女教師"捅婁子"背後: 縣域官場的雙重迷思 | 文化縱橫_風聞

《文化縱橫》2019年10月新刊上市

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✪ 曹東勃、宋鋭 | 上海財經大學馬克思主義學院

**《文化縱橫》微信：**whzh_21bcr

**【導讀】**日前，湘西鄉村女教師因發文批基層形式主義而被教育局問詢的新聞受到社會關注，有關形式主義與官僚主義的討論再度成為熱點。現代理性官僚制的形成，一方面回應了現代社會治理的高度專業性與複雜性；另一方面也為制度異化與形式矯變提供了空間。本文在分析官僚制的生成與異化之後，以西南部某貧困縣的一線調研經驗入手，從會議、文件、接待等方面展現出基層治理的制度與現實困境。作者認為，基層治理中形式主義出現的重要原因在於制度的治理剛性與執行策略的錯位同時並存。因此，基層治理中形式主義與官僚的破解之道即在制度剛性與人本柔性之間尋求有效平衡，它同時為基層治理提出了更高要求。本文首發於《文化縱橫》2019年10月刊，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

克服縣域治理中的官僚主義

基層是各級黨政工作的最終落腳點，縣域是中國目前五級政府體系中承上啓下、至為關鍵的一環。縣域經濟佔中國經濟總量的一半左右，人口數量超過全國總人口的70%，土地約佔全國總面積的90%。縣域實際上構成了當代中國政治實體、區域經濟和綜合社區的基本單元，其治理狀況關係到黨和政府各項政策能否在“最後一公里”完美落地，也關係到一方百姓的生活質量。理解基層政府的運作，既要執果索因、追根溯源，探究現代官僚體制的生成與異化；又必須緊扣現實、重返“現場”，復原縣域治理的特殊性與複雜性。

▍現代官僚制的生成

治理具有平等、互動和博弈的基本內涵，政府治理是聯合多方力量對社會公共事務的合作管理，以及對政府和公共權力進行約束的規則行為的有機統一體。其中，與之相配套的官僚體制是其核心要件，也是影響政府治理成效的決定性因素。

官僚制是一種依照職能和職位的高低位階不同對權威資源進行合理配置，以層級製為組織形式，以專門化的職業為管理主體，以理性設置的制度規範為運作規則的管理模式。官僚制意味着理性和效率，上下級之間有絕對的支配與服從關係，按規章制度辦事，不摻雜人情等因素。

馬克斯·韋伯從理性的角度對官僚制進行研究，與其説韋伯的理性官僚制理論是對現實的描述，毋寧説是對一種理想類型的刻畫與追求。秉承“資本主義起源情結”的問題意識，韋伯首先認為，現代官僚制的發展與資本主義市場的興起密不可分。從一般的人對人的封建依附關係中解脱出來，“不看人辦事”，而是按照固定的、非人格化的契約和規則行事，這是現代市場體制和現代官僚制的共同原則。“官僚制發展得越完備，它就越是‘非人化’，在成功消除公務職責中那些不可計算的愛、憎和一切純個人的非理性情感要素方面就越是徹底。”

其次，現代官僚制也是與現代國家集權的歷史進程相伴而生的。維持一支分工明細的、規模龐大且訓練有素的公務員隊伍，而不是中世紀的戰時動員和榮譽職位，需要一種能夠定期支付現金薪酬而非不定期實物報酬的貨幣形式的支付制度，也需要具有基本文化素養、一定的文書技能和處理專門事務的技術理性。這些歷史前提，在西方的資本主義起源時代，都進入了成熟階段。理性的道德觀、勞動的天職觀等資本主義精神和倫理，作為一個重要的因素，推動了經濟環境的變化，促成了現代官僚制的產生。

可以説，理性官僚制的優點是與政府在現代社會中的重要性捆綁在一起的，無論如何強調市場的作用，我們是不能否認市場失靈的存在的，這種失靈所造成的社會公共品供給不足，當然不一定完全需要政府，但有一部分則必須由政府出面。以理性官僚制原則組織起來的政府，在提供信息、制定規則、管理規制、審批服務等方面的作用是重要的。

