因為美國不發籤證，俄羅斯提議聯合國總部搬家……其實，聯合國的這個危機更緊迫！_風聞

10月24日是聯合國成立74週年紀念日。

但聯合國最近可“不太平”。

前段時間一則**“聯合國總部將搬遷至西安”**的謠言在網絡上大肆流傳。

陝西西安警方隨即展開調查，結果發現，這是別有用心的人，故意散佈謠言，以實施詐騙。

不過，想讓聯合國“搬家”的國家確實有。

據俄羅斯衞星通訊社10月18日報道，聯合國消息人士透露，俄羅斯正式按照程序提交決議草案，建議把聯合國大會第一委員會從紐約遷往維也納或者日內瓦，抗議美國不友好的簽證政策。

該消息人士表示，聯合國預計將於11月對決議草案進行投票表決。俄羅斯常駐聯合國副代表庫茲明此前表示，美國在本屆聯大會議期間未給18位俄羅斯外交人員發放簽證。

除了搬家，聯合國更面臨着“十年來最嚴重”的財政危機。

日前，聯合國秘書長古特雷斯警告成員國，流動性儲備可能在本月底前耗盡，屆時，聯合國將無法及時向其員工和供應商付款。

全球最大國際組織為何如此缺錢？

文 | 李因才 上海社會科學院國際問題研究所助理研究員 

編輯 | 李雪 瞭望智庫

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經常預算，大家一起拖

聯合國經費主要分為三大塊：經常預算、維和經費、專門機構經費。

拿經常預算來説，從1980年代開始，大會在決定預算分配方案時都是採取“多數決”原則——由出席國家代表三分之二多數同意通過。

各國應繳納的具體數額由大會的第五委員會（即會費委員會）制定，依據是一國的國民生產總值、人口、支付能力等因素，最低不能低於0.001%。

最高限額一直在走低，聯合國剛成立時，美國承擔的比例高達40%，從1974年開始，不超過25%，目前則改為22%。

按照聯合國財政規則3.5條，在會費比例和金額確定後，成員國應在首月即1月31日前即全額交足。

然而，在聯合國193個國家裏，通常只有1/6會遵守這一規定。

北歐國家、瑞士、加拿大、澳大利亞等發達經濟體和部分發展中國家是按時繳納會費的典範，有些國家甚至提前繳上了2020年的部分金額。不過，由於這部分國家繳納總額較少，對聯合國的財政貢獻不大。

多數國家會一直拖下去。

截至本月10日，131國繳齊，62個國家或只繳一部分，或根本沒繳。而去年同時期，就已有141個國家完成任務。

更嚴重的是，2019年的預算總額為28.5億美元，當前收到19.9億，僅佔攤款總額的70%，而去年同期為78%，差額近2.3億。

日本以前繳費非常積極，近些年也開始拖延，2016-2017年都是在4月份繳納，去年是7月份，今年則拖到8月份。

其實，聯合國的會費通常到年底也收不齊。去年結束時，也只有152國繳完，這還是近些年的最好紀錄。

這些舊帳逐年累加，是造成目前財政困難的最大“元兇”。

目前，沒有繳齊的國家主要分佈在美洲包括北美和南美、非洲和中東地區。加上往年累計舊帳，經常預算未繳總額高達13.85億美元。美國、巴西、阿根廷、墨西哥、伊朗、以色列和委內瑞拉7個國家佔了其中的97%。

其中，美國6.74億美元的會費迄今一分未繳，加上往年拖欠的3.81億，共計10.55億美元，佔全部欠費總額的76%！

原因不難理解，作為繳納會費和捐助款項來源大户，美國很不滿意——美國感覺投入了鉅額金錢，卻沒有收穫到足夠的話語權和影響力，為此頻頻“退羣”表示抗議。

比如，聯合國教科文組織完全脱離美國的掌控，一致接納巴勒斯坦為其會員，美國隨即退出該組織。

在特朗普上台之後，這種強硬的懲罰措施越發鮮明。2017年12月，時任美駐聯合國大使妮基·黑莉宣佈，美國將對聯合國兩年期運營預算進行“歷史性削減”，要求後者削減其運營預算、按照美國的方案進行改革。

按照2020年預算案，白宮要求在2019年資助金額的基礎上削減聯合國維和攤派27%，常規預算和專門機構資助各削減25%，停止向包括聯合國兒童基金會和聯合國婦女署在內的一些項目和基金注資。

2

維和開支，美國耍手段

維和行動的開支要遠超經常預算。2015年年度維和經費高達80億美元，比起四年前，2019年度核准的經費降了不少，只有65.1億。

為了節約開支，去年以來，聯合國關閉了科特迪瓦、利比里亞和海地的維和特派團，壓縮了蘇丹、剛果（金）等特派團的規模。

儘管如此，聯合國目前還有14項維和行動正在運作，大約10萬來自120多個國家的維和軍警和文職人員參與其中。南蘇丹、馬裏和剛果（金）三地的特派團維和經費都在11億美元左右。

維和行動由安理會設立，聯合國大會決定經費分配。不過，並不存在統一的維和賬户，聯合國大會為每項行動設立獨立賬户，由會員國攤派供資。所以，一旦有賬户出現赤字，要想從其他盈餘賬户挪用以解燃眉之急，秘書長還得費一番周折。

與經常預算相較，維和行動的經費攤派存在很大不同，五大常任理事國承擔的責任遠超其他國家。2019年，“五常”承擔經費比例超過全部經費的57%，其中美國27.8%，中國15.2%，英法俄三國共計14.45%。

