美國前國師: 彈劾特朗普, 真實威力究竟幾何？ | 文化縱橫_風聞

《文化縱橫》2019年10月新刊上市

✪ [美]凱斯·桑德坦 | 哈佛大學

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**【導讀】**10月31日，美國眾議院通過對總統特朗普的彈劾程序決議案。此舉在對特朗普的連任計劃造成衝擊的同時，也讓美國“彈劾機制”再度成為關注焦點。在奧巴馬時代超級智囊、曾被稱為“規制沙皇”的白宮信息與規制事務辦公室主任桑斯坦看來，“彈劾”這個概念對於美國來講屬於“政治舶來品”，因為這個概念是從英國引入的。獨立戰爭之前，北美殖民地各州議會就已開始用“彈劾機制”作武器，去同宗主國英國的濫權行為作鬥爭了。美國建國之後，“彈劾機制”成為約束總統權力的“緊箍咒”，但由於現實政治的複雜性，“彈劾機制”在操作層面上經常會陷入到與法律相沖突、與自身真正功能相背離的悖論之中。而這也是美國政治制度內在癥結的一個典型縮影。本文轉自“法意讀書”，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

▍彈劾機制的歷史淵源美洲殖民地從英格蘭進口了“彈劾”的概念，愛德蒙·克（Edmund Burke）稱之為“憲法純潔性的偉大守衞者”。但1750年到1775年間，共和主義熱潮正肆意蔓延，殖民者把“彈劾”當做了自己的點子。早在1775年4月19日萊剋星頓和康科德的槍聲響起前，殖民地集會就已經將彈劾作為共和政府土生土長的武器，以批判國王的機構濫用、誤用權力。

在這個國家贏得獨立後，一些州自豪地把彈劾權寫進了州憲法。在1787年的夏天，費城會議認可了強大的總統權力，與會代表同時堅持應用彈劾機制。彈劾機制體現了他們複雜努力的核心。他們致力於通過強有力的行政分支，平衡共和政權在自由、平等和自治方面的訴求。

有説法稱如果沒有彈劾機制，《美利堅合眾國憲法》壓根都不會被通過。這説法確實有道理。（若是沒有彈劾機制）太多的美國人會拒絕接受會議提出的文件，認為它背叛了獨立戰爭開戰的正當基礎。

在費城會議上，人們並沒怎麼對罷免總統的理由（叛國、受賄，或其它針對國家的犯罪行為以及輕罪）的含義進行闡釋。但在會議上的簡短辯論以及等待簽署過程中的全國討論裏，亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）所主張的“濫用或違背公眾信任”的條件都獲得眾多支持。他稱，針對國家的罪行和輕罪“本質上會被賦予政治意味，因為他們首先是和對社會本身的直接損害聯繫起來的”。

漢密爾頓從不輕易下結論。如果總統濫用或違背公眾信任，他便實施了“針對國家的犯罪行為以及輕罪”，即使他甚至都沒違反刑法。在對弗吉尼亞方案的修改辯論中，詹姆斯·麥迪遜（James Madison）説，濫用總統豁免權會導致彈劾。在南卡羅來納州，詹姆斯·艾爾戴爾 （James Iredell）説，“若總統向參議院提供虛假信息，則必須受罰”。如果總統到巴黎去度了三個月假或者一步步地違背公民權利和公民自由，他就可以被彈劾，儘管他並沒有犯罪。

每隔一段時間，歷史學家都要對美國的歷任總統進行排名。華盛頓、林肯和羅斯福總是排在最前面。但我對最好的那些總統沒興趣。以下是今年根據研究總統的歷史學家的投票，排出的最差的十五位總統，依照差的程度倒序排列：

15. 詹姆斯·艾布拉姆·加菲爾德

（James A. Garfield）

14. 本傑明·哈里森（Benjamin Harrison）

13. 扎卡里·泰勒（Zachary Taylor）

12. 拉瑟福德·伯查德·海斯

（Rutherford Birchard Hayes）

11. 喬治·沃克·布什（George Walker Bush）

10. 馬丁·範布倫（Martin Van Buren）

9. 切斯特·阿瑟 （Chester Arthur）

8. 赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）

7. 米勒德·菲爾莫爾（Millard Fillmore）

6. 威廉·亨利·哈里森（William Henry Harrison）

5. 約翰·泰勒（John Tyler）

4. 沃倫·蓋瑪利爾·哈定（Warren G. Harding）

3. 福蘭克林·皮爾斯 （Franklin Pierce）

2. 安德魯·約翰遜（Andrew Johnson）、

1. 詹姆斯·布坎南（James Buchanan）

這十五位總統中有十三位躲開了一切形式的彈劾質詢。哈定、皮爾斯和布坎南通常總會被排在差總統中最差的那一撥裏，他們在位的時候就很不受歡迎。但當時沒有真正地想要擺脱他們的行動。關鍵是，有一點很明確：即使大眾普遍認為總統不稱職，激烈的政治反對呼聲也不能為彈劾提供足夠理由。