▍現代官僚制的異化

隨着信息時代的來臨，以適應工業社會政府治理為主要目的的理性官僚制自身，卻日趨僵化而顯得不合時宜，形成了現代官僚制的異化，遭遇了嚴重的信任危機。

其一，理性官僚制繁多而陳舊的規章制度和工作程序越來越多地帶來了工具理性對價值理性的覆蓋和侵蝕。官員只願例行公事地秉持理性的教條而喪失情感的關照，人本的初衷不見蹤影。隨着價值意識的缺失，官僚個人的責任倫理也越發淡漠，沒有擔當、不敢決斷、壓制創新、偏好保守、逃避自由，形成了整個官僚體制的僵化和異化。

其二，理性官僚制過分強調政府的社會職能，過度放大了市場失靈的程度，在有意無意地對市場失靈的修補過程中膨脹性地向整個社會擴張着官僚制的控制力。即便以最大的善意去想象官僚制，認為政府為最大多數的最大福利而糾正市場的失靈、提供和生產公共品，也應看到很多公共品也是可以通過企業而非政府直接提供的。由於目的鏈和價值鏈過長，需要對一個美好的終極目的逐層分解，但在這些分解了的目標的實現過程中，逐一背離最終的目標，轉化為官僚制下不同部門的特定目標。於是，這又為權力異化帶來的腐敗現象創造了條件。

其三，理性官僚制打開了理性自負與僭越的“潘多拉魔盒”。現代官僚制以統一的文憑或考試認定的技術資歷作為錄用人才的重要基礎，這是對前現代社會親貴原則的有力打擊，自覺不自覺地推動了現代民主進程，消除了傳統社會具有狹隘特權的特殊羣體的地位優勢，並使各種職業向有才能者全面開放，實現了普遍主義的形式平等。然而這種對學識和教育水準的單方面強調，也在製造新的麻煩。通過民主程序選拔上來的具備一定教育水準的官僚，對其自身的能力、專業知識技術和不對稱的信息優勢容易過度自信，誘發知識人內在的理性自負和“造園”衝動，刺激着為政者改造世界的興趣。

其四，理性官僚制的機械性、單向度以及形式合理性背後隱藏着的實質不合理性，為權力的過度膨脹大開方便之門。説到底，官僚制是現代化過程的副產品，是現代性的象徵。理性化、宏大敍事、工具主義、單向度的機械的現代性特徵，無一例外地映射到官僚制的現代運行之中。人一旦陷入喪失判斷力、實踐力、審美力的困境之中，就會失去反思能力和批判精神，像那些安於日常官僚化生活的大小官吏們，會成為權力最可信賴和最好利用的羣體。官僚制度將人變成官吏，變成龐大行政體制中的一隻單純齒輪。現代政治的摩登時代，就是官僚制規則充分展開自身並向其他領域影響和滲透的時代。這種政治過程的非人格化和去個性化，與早期的工業革命中對工人的“機械化”使用並無本質的區別。

韋伯的官僚制理論是否適用於分析中國問題？見仁見智。有觀點就認為中國的幹部體制“會採取較為靈活的手段，進而體現出更強的執行力”。就當代中國而言，一個仍然值得追問的問題是：此地的官僚制發育，究竟是理性不足還是理性僭越、是踐行不夠還是早已走得太遠？

而這些問題的提出本身，正説明中國境況的複雜性。當下中國是一個前現代問題、現代困境、後現代狀況三色重疊的調色板，缺乏一個統合的原則。反映到官僚制問題上，我們也很容易看到理性官僚制的不足與過剩並存的矛盾局面：現實中的缺乏理性精神和法治意識、拍腦袋決策、經驗主義、越權辦事等現象，這分明還停留在前現代社會的非理性官僚統治時代；但行政審批的繁瑣冗雜、官僚規模的自發膨脹、形式主義的普遍蔓延，又顯然是現代社會官僚病的徵象。我們該如何理解這一現象？

▍**會議、文件與接待：**官僚主義與形式主義的縣域困境

總體上説，縣級屬於國家治理體系的基層。國家領導人曾形象地指出，如果把國家比喻成一張網，縣就像這張網上的“紐結”。“紐結”鬆動,國家政局就會發生動盪；“紐結”牢靠,國家政局就穩定。縣級的這種地位決定了其行為的兩個面向，一是要頻繁應對來自上級政府的管理和控制，二是要代表國家對鄉鎮乃至廣大鄉村進行互動以推動政策的執行與落地。就這一特殊定位來看，縣域治理的複雜性、特殊性、重要性不言而喻。