除了“五常”，在安理會尋求常任席位的日本、德國以及發達經濟體意大利、加拿大和韓國的繳納比例分別在9-12%之間。

總的來説，這10個國家供養了80%以上的維和經費，其餘所有國家加在一起，只有19.48%。

在維和領域，美國依舊是“欠費大户”，較經常預算欠賬更巨——目前，已經關閉的維和項目欠債2.55億美元，正在運作的維持和平部分欠債20億美元。

1990年代早期，美國的維和經費攤派都在30%以上。1994年，國會感覺美國承擔比例太高，為1995年後的所有財政年度設定了25%的資金上限。但是，聯合國為美國製定的攤牌比例基本維持在28%左右。

這種差距使得兩者之間存在不少缺額。以2019年的維和經費計，這意味着美國不願多繳1.82億。

以前美國國務院和國會經常通過在特定時間內提高限額和允許聯合國使用往年撥付的維和資金的超額部分來彌補這些不足。然而，自2017財年以來，美國國會一直拒絕突破25%上限。

3

聯合國真的要“斷糧”了嗎？

值得一提的是，聯合國各機構對各自經費擁有自主權，由此也造成了經費管理上的一些問題。

今年4月，美國白宮高級顧問庫什納（特朗普的女婿）就曾在一封機密郵件中指責聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處“腐敗不堪”。

注：近東巴勒斯坦難民救濟和工程處主要負責向生活在約旦河西岸、加沙地帶以及約旦、敍利亞和黎巴嫩的500多萬巴勒斯坦註冊難民提供人道主義救助、教育和醫療等服務。

舊賬、新賬累積，加上惡意拖欠，最近幾年，現金短缺問題一直讓聯合國頭痛不已。

去年以來，聯合國不僅耗盡了自己的現金儲備，還出現鉅額赤字——去年赤字達4.88億美元，截至今年10月9日，赤字已經達到3.86億美元，本月底很可能將突破去年的水平。

由於資金供應不足的壓力，聯合國的運作已經受到影響。

早在今年1月，聯合國就開始採取削減開支，停止僱員並減少會務、差旅等支出，不然連9月的聯大一般性辯論也可能無法如期召開。

目前，聯合國已經耗盡1.5億美元的週轉基金和2.03億的特別賬户資金，並從關閉的維和賬户中挪用了3300萬用於週轉。

然而，維和賬户只有1.3億左右，這部分的盈餘很快也將耗光。

3月和5月，古特雷斯已經向大會和國際社會説明財政窘境，並寫信給會員國，敦請他們及時並全額繳納預算會費和各項攤款。

秘書長已經向秘書處3.7萬名職員發出了無法及時開付工資的預警。

不僅如此，維和經費欠賬導致聯合國無法為出兵國償付津貼。依約定，會員國自願出兵，薪金由本國政府支付，聯合國則按照大會確定的標準費率償還(目前每名士兵每月約1428美元)。

但是，由於經費困難，償還費難以到位，一些出兵大國如埃塞俄比亞、印度、盧旺達、巴基斯坦等因此損失嚴重。單單印度一國就被拖欠了3800萬美元，其次是盧旺達(3100萬美元)、巴基斯坦(2800萬美元)、孟加拉國(2500萬美元)和尼泊爾(2300萬美元)。

4

還不至於活不下去

不過，雖面臨財政壓力，但聯合國還不至於活不下去。

根據《聯合國憲章》第十九條規定：凡拖欠本組織財政款項之會員國，其拖欠數目如等於或超過前兩年所應繳納之數目時，即喪失其在大會投票權。

為了避免失去投票權，多數國家會將欠款控制在一定幅度內，美國通常會從10月的預算月開始大幅撥款，彌補上大部分缺額。

一旦美國繳納會費，就意味着聯合國至少獲得超過十億的現金流，其財政窘境自然化解。

當然，美國不會全部繳納，尤其不會繳納維和部分中超過25%的部分。由於存在繳納比例分歧，往年累計部分估計也無望。

總的來説，美國自然不願意失去對聯合國的影響和掌控。特朗普政府總體的目標是通過“斷糧斷炊”逼迫聯合國朝着自己意願的方向改革，並相對壓低美國的攤費比例。

從聯合國方面看，為緩解壓力，古特雷斯秘書長也提出了一套建議，以增強適應能力，包括：增大經常預算和維和預算儲備，調整經常預算不同部分優先次序，將流入各個維和特派團的資金統一到一個資金池加以管理，引入更多的繳費懲罰和激勵機制，等等。

不過，**不平衡的繳納比例導致聯合國的運作很大程度上依賴於個別大國，特別是美國。**美國不掏錢，聯合國就很快就會陷入財政危機。相比經常預算和維和預算，專門機構對美國的依賴更深，有的機構從美國獲得的捐款高達60%。2016年，美國政府為聯合國各系統提供了超過100億美元的資金，六成是自願捐助，四成是攤派費用，其中糧食計劃署獲得20億美元。

不成比例地依賴個別國家的供資模式，是當前聯合國最大的問題，它決定了聯合國始終難以擺脱這種被“斷糧斷炊”的窘境。這種情況在歷史上多次出現過，1960年代，美國就曾威脅過聯合國。當時它承擔的比例更高，高達40%。十多年前，小布什政府時期也威脅過要“斷炊”。

聯合國需要引入更多的資金渠道，增加一些發達經濟體的攤費和自願捐助金額，這將更有助於聯合國以更加獨立、更加公平的地位應對各類危機。