同時我們應注意到，合眾國的前幾十年，眾議院從沒想要真正地彈劾一位總統，儘管那段時間出了不少糟糕的國家領導。誠然，那時候確實爭吵不休。在早期對美國、英國和法國的關係的辯論中，喬治·華盛頓（George Washington）派了約翰·傑伊（John Jay）到倫敦。商議的結果是一個有爭議的條約（傑伊條約）。肯塔基州和弗吉尼亞州的一些立法委員吵嚷着彈劾傑伊，或許還想彈劾華盛頓本人。但他們的考量僅到此為止。很顯然，真正的彈劾程序是缺失的，因為從合眾國締造者那一代人及他們的繼承者的角度看，啓動彈劾程序需要有嚴重不當行為發生。

▍現實政治中的彈劾困境

理查德·尼克松（Richard Nixon）總統聰明又精明。他掌握細節。他縱攬大局。他做了許多偉大的事情，這些事蹟對界定我們的國家有持續影響。他支持組建環境保護局，聲稱清潔的空氣和水是“每個美國人生而具有的權利”。他還支持組建職業安全與健康管理局。他倡導美洲原住民的自決權。他簽署了禁止性別歧視的了不起的平權法案。他反對高等教育中的歧視。他緩和了美國和蘇聯的緊張關係。他去了中國。如果你要列出美國曆史上五位最稱職的總統，你可以有理有據地説，尼克松可以佔一席之地。

他的敵人稱他為“滑頭迪克”。他缺乏個人魅力。在攝像機前，他會在不合時宜的時候出汗。私底下，他會挺粗魯。他説，華盛頓特區“滿是猶太佬”。在他眼裏，這可是個問題，因為“大多數猶太人都沒什麼忠心”。他的競選口號之一是“法律與秩序”。但是他似乎不太在意遵守法律。他對美國人民撒謊。他存着個名單，記錄敵人的名字。

如果你出生在1965年後，那你可能還記得水門事件。如果你出生在1985年後，你可能會不明白為什麼那麼多事件都以“門”結尾——比如説，伊朗門、俄諜門、巡警門、旅行門、特工門，還有老虎伍茲門、黴黴門。簡而言之，當時情況如下。

1972年5月，一些人闖進了位於華盛頓特區水門大廈的民主黨全國委員會總部。他們給總部的電話裝上竊聽器，拍攝了機密文件的照片。他們的行動很成功，當時都沒有人知道這件事。但是，幾個星期後，這個地方又一次被闖空門。一個保安發現大樓的門鎖被複制了。他報了警，警察發現並逮捕了竊賊。

一開始，整件事都顯得很隨機，甚至怪異。竊賊對珠寶和錢都不感興趣，他們只想在之前裝了竊聽器的電話上再安裝新的麥克風。謎團是，為什麼竊賊會對民主黨全國委員會總部的談話感興趣呢？

原來他們和尼克松有關聯。在竊賊的隨身物品中，人們發現了幾份尼克松的選舉委員會的白宮電話本。這犯罪行為背後有白宮的影子嗎？為了消除懷疑，尼克松總統在八月發表全國講話，稱白宮僱員不對此次入室盜竊事件負責，請民眾們放心。他在十一月份取得了碾壓式的勝利，贏得超過百分之六十的選票和50個州里不少於49個州的支持。他的對手喬治·麥戈文（George McGovern）在選舉人團中被徹底擊倒，因為他只獲得17票而尼克松獲得了520票。