筆者曾作為教育部第六批滇西扶貧幹部，在Y縣這個典型的集邊疆、民族、山區、貧困四位一體的國家級貧困縣掛職擔任縣人民政府副縣長，協助分管教育工作。對縣域治理特別是貧困山區的縣域治理和縣級政府運作，在觀察和參與的基礎上，形成了一些直觀的感性經驗，也對當下“不忘初心、牢記使命”主題教育所提出的專項整治基層治理中存在的形式主義、官僚主義問題，有了更深體會。

貧困地區縣域發展自主權的逐漸弱化，是在1984年經濟改革重心轉回城市、1994年分税制改革改變了地方政府行為、隨後的鄉鎮企業大規模轉制和消失，以及世紀之交“三農”問題浮出水面這一系列宏大歷史變革的“連續統”中呈現出來的。實際上，早在當下以脱貧攻堅為主軸展開的、對中西部貧困地區縣域發展方向的項目制管理之前，由於地方財源匱乏和中央轉移支付制度的逐步完善，相當一部分縣域發展的主導權已經更緊密地控制在上級政府手中。應對上級、爭取資源，成為縣級政府的一項重要工作。當然，這樣的應對天長日久，也就必然累積了不少官僚主義、形式主義的弊病。

一是會議。儘管我們經常把“縣處級”作為一個合成詞來並用，但作為“塊塊”的縣和作為“條條”的處，其所在的方位、承載的功能卻迥然不同。同樣的縣處級幹部，在條線部門工作和在縣級地方政府工作，需要對接的領域、參加的會議、協調的部門都不可同日而語。一個條線部門的處級幹部，可能都未必有機會開如此多的會議，但是同級別的縣級領導，各種會議都會找上他們。

在信息化條件下的國家治理過程，上級政府會傾向於將工作一竿子插到底，將緊急的、重要的工作會議以視頻會議的形式一直開到縣級，相應的地方領導就必須頻繁地參加這類會議。只不過美中不足在於，信息化在節省成本、提高效率的同時，也助長了某些“以會議落實會議”的煩冗套路，以至於中央層面的視頻會議已經將工作要求講得很清晰了，而此後的省市兩級仍然要一環套一環地連續開會部署，卻未必講得出新意。這類會議畢竟還是有乾貨的，另一類會議基本上就是錦上添花、刷存在感了。比如經常性地把縣級領導叫到市裏開會，會場也沒有業務討論，只是上級領導講話佈置工作，隨即散會。很多邊遠縣市要繞幾個小時的山路過來參加這種會議，主辦方需要的正是這種現場“聆訓”體現出領導的重視。

二是文件。文件種類繁多，大體上有宏觀層面提出指導意見的，有直接佈置任務、限期完成工作的。縣委常委會、縣政府常務會，是縣級層面決策的兩個重要平台，其日常運作過程就是各種文件的生產與再生產過程，甚至可以説相當部分文件的出台是帶有被動性的。這既是“工作留痕”以備查驗的需要，也是整個文件生產體系“軸承”運轉帶動的結果。中國是一個大國，幅員遼闊，地域發展面貌千差萬別。“事在四方，要在中央”，在中央、省、市、縣、鄉五級政府框架下，政策制定固然舉足輕重，但後續執行和落地的過程更值得關注。

很長一段時間裏，人們對於這一套精細運轉的複雜結構和制度體系在政策傳導上的某些梗阻，往往理解為下級對於上級指示、基層對於頂層設計的有意扭曲，所謂“上有政策，下有對策”。然而近年來，一種更具理解之同情的看法，獲得了公眾的認同和各級組織的高度重視，那就是某些“一刀切”的規定、運動式的治理乃至形式主義、官僚主義作風下催生的怪象，恰恰是造就基層以政策變通應對政策僵化的主要原因。所謂“上面千條線，下面一根針”“上面千把錘，下面一顆釘”。這裏的“上面”，主要是指來自“條線”的壓力。

實際上，毛澤東在《論十大關係》中就痛感“現在幾十隻手插到地方，使地方的事情不好辦”，因為“立了一個部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委員會下命令，就同省、市的廳局聯成一線，天天給廳局下命令。這些命令雖然黨中央不知道，國務院不知道，但都説是中央來的，給地方壓力很大。表報之多，鬧得氾濫成災”。周恩來曾將治理統計報表氾濫，上升到反對“文牘主義和形式主義的官僚主義”這樣的政治高度。他對此有過形象的描述和深刻的批評：“指示多，不看；報告多，不批；表報多，不用；會議多，不傳；來往多，不談。”為此，當時國務院要求各部門自上而下清理自查和各地方自下而上揭發“非法”表格，對文牘主義和形式主義開展嚴肅的批評問責，清除廢止了一批冗餘的報表制度。

