為什麼中國沒有貧民窟？_風聞

人民網  2019-11-18 

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什麼是貧民窟？通常，貧民窟是指惡劣的住房條件，不衞生的環境，犯罪率高和吸毒盛行的窮人避難所。

貧民窟是上世紀50年代以後，一些發展中國家甚至發達國家在快速城鎮化過程中出現的一個比較獨特的現象。新中國成立70年來，我國雖然經歷了快速的城鎮化發展，但貧民窟現象卻始終未曾出現。

國外貧民窟是怎樣形成的，它的發生、發展、演化過程對中國有哪些啓示？為什麼中國沒有貧民窟？中國的城中村與貧民窟有哪些不同？如何正確理解中國新型城鎮化發展中的特殊性和未來潛在的可能性？

帶着這些問題，記者採訪了多位權威專家，為大家共同解答這一極具現實意義的話題。

中國的城中村不是貧民窟

我們説“中國沒有貧民窟”，也許有人會問：城中村作為我國城市中低收入居民集中居住的典型區域，難道不算貧民窟嗎？

讓我們從以下幾個維度來分析這個問題。

從形成原因上看，在一些發展中國家甚至發達國家，大量農村人口迅速向城市遷移，居民自發地、違法地建設了大量自有住房，而城市又無法接納這麼多人口的湧入，突進式的城鎮化和去工業化導致了貧民窟的形成。

在我國，城中村原是農村集體土地所有制下的城郊農村，因城市擴張而被納入城市。對此，中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵解釋道，隨着城市不斷擴張，將農村集體土地轉化成城市用地，成為了城市擴張的必由之路，在農田耕地被徵收後，剩下的宅基地就成為了被城市包圍的城中村。

從居住條件上看，貧民窟居住擁擠、環境髒亂、生活貧困。同時，貧民窟還缺少正式的基層建制，政府疏於、甚至不願去管理，使得貧民窟成為了違法犯罪活動的滋生地。

我國城中村的房屋產權明晰，是農民的自由宅基地，因此房屋的安全性和合法性就會得到保證。相較外國政府部門，我國各級政府一直以來都在積極主動、不遺餘力地改造城中村居住生活環境。

從規模和人口流動上看，“我國城中村的規模是碎片化的。”李鐵指出，我國的城中村以村為單位，由集體組織成員或者集體經濟組織來共同管理，大大約束了片區無限制的蔓延，不會形成像貧民窟一樣大規模的連片區域。

“一些發展中國家甚至發達國家出現的貧民窟存在大量無就業、極度貧困的現象，而我國人口的流動是以就業為導向的流動，上述現象在我國就很難發生。”李鐵説。

以北京的唐家嶺為例，因與上地產業基地、中關村軟件園相鄰，當地流動人口比户籍人口多了十幾倍，“唐家嶺”一度成為髒亂差的城中村代名詞，住在這裏的人被稱為“蟻族”。

然而，唐家嶺曾經的住户多是剛剛畢業的大學生。為了更好的發展空間，他們懷揣夢想來到這裏暫時安家。經過幾年的打拼歷練，一部分人會選擇更好的居住環境，一部分人會選擇到生活成本相對較低的城市去發展。

從發展趨勢上看，隨着我國城市的不斷更新改造，城中村已慢慢融入城市發展進程，環境得到了極大改善。

北京海淀“唐家嶺中街”兩側的"蟻族"聚集地（上圖）不復存在，取而代之的是滿目鮮綠（下圖）。人民網 孟竹攝

昔日破舊村莊，如今變為宜居新城。2010年3月，北京海淀區按照“宅基地騰退置換、農民就近上樓、適當預留產業用地、積極發展集體經濟”的原則，啓動對唐家嶺地區的整體改造。如今的唐家嶺在舊址上建起了中關村森林公園，已經從一個髒亂差的城鄉結合部村莊變成了現代化的城市社區。

“現在的城中村，實際上就是城市了，新的城中村逐漸地向外延伸，而人口進一步地分散。所以，隨着城市的改造、拆遷的變化，更加不會有貧民窟出現了。”李鐵説。

中國沒有出現貧民窟的“土壤”

新中國成立70年來，經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。數據顯示，2018年末，我國常住人口城鎮化率達到59.58%，比1949年末提高48.94個百分點，年均提高0.71個百分點。

同國際作對比，我國目前處於一個快速城鎮化的後半段。城市裏也確實存在着大量外來務工農村人口，他們居住和生活條件相對簡陋，但是為什麼沒有形成貧民窟呢？

首先因為户籍制度。

李鐵介紹，新中國成立初期，户籍管理制度最大的特點是實行城鄉分割的户籍管理二元結構，為了防止大量人口進城導致農產品供給短缺和輕工業產品短缺，通過控制人口進入城市，來確保當時的工業化積累。

“實際上，這種户籍管理制度帶有着一定不公平的色彩，阻礙了人力資源的優化配置和地區間的合理流動，但是户籍制度也使得快速城鎮化過程中沒有形成大量人口在城市定居。”

李鐵還特別指出：“需要強調的是，當前我國社會主要矛盾已經發生了轉變，這也意味着可能出現貧民窟的‘土壤’已經不復存在了，我們不能借口警惕貧民窟而延緩户籍制度改革的步伐。”