後來顯示，這次事件和尼克松的白宮確實有聯繫。不管尼克松和他的競選團隊是否授意這次入室行動，他們確實給竊賊們安排了“封口費”。白宮還試圖讓CIA阻止FBI對入室盜竊的調查。本質上，水門醜聞是個關於遮醜的故事——不是世上最糟的事情，但絕不是什麼好事。至於因此而彈劾？我們待會兒再談。按正式要求，彈劾程序從起草“彈劾指控”開始。這應由眾議院內的指定委員會撰寫和投票表決。如果委員會投贊成票，整個眾議院將再對其進行投票表決。如果眾議院按照絕對多數原則投票贊成彈劾，議題又會被移交至參議院，由參議院按照三分之二多數原則投票決定是否做出宣判。

在尼克松彈劾案中，部分指控受到眾議院司法委員會的嚴格審議。由於尼克松在眾議院表決前已辭職，眾議院沒有進行全院投票表決。

美國國家税務局裁定尼克松在擔任總統的前幾年漏繳了超過四十萬美元的税額。注意，他是在作為總統而不是普通公民的時候漏税的。這可是一大筆錢（尤其是如果你考慮到通貨膨脹的話）。你可以説，既然總統可以獲得最好的法律建議，他漏繳的這一大筆錢體現出的問題遠比單純的疏忽嚴重得多。

但是逃税並不是可以導致彈劾的違法行為。它不是對官方權力的濫用。這是與涉及麥迪遜和漢密爾頓的針對國家的犯罪行為以及輕罪完全不同，後者可以作為彈劾理由。反對彈劾程序的投票結果是26-12; 結果本來應該是38-0。（對投贊成票的那十二位民主黨成員説一聲：不好啊。）

眾議院和參議院都拼命地保護自己的特權，尤其是在從行政部門挖材料時。他們不喜歡被挫敗。行政部門自身對調查有着深深的懷疑，認為調查是出於政治目的。行政部門的官員不願意交出相關文件。無論總統是共和黨或民主黨，他們都拼命保護自己的審議程序。

如果白宮官員關起門來會談，總統的律師不會想要國會或公眾知道他們説了什麼。同時，如果總統自己參與了談話，那麼行政部門會強烈反對披露談話內容。反對公開有合理理由支持：如果人們要開誠佈公，闡述他們論證和考量，他們應知道談話是保密的。考慮到這一點，行政部門可能甚至會聲稱憲法本身就在保護總統保密的權利。

在1974年，最高法院同意了這一主張，裁決總統擁有一個推定的權利，即不公開他的談話。（該案件名字取得好：美國vs尼克松案。）法院強調坦白的重要性。在法院看來，如果不能保證領導人和他的顧問的談話保密，總統將無法行使職能。與此同時，法院裁定，這項推定的權利可以被克服，因此通過證明待審刑事案件確實對證據有某一確切需求，可以要求強制披露。因此，美國贏了，而不是尼克松。

尼克松拒絕接收司法委員會的傳票。司法委員會依相差無幾的21-17投票結果決定，尼克松拒絕接收傳票本身構成彈劾理由（民主黨以19-2的投票結果贊成;共和黨以2-15的投票結果反對）。委員會指控尼克松未遵照傳喚（譯者注：提交證據），儘管他們所要求的信息是為了解決“與總統指令、認知或批准的行為有關的根本性事實問題”，“這些問題經由其他證據證明，表明為彈劾總統的實質理由”。

情況看起來不容樂觀。某種程度上説，也確實如此。但在憲法框架下，不接受傳喚並不一定可以作為彈劾理由。一切都取決於傳票的目的。一方面，很難説由單獨的、可以導致彈劾的行為引發的拒絕傳喚的行為和原行為相比起來一樣嚴重。也許懷疑是毫無根據的。也許從未有過那些行為。也許總統認為他正在遭受迫害，至少有人出於政治目的想要毀掉他。另一方面，憲法賦予眾議院權力去調查是否發生了可以導致彈劾的不法行為。如果總統拒絕配合合法調查，且他沒有認為他在法律上有權這樣做的充足理由的話，很有理由認為他犯了輕罪——不是在刑法層面，但仍包含在彈劾條文內涵中。這一點實際上也是對尼克松彈劾的指控中所主張的。

如果總統拒絕配合對他是否做了一些可以導致彈劾的事情的合法調查，他便是在濫用權力。他到底有沒有做可以導致彈劾的行為？答案並不完全明確，但他可能確實做了。

有一條單獨的指控指向了水門事件——“非法進入民主黨委員會總部，以獲取政治情報”本身。指控稱，尼克松通過向調查人員撒謊，扣留證據，干擾犯罪合法調查，支付“封口費”以及試圖不當利用CIA來操縱了一個精心設計的陰謀，以掩飾自己的罪行。