幾十年的政府改革中，簡政放權、清理文山會海一直是主要內容。在“2020年全面建成小康社會”這一關鍵節點即將到來之際，做好精準扶貧工作成為補齊短板的重中之重。可是近年來這種工作流程中的處處留痕和文件氾濫，也着實讓基層幹部頗為吃力，讓人們看到文牘主義、形式主義某種程度的死灰復燃。這些重複性、低效率的工作安排，給基層的日常工作造成一些影響，基層才不得不“上有政策，下有對策”、不得不搞變通，很多事情不得不“一石多鳥”，同時頂着多個帽子來做，否則絕難應對鋪天蓋地的各類要求。

三是接待。在貧困地區內生髮展動力比較薄弱，亟須外部各方面資源導入，而這種資源主要是自上而下配置的這個大背景下，接待上級各種名義的調研、考察、考核、督導、督查、檢查，實際上成為縣級黨政幹部的一項重要工作。接待的目的，一方面是為了更好地展示工作的亮點和績效，有助於獲得上級的肯定性評價，同時也給上級對自身決策正確性的正面反饋，激勵其進一步加大扶持力度；另一方面也要通過有意識的“出醜”“哭窮”和“露怯”，引起上級對問題的重視、引導其將各種資源切實精準投放以推動問題的解決。當然，這是從最理想的狀態出發，而且需要參與接待的各級幹部有相當程度的默契、對相關政策的較好把握和流暢的溝通表達水平。現實場景中這種程度的調研考察往往可遇不可求，流於形式把好事辦砸的情況並不鮮見。

來自一家中央企業定點扶貧的掛職副縣長在與筆者交流時，就講過一件類似的故事或“事故”。按照有關規定，這些帶有定點扶貧任務的央企老總，每年開春後必須到定點縣調研考察，慰問掛職幹部並指導項目建設。由於他們行程安排十分緊湊，路線經過的各個考察點都精挑細選，山路崎嶇，往往會有所耽擱。有一次他和市縣主要領導陪着老總在中午時分來到某鄉的考察點，鄉里領導十分鐘內説了三次“時間差不多了，咱們吃飯吧”。最終引得這位掛職幹部出面呵斥：“A總今天不是到你這裏來吃飯的！”他頗為感嘆，長期的接待工作已經讓一些基層幹部陷入“吃好喝好招待好就萬事皆好”的怪圈，麻痹了自己的神經，把難得的彙報工作、陳述困難、請求幫助的寶貴機會拱手浪費。接待如果似這般流於形式，甚至形式上的接待都無法按照“劇本”來“演”好，最終淪為走馬觀花的例行公事，不能反映問題並對解決問題和配置資源產生實質性推動，那麼這樣的接待無論對接待者還是被接待者，都是一種時間和精力的徒然損耗。

▍**破局：**在制度剛性與人本柔性之間

周雪光曾提出基層政府組織制度的三個悖論：一是政策統一性與執行靈活性的悖論；二是激勵強度與目標替代的悖論；三是科層制度非人格化與行政關係人緣化的悖論。他認為，這是決策過程與執行過程分離導致的結果，也是決策過程集權和激勵機制強化導致的意外後果。如果我們沿着這一思路反觀縣域治理和縣級政府運作中的官僚主義、形式主義，也會發現，其得以產生和持續存在的根由也在縣域之外，相應的破解之道也必然“功夫在詩外”。

理性官僚製作為政治現代化的產物，依然發揮着至關重要的制度建構作用。類似筆者曾掛職的Y縣這樣的貧困、邊疆地區，有着漫長的人情治理傳統，在國家治理體系現代化進程中位居邊緣和後列。當下的脱貧攻堅是貧困縣的中心工作，也是一場經濟、產業結構上的調整與再造，更是導入現代政府治理原則和運作框架的過程。比如，以中央單位定點扶貧和東西部扶貧協作制度為代表的外部轉移支付，因其公共預算的性質而必須在其實施的全過程受到嚴格監督和審查，這一壓力就轉變為貧困地區形塑政府管理能力和提高政策執行水平的有力推手。類似這樣的剛性制度規約，並非可有可無的繁文縟節，更談不上官僚主義、形式主義。

