央地財政關係迎重大調整，房地產時代結束了？_風聞

最近幾天，關於房地產的討論又一次佔據了輿論場。

南京、天津、三亞在不到24小時的時間裏相繼傳出限購放鬆的消息，有人就此嗅出了房市鬆綁的氣息，認為在地方財政入不敷出的情況下，土地財政會抬頭，房產投資的窗口將又一次打開。

在這之前不久，還有人稱房地產的時代已經結束，中國即將進入“後房地產時代”。

依據是國務院月初印發的《實施更大規模減税降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，其中提到將消費税下劃給地方。

這種觀點認為，地方政府有了消費税這個收入來源，可以不再依賴土地財政，房市自然會降温。

有趣的是，兩種對房地產市場的分析都以地方財政狀況為依據。那麼，當前地方財政的壓力究竟有多大？國務院印發的《方案》會給地方財政和房地產市場帶來哪些影響呢？

01

地方財政壓力

值得注意，《方案》提出的背景是當前中國大規模的減税降費政策。2019年的《政府工作報告》中，國務院總理李克強提出今年全年將減輕企業税收和社保繳費負擔2萬億元。

這一數字超出了外界的預期。2018年，中國全年減税降費規模約為1.3萬億元，超過了年初設定的1.1萬億元的目標。在各級財政更加緊張的2019年，這樣的減税規模對地方財政是不小的考驗。

就在2019年全國兩會之前，各省陸續公佈了2019年的財政預算草案，“財政收支矛盾”成為各省的共識。

山東省的表述是，受一系列減收增支因素疊加影響，2019年財政收支矛盾將十分突出；而首都北京説得更直接：可用財力大幅下降，為近年來財力最“緊”的一年。

山東和北京還屬於財力相對充足的東部沿海地區，中西部地區的財政壓力就更大了。貴州省公佈的預算草案顯示，2019年，該省一般公共預算收入的增速僅為2%，而去年的增速有7%，相差五個百分點。

2019年已經過去了三個季度，減税降費的實際執行情況如何？10月17日，財政部舉行新聞發佈會，據介紹，僅今年前8個月，減税降費的規模就超過1.5萬億元，今年全年的減負量，將比預計的2萬億元還多一些。

體現在數據上，税收收入自5月份以來連續下降。5-9月全國税收收入分別同比下降7%、6%、2.8%、4.4%和4.2%，1-9月全國税收收入累計下降0.4%。

相應的，全國一般公共預算收入同比僅增長3.3%，之所以還能保持增長，很重要的一個原因是前9個月的非税收入同比增加了5363億元，增長29.2%。 

不過，這部分增長並非來自行政事業性收費，而是為了有效應對預算平衡壓力，一些特定金融機構和國企上繳利潤及盤活國有資源資產收入增加導致的。這也從側面顯示出各級財政所面臨的收支壓力。

在這樣的大背景下，國務院下發改革方案，最主要的目的就是支持地方政府落實減税降費政策、緩解財政運行困難。

02

“造 血”

《方案》共包括三項改革措施，分別是保持增值税“五五分享”比例穩定，調整完善增值税留抵退税分擔機制和後移消費税徵收環節並穩步下劃地方。

在2016年“營改增”改革全面推開以前，營業税作為地方税直接納入地方財政，大概佔到地方一般預算收入的1/4；增值税則作為分享税，75%上劃中央，25%留給地方。 

“營改增”全面施行之後，本來歸地方的營業税全部轉化為增值税，這就明顯降低了地方財政的收入。為了保持地方與中央財力格局總體不變，國務院為“營改增”提供了兩到三年的過渡期，在這期間增值税由央地五五分成。

到2019年，兩到三年的過渡期眼看要到期了，增值税的分成方式要怎麼調整呢？這次就明確了，繼續保持增值税“五五分享”比例不變。

穩定的分成比例打消了地方財政對增值税收入不確定性的擔憂，穩定預期的意義絕不僅限於保障地方政府的現有收入，更在於刺激地方財政造血。

眾所周知，增值税的税基是企業，增值税分成比例穩定後，地方政府對於發展產業所能獲得的回報更有數、更有底，主動培育和拓展税源的積極性更強，直白的説，就是更有動力發展當地經濟。

類似的，另外兩項改革也都是為地方增收減支、從而減輕基層財政壓力的。

最明顯的是消費税領域的改革。《方案》提出，要在徵管可控的前提下，將部分在生產（進口）環節徵收的現行消費税品目逐步後移至批發或零售環節徵收，先對高檔手錶、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費税立法對其他具備條件的品目實施改革試點。

怎麼理解呢？簡單來説，消費税要從中央劃歸地方了。

單看金額，現有的消費税算不上主體税種。2018年，國內消費税總額10632億元，僅佔全國税收收入的6.8%，排在增值税、企業所得税和個人所得税之後；2019年1—9月，全國消費税收入11448億元，雖然同比增長15.8%，總量依然有限。