司法委員會依差額高達27-11的投票結果支持這項指控。但是這差額展現了極大的黨派區別。委員會里的21名民主黨全部贊成，而17名共和黨中只有6名贊成。這項指控沒有觸及彈劾的核心，但它是確立了一個可導致彈劾的罪行。總統的競選委員會以非法行為來推動總統的再次當選（顯然侵犯民主規範，且若由總統授意，本身即會導致彈劾）。當這些非法行為被做出時，總統沒有依照他的義務披露它們，而是利用行政權力阻止人們獲悉這些事情，有時還違反了法律。多種指控積聚起來，使得這個論點令人信服。

尼克松分別被控犯有多條彈劾條款規定的核心罪行。在這方面，司法委員會的投票結果與前面的指控相同，也呈現有類似的黨派差異。如果我們假設這些文章準確地陳述了事實，那麼投票結果應該是一致的；黨派分歧阻止了許多共和黨人履行他們憲法下的義務。

三項最重的指控稱，尼克松試圖從國税局獲取信息以進行收入審計，這違反了人民的憲法權利；尼克松不當利用了FBI和特工以參與電子監控，這又是對人民憲法權利的違反；尼克松在總統辦公室內設置了一個秘密調查小組，以利用CIA參與不法的隱秘行為。這三點指控很難論證。確實，它們觸及了1797年制定憲法辯論時考慮的焦點，即當彈劾條款直接和自由的保留聯繫起來。如果總統非法利用了政府機構，危害了民主進程，侵犯了憲法權利，我們就要談到彈劾條款含義的核心了。

在兩次針對總統的真正意義上的彈劾中，並沒有發生可以導致彈劾的犯罪行為。某種程度上説，建立體制的文件起了作用：參議院拒絕宣判有罪。國家受到的服務仍是不稱職的。

▍悖離初心的彈劾實踐

二十多年後，對克林頓的彈劾簡直無法讓人理解，至少如果它是基於十八世紀晚期的那些辯論而提出的。依據建構和批准了彈劾條款的人當時的想法，哪怕是在最小的有説服力的論點上你都得要花很多努力來證明他做了可以導致彈劾的行為。但是克林頓給他的政治對手開了門，他們願意為之好好努力。

這一進程始於1994年對比爾和希拉里·克林頓的房地產投資的調查。他們兩人投資了白水發展公司，並最終失敗了。調查最後由傑出的律師和前法官肯尼思·斯塔爾（Kenneth Starr）監督。沒有人因為克林頓夫婦和白水公司的管理而指控他們，但斯塔爾的權威不斷擴大，到了可以調查相當廣範圍內的爭議的程度。這包括由葆拉·瓊斯（Paula Jones）對克林頓提出的性騷擾訴訟——這位阿肯色州僱員稱其受到克林頓的輕薄；以及與克林頓和莫尼卡·萊温斯基（Monica Lewinsky）（一位在瓊斯的案子早期被提及的白宮實習生）的性關係醜聞有關的所謂瀆職行為。最後，斯塔爾就性關係醜聞發表了一篇冗長的報告，其中包括露骨的細節，以及認為總統違法的一系列主張。

從來沒有檢察官報告寫得像斯塔爾的那樣。如果它是一部電影，你不會帶你的孩子去看。但它也寫得像一篇案情摘要。其中寫道，“有實質和可信賴的信息證明克林頓總統做出了可能構成彈劾理由的行為”。斯塔爾的重點完全在於克林頓和萊温斯基的關係，以及他為了掩飾這一關係做出的許多努力，其中不僅包括對他的妻子、他的員工、他的閣員以及美國人民撒謊，還包括損傷自身名譽、妨礙司法公正。

克林頓犯了“針對國家的犯罪行為以及輕罪”嗎？這從斯塔爾的報告中很難看出。儘管如此，總統在眾議院的反對者仍試圖將事件和尼克松的先例建立聯繫。他們談到偽證和妨礙司法公正。在偽證方面，一項彈劾指控説，克林頓在與萊温斯基的關係上撒謊了，他向大陪審團作了虛假的證詞。這不合法。但在憲法框架下，這不近似於彈劾的法律基礎，因為這不屬於總統權力的嚴重濫用。儘管如此，眾議院以228-206的投票結果通過了彈劾指控。和尼克松案一樣，投票依據的仍是政黨各自的準則，且有過之而無不及。只有五個民主黨人投了贊成票，而只有五名共和黨人投了反對票。

