主體的信任，隨着信用的不斷降低，新幣勉強運行數年後被迫退出了市場，其惡劣的後果是直至清末新政初期，仍不敢發佈政府背書的紙幣，大大限制了國家的金融控制能力和財政擴張能力。

　　再次是對財政支出的控制能力偏弱。西方近代國家多以預決算制度控制支出，清政府平時也有春秋撥制度控制財政支出，其具體方法是按照則例對各衙署的奏銷清單進行事後核銷。但一至戰時，此種奏銷制度多陷於混亂，常常成為胥吏上下其手的機會。除了事後的核銷，對於抵抗太平軍的清政府而言還有一個重要問題是如何應對各地的奏撥，例如咸豐三年時户部就不無怨懟地説，各地“徒知遇事請撥，動輒望之鄰省”。户部聯合兵部試圖通過核實兵馬實數以控制各地的軍事開支，各領兵大臣則回報以大而化之的清單。到洋務運動興起之後，新事物（洋務）的核銷更是因為沒有則例可以遵循，只能聽之任之。此種情形要到清理財政、推行預決算制方始有好轉的可能。

　　何烈認為1853—1855年為清政府的財政崩潰期，而這一時期恰恰是清政府內部進行財政變革探索的重要時期，此後成為財政支柱之一的厘金也正是在這個時期醖釀並傳佈各省。本文探討的一個要點是，除厘金外，清政府在這個時期還進行了多種探索，如商業税中的商税/鋪税（與後世的營業税較為接近），以及錢鈔改革中的大錢、紙鈔（與後世的可兑換貨幣比較接近）。由於諸多原因導致的這些探索的失敗，影響到此後的財政運作，以致直到覆滅，清政府財政仍陷於困窘的狀態。

　　此前，很多研究者都認為，清政府在咸豐四年後終將財權下放，允許督撫和帶兵大員“就地籌餉”系無奈之舉。筆者也認同此觀點，但需要附加説明的是，無奈是一方面，另有一方面則可認為是一種推卸，皇帝和户部在推卸責任，尤其是户部放棄了自己作為“財賦總彙之區”的責任。其惡果影響長遠：户部某種程度上喪失了調配全國財政的職權；督撫們除了自行徵税（尤其是私設釐卡），彼此間私下劃撥、挪借成為常態，分散型財政開始出現。

　　[作者系中國社會科學院中國歷史研究院近代史研究所副研究員 任智勇]