煤炭儲量第一大市鬧“煤荒”：生產無地可用、煤礦無煤可供_風聞

來源：中國能源報

作者：朱妍

“年產能1000多萬噸的幾個煤礦，到今年底就面臨停產，屆時將直接影響多地煤炭供應。因此我們非常着急，一直在多方尋找解決辦法。”

“近半年來，用煤緊張遲遲沒有緩解，與我們電廠合作的幾家煤礦，均已出現不同程度的減產、停產，政府、企業都在積極協調。”

“供應緊張的局面若無緩解，我們有的項目在2-3個月內就將無煤可用，還有的項目正在花高價去別處買煤，僅此一項採購成本就上漲2倍多。”

連日來，多家煤炭、火電、化工企業的負責人，不約而同向記者反映“煤炭供應緊張”的無奈現實。而這些企業的所在地，卻是全國煤炭主產區之一、累計探明煤炭資源儲量最大的地市級行政區——內蒙古錫林郭勒盟。

煤炭資源儲量第一大市鬧“煤荒”，優質產能難以釋放，這不是一時之困。早在9月中旬，錫盟統計局的《煤炭供求形勢統計報告》（下稱《報告》）就已披露，在全盟19家煤炭生產企業中，有2家已經停產，且復工日期未定；3家存在不同程度的大面積減產，涉及產能3700萬噸/年；另有4家將在2020年陷入類似狀況。“受此影響，今年後幾個月我盟煤炭產量將逐月下滑。”《報告》稱。

種種“怪象”直指露天煤礦用地難題。

一份“被誤發”的報告揭露緊張供應形勢

錫盟統計局數據顯示，錫盟累計探明煤炭儲量超千億噸，現有大、中、小型煤炭生產企業19家，合計產能達到12230萬噸/年。今年1-8月，全盟煤炭產銷率為98%，其中外銷比例達到62%。換言之，當地煤炭一旦大幅減產，將給本地及周邊多地帶來直接衝擊。

根據《報告》描述，當地火電、化工企業首當其衝——“多個電廠的日進煤量根本不能滿足機組滿負荷生產的耗煤需求，各廠都不同程度存在停止部分機組運行的情況，這將導致全盟工業產值下行壓力凸顯。其中上都電廠因儲煤量低於電網最低要求，不能滿負荷生產，目前已停運2台機組，預計全年影響產值3個億。”

再如，大唐多倫煤化工預計全年用煤量近790萬噸，今年後4個月原煤需求量近350萬噸。由於供應緊張，“企業通過各種途徑聯繫煤源，後從鄂爾多斯購進煙煤和煨煤補充生產需求，到廠價分別為680元/噸和400元/噸，較原先褐煤200元/噸的到廠價大幅升高。如果供熱期煤炭價格上漲或者煤源不足，企業將面臨停產風險。”

大唐集團相關負責人進一步表示：“我們集團旗下本該使用褐煤的項目，目前80%以上的原料改用煙煤。為了維持生產，我們只能高價購買煙煤，項目此前的月虧損在2000多萬元，現在一個月就虧1億多元。”

錫盟東部某電廠負責人也告訴記者，儘管不便提供具體數據，但可以肯定形勢並不樂觀，“尤其是進入供暖季以來，雖然經過了多方協調，但我們還是感到供應更加緊張了。”

另據錫盟能源局在《錫林郭勒盟2019年1-8月份煤炭行業運行分析》中作出的預測，緊張形勢或將延續。以當地勝利礦區的供應範圍為例，後四個月其總需求量達到1840萬噸。但據測算，“勝利礦區後四個月總產量720萬噸，根本無法滿足周邊旗縣城鎮供熱和電力、化工企業用煤需求，缺口1120萬噸”。

就在供煤緊張形勢持續發酵之際，錫盟統計局將《報告》從官網刪除。“一方面，這份《報告》本就是內部文件，由於操作失誤才被掛到外網。另一方面，《報告》是統計局在七八月份調研所得，內容本身沒有問題，但現在已過去2個多月，生產慢慢恢復，問題也解決了。”記者輾轉聯繫上《報告》作者，對方這樣解釋。

“用地難”導致煤礦生產隱患集中爆發

生產真的慢慢恢復了？問題也已解決了嗎？

​記者向錫盟能源局求證，對方回覆稱，該局領導最近工作較忙，不方便接受採訪。

據悉，錫盟煤炭供應之所以出現緊張，主要原因在於露天煤礦用地問題，即部分生產企業剝離面達到臨界，新徵地難度較大、時限較長，從而影響了正常生產。究其根本，還要從露天煤礦的開採特性説起。

由於資源特性，露天煤礦的煤層上部覆蓋着數十米甚至上百米的土層及岩石。需要先對其進行剝離，才能進一步採煤。因此，通常是一邊剝離覆蓋物一邊採煤，礦區的採掘場、排土場等佔用大量土地。“即便是同一座礦，用地需求也會隨着開採面積、原煤產量的增加而擴大。不同於火電等項目建設，立項之初申請的土地基本等於實際使用面積，同一台機組也不存在增加用地。”錫盟一家大型