彈劾的另一項指控針對的是妨礙司法，直接援引了葆拉·瓊斯的案子。指控稱它被稱為“一系列舉措或稱陰謀“，其中重點包括鼓勵證人（萊温斯基）説謊和隱瞞證據。沒有人應該拿妨礙司法公正不當回事。如果你被起訴，你不應該做任何克林頓做的事情，如果你確實這樣做，你應該嚐嚐到刑法的力量。

但我們回憶一下事情的背景。瓊斯指控克林頓進行性騷擾，那是他在擔任總統之前的行為。克林頓被指控採取各種措施減少她勝訴的機會。這些措施中的大部分都是為了勸説萊温斯基説謊。那很糟糕，但是漢密爾頓、麥迪遜及其同事並不在乎那種事情。我們在此不是在討論有計劃地違反公民自由，或通過非法手段當選，或引發美洲殖民地彈劾程序的官方權威的嚴重濫用。

眾議院以221-212投票通過了彈劾。然而又一次，幾乎所有共和黨人都投了贊成票，幾乎所有的民主黨人都沒有贊成。針對偽證指控，參議院投票以55-45的差別宣判無罪。針對妨礙司法的指控，投票結果為50-50。再一次，黨派起了作用；45名民主黨參議員全體投票宣佈偽證罪不成立。55名參議院共和黨人中只有10個人在偽證罪上投了無罪票，只有五人在妨礙司法罪上了投了無罪票。

安德魯·約翰遜在1868年被彈劾，彈劾理由只有一個：他炒了戰爭部長（現稱國防部長）埃德温·斯坦頓（Edwin Stanton），想以自己更喜歡的人取而代之。你可能會問，總統不能選國防部長嗎？難道他不能解僱自己內閣的成員嗎？

問得好。憲法制定者創建了一個單一總統制，這一般意味着，根據憲法，總統可以擺脱為他工作的人。國會無權限制這一權力。約翰遜肯定是這麼想的。同時，最終最高法院也同意他的想法。

儘管如此，國會制定了一項它稱為“任職法”（The Tenure of Office Act）的法律，專門用於禁止總統在未得到參議院批准時罷免某些行政官員，包括戰爭部長。在明顯違反憲法時，這一法律規定這些官員“應當分別在可能任命了他們的總統的任期間以及其任期後一個月裏繼續任職，除非經由參議院罷免，並遵照參議院的建議和同意”。

約翰遜認為“任職法”違憲，因而置之不理。眾議院因此彈劾了他。例如，第一項指控稱，他解僱斯坦頓的命令違法且因發出這一命令，約翰遜實施了可以導致彈劾的針對國家的輕罪。

話雖這樣説，情況不如此。約翰遜有充足理由論證他是在依據他的憲法權利行事。對那些想要彈劾約翰遜的人來説，情況更糟糕。約翰遜的行為從憲法上看正式正確的：總統不需要參議院的同意來解僱內閣成員。

在眾議院，對約翰遜不利的投票佔絕大多數：結果是126-47。約翰遜在參議院僥倖逃脱宣判，參議院35-19的投票結果只比三分之二通過原則所需要的票數少一票。9名民主黨成員都投了無罪，42名共和黨成員中只有7個人也投了無罪票。約翰遜是個糟糕的總統，但彈劾他有違憲法規劃。

憲法的締造者們沒想到彈劾會這麼頻繁。尊重立法原意的最好方法之一便是不要無根據地訴諸彈劾機制。如果美國憲法體制運行良好，或者至少説足夠好，那麼我們作為國民可以投自己的票過自己的日子。我們不需要關注彈劾機制。但是，如果我們想要合眾國繼續存在，我們確實需要了解彈劾。這是我們的自動防障系統，我們的避風港，我們的利劍——我們用以自衞的最終武器。

意義還遠遠不止這些。彈劾機制提醒着我們，到底誰在掌管這個國家，主權又歸屬於誰。和我們建國時的許多條款一樣，它宣佈，美國人是國家的公民，而不是臣民。不管什麼時候，當美國人打擊某一形式的暴政時，無論規模大小，我們都在向我國最崇高的理想，以及為了這些理想不惜出生入死的人們致敬。

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**本文轉自“法意讀書”，原標題為“如何彈劾特朗普”。篇幅所限，內容有所編刪。**圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫本公眾號。