然而，我們在貧困地區也會見到另一種現象，即非正式制度的繁盛。籠統地批評基層的應酬，會失之於簡單。更值得追問的是這種接待人與被接待人都疲憊不堪的應酬之風為何依然故我？甚至沒有上級部門的調研考察時，縣內不同層次幹部之間也會形成或明或暗的應酬交際圈子？信息的不對稱會導致爭奪資源的各方處於不同的起跑線。

同樣的道理，對於手握資源配置權力的上級政府和部門而言，面對深山老林、荒野鄉村、千溝萬壑，誰又能在掌握完全信息的情況下審慎比選呢？這種情況下，上級多半也只能將一部分權力讓渡出去、一部分任務外包出去，依賴地方幹部的推薦報送，而這就近乎於一種“運用之妙存乎一心”的兩可狀態，存在着人情、關係乃至腐敗的漏洞空間。類似情況，在發達地區、城市地區是很難想象的。那裏主要依賴正式制度，依託網格化的精細治理去按部就班地運作。

進一步來看，縣域制度運作與現實執行的偏離引發的後果，就是既有的制度體系被逾越或以其他形式執行，從而只發揮了形式化的作用。

首先，實際運作與已有秩序規則的夾角傾斜。這種夾角往往與權力運行的灰色地帶相互重疊。由此引發的後果是，權力與資本利益掛鈎，繼而憑藉霸佔或壟斷等手段，十分自然地形成一種“中心－邊緣”結構，並在持續不斷的“監督－反饋－考核”機制中進一步鎖死，由此形成大量的“踩點式、盆景式、哥德式”的政策景觀，最終破壞依靠勤勞與智慧公平獲得財富的經濟形態。

其次，以另起爐灶的方式運作。縣域政府處於“創制”的中心地帶，“上傳下達”的特徵決定了其一方面需受上級政府的行政授權，另一方面又需因地制宜，重構基層社會關係。特別是在諸如脱貧攻堅這樣的重要階段，各種臨時性的委員會、指揮部等創制性組織對相關事務先行討論、審查已成為常態，並在事實上成為政府常規部門之外的獨立機構（儘管名義上未必獨立，人員也多為各單位借調），這些創制性組織掌握着資源分配的巨大權力和有利位置，然而相應的監督和制約力量卻是常規性的。最後，治理過程中的制度化與人格化並存。固然縣域治理尤其是政治運作也有相對成熟的制度化標籤，但實際行動方案往往會打上人格化的烙印，其中也會摻雜官員個人能力與情感的元素，甚至出現部分領導幹部將個人意志凌駕於既有制度之上、扭曲基層治理體系、造成制度設計與實際運作背向而馳的情況。

以上揭示出貧困地區縣域治理的困境所在：治理的制度剛性與執行策略的錯位並存，容易成為阻礙制度變革的因素。由此導致三個結果：

一是縣域政治權力關係化，公私關係在政府和社會場域的界限模糊，把國家資源轉變為私相授受的人情；

二是人情與理性二分，制度在人格化面紗的掩飾下，削弱了人們的規範意識和敬畏之心，甚至讓一部分人忙於人情往來和攀權附貴；

三是助長地方本位主義，形成某種庇護關係和“自留地”心態，削弱中央和上級政府權威，妨礙區域間合作發展和大市場大流通格局的形成。

歸根到底，既不能以技術考量壓倒了人本考量，進而自我設限、自縛手腳、“戴着鐐銬跳舞”，以霸道的強硬措施漠視實際情況的紛繁複雜，用一地雞毛遮蔽了為民服務的初心；也不應無條件地搞政策變通，葬送以現代制度建設來規約政府行為，進而形成長期穩定社會預期的可能性，陷入長官意志之下的運動式治理和反覆“翻燒餅”的陷阱。擺脱官僚主義、形式主義的羈絆，需要在制度剛性與人本柔性之間達成平衡，使之相得益彰，這固然是一種高超的政治智慧，又何嘗不是共產黨人應有的使命擔當？

**本文載於《文化縱橫》2019年10月刊，文章原題為《克服縣域治理中的官僚主義》。**篇幅所限，內容有所編刪。圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫本公眾號。