如果對這個數字沒有概念，可以做個比較，2019年全年中央財政安排對地方轉移支付7.54萬億元，是消費税的五倍以上。

有人説，萬億量級的税收如果撥付給地方，也是不小的數字了。這説法並不準確，要注意，《方案》中明確規定：“改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定。”

也就是説，原有的消費税所得，還有一定比例要繼續劃歸中央財政，新增的部分才歸地方。

其實，消費税改革的關鍵不是現有税額的分配，而是為地方財政拓展一項極為重要的税源。與增值税的邏輯類似，當消費税成為地方税後，地方政府就有了擴大税基的動力，可以設想，地方政府會努力刺激消費，以此獲得更高收入，這樣一來，地方獲益就不僅限於現有的消費税額度了。

更重要的是，消費税是受益性很強的税種，將消費税劃歸地方財政，能激發地方政府提供公共服務的積極性。比起緩解地方財政困難，引導地方政府改善消費環境的影響更加深遠。

03

地方政府激勵

分税制改革以來的很長一段時間裏，中國地方政府一直熱衷於吸引企業投資。這是因為地方政府主要的收入來源是企業所得税分成、增值税分成及營業税。換句話説，地方政府的税收基本來自企業產出：企業銷售產品多、利潤高、增值大，地方政府獲得的税收就多。

這種地方税設置激發了地方政府發展經濟的積極性，出於税收的激勵，地方政府有動力吸引企業到當地投資，還會利用税收槓桿進行經濟競爭，這客觀上促進了過去二三十年裏中國經濟的增長。

但隨着中國經濟的發展，統一的大市場已經基本形成。市場競爭越平整，越有利於發揮市場在全國範圍乃至世界範圍內資源配置中的效率。如果放任地方政府以發展本地經濟為首要目標，很可能異化地方政府的行為，傷害轄區居民的利益。

邏輯很簡單，由於納税的主體是企業，地方政府自然更願意為轄區企業而非居民提供服務和保護。政府與企業互動密切，在GDP增長的同時，可能出現政企合謀、環境破壞、地區差距擴大等問題。

所以，地方財政收入更應該與好的公共服務掛鈎。試想一下，如果地方政府提供的公共服務越好，獲得的税收就越多，那地方政府一定有動力轉變職能，去儘可能地提供最好的公共服務。這樣一來，地方政府的工作重心將從為企業服務轉變到為居民服務上。

中國人民大學財政系主任呂冰洋教授在接受《南風窗》記者採訪時，曾以三鹿公司的“三聚氰胺奶粉事件”為例，介紹過這種轉變。

如果地方税收主要來自增值税和企業所得税，地方政府就有激勵保護這個企業，因為三鹿公司是納税大户。

但假設地方税收的主體是消費税，就是説所有進入超市的商品，都需要按固定比例納税給地方財政，那地方政府就不會死保企業。因為三鹿倒下去，居民還可以選擇其他品牌的奶粉，繼續消費，當地的税收不會受到影響。

並且，地方政府不但不會偏袒企業，反而有激勵查處問題企業，保護消費市場。原因很簡單，如果地方政府不查處問題產品，當地的消費環境就惡化了，居民有可能跑到周邊城市去消費，那與消費緊密相關的税收就隨之流走了。

可見，消費税由中央劃歸地方，改變的是地方政府的執政理念。對地方來説，保護好消費環境才能獲得更高的税收，這實際上增加了居民的福利。這也是為什麼許多人將“消費税下劃地方”視作央地財政關係調整的一項重要改革。

長遠來看，消費税收入的確能補充地方財政，減輕地方對土地出讓金的依賴；而且，出於刺激消費、吸引人口的目的，地方政府也願意將房價控制在合理範圍內。

但在短期內，指望消費税取代土地出讓金，從而影響房地產市場，幾乎是不可能的。

一般消費税的税收痛苦感特別強，這就決定了它的開徵難度很大，哪怕税率的輕微調整都會引發民眾的反應。比如當消費税從5%上升到8%，居民發現購物時每件商品都要多交一些税，就會產生牴觸情緒。

要讓民眾接受這一新税種（準確地説是新的徵收環節），需要比較長的一段時間。更何況，本次消費税改革，初衷也不是對房地產市場的調控。

可以説，連續幾年的大規模減税降費為新一輪財税改革提供了一個契機。理順中央與地方財政分配關係既是減税降費大背景下的現實需要，又是中國建立現代財政制度的必經之路。

短期來看，三項改革措施能緩解地方財政運行困難；長期來看，穩定增值税分成比例將繼續鼓勵地方發展經濟，而消費税下劃地方則激發了地方政府提供更好公共服務的動力。

作者 | 南風窗高級記者 鄭嘉璐

排版 | 一點點

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