其次因為土地制度。

國務院發展研究中心發展部研究員、研究室主任劉雲中認為，拉美地區國家奉行土地私有制，在城鎮化過程中，大部分進城農民會選擇把土地賣掉，這就導致了他們在農村失去基本的生存資料，而其中一部分農民只能勉強生活在城市的“邊緣”地帶，再加上政府管控不力，也就形成了貧民窟。

李鐵認為：“我國的流動人口一般不是舉家遷徙，如果城裏沒有解決他們的公共服務預期，農民家裏還有土地來兜底。”

再次因為城市管理。

一些發展中國家甚至發達國家快速城市化造成大量的農村人口向城市轉移，面臨的最大社會問題是就業不足。而由就業問題導致的收入來源不穩定性和低水平、城市政府管理上的放任進一步加劇了貧民窟的產生。

北京大學首都發展研究院院長李國平表示，在中國社會的歷史轉型大潮中，治理好這樣一個人口大國絕非易事，對於城市管理的精細化和社會治理創新，我國各級政府一直在進行探索和實踐。同時，基層民主也成為切實有效的社會治理方式。

劉雲中也認為，改革開放40年來，中國經濟的高速發展給廣大羣眾提供了穩定的就業環境，對城市的自上而下的行政管理方式，更利於有效解決人口高度密集的城市問題。

此外，我國的住房政策也在一定程度上避免了貧民窟的形成。

中國人民大學國家發展與戰略研究院城市更新研究中心主任秦虹指出，拉美國家在快速城鎮化過程中，政府住房政策主要是鼓勵中產階級自購商品房，而對於貧困人口來説，由於貧困無法去租房，政府廉價的住房供應又沒有跟上，也導致了貧民窟的形成。

秦虹做了進一步解釋，在我國快速城鎮化的過程中，進城農民住房問題的解決主要是三個途徑：第一，被拆遷農民有徵地補償安置住房；第二，集中務工的農民，由企業來解決他的住房問題；第三，零散打工的農民是靠市場租賃住房，沒有形成違法自建自有的住房。

推進以人為核心的新型城鎮化

棚改，讓百姓住得安心。

棚户區改造是我國非常重要的一項城市更新或者住房更新的政策。同時，我國各級政府部門也非常注重中低收入家庭的住房提供，建設大量的公共租賃住房，提供給外來務工人員。

今年9月26日，住房和城鄉建設部部長王蒙徽透露，新中國成立70年來，住房制度改革不斷深化，保障性安居工程加快推進，累計建設各類保障性住房和棚改安置住房8000多萬套，幫助2億多羣眾解決了住房困難，建成了世界上最大的住房保障體系。

舊改接力棚改，讓百姓住得更舒心。

“我從小生活在翠微村，見證着村裏的一點一滴。我一直都希望我們的村子能夠儘快改造成功，讓我們有個更好的生活，更好的居住環境。”珠海翠微村的一位村民告訴記者。

翠微村，地處珠海繁華腹地，是市區規模最大的城中村，基礎設施陳舊落後，村內道路擁擠狹窄，居住環境亟待改善。2018年8月8日，翠微舊村改造項目簽約儀式舉行，翠微村的改造取得了突破性的進展。

新型城鎮化怎麼走？李國平做出了判斷，未來，中國的新型城鎮化會有幾大轉變：從數量優先型向質量優先型轉換；從追求經濟增長向經濟社會環境綜合指標、綜合發展程度轉換；從關注城市宏觀總體向以人為本轉換。

他預計，中國的城鎮化水平到2035年會達到70%左右，到2050年將會達到80%，這也符合城鎮化發展的一般規律。

李鐵認為，一方面，要穩步推進户籍管理制度改革，重點在人口流入地區落實改革措施，對於已經在城市長期穩定就業的人口，進一步放開限制，拉動消費需求；另一方面，要在加快農村土地管理制度改革，放開流轉範圍，給農民帶來更多的收入預期。

相關户籍制度改革，正在有序推進。今年4月，國家發改委發佈了《2019年新型城鎮化建設重點任務》。文件明確，城區常住人口100萬—300萬的大城市，今年要全面取消落户限制；300萬—500萬的大城市，要全面放開放寬落户條件，並全面取消重點羣體落户限制。

要積極推進以人為核心的新型城鎮化，住房問題依然是核心中的核心。對此，秦虹建議：第一，要堅持房住不炒的定位，堅持強化住房的居住功能，弱化它的經濟功能。第二，要完善住房保障體系，實現真正的精準保障，讓真正需要住房但支付能力不足的家庭能夠得到政府的保障性住房的支持，能夠落腳到城市裏來。第三，要完善住房的市場體系，大力發展租賃住房，讓這些新進城的外來務工人員在沒有能力購買自己的產權住房的時候，能夠有一個合法的、和諧的、安定的居住場所。

新中國成立70年來，人民當家作主，經濟建設飛速發展，生活水平顯著提高，衣食住行發生翻天覆地的變化。觀往知來，中國以前沒有貧民窟，以後也一定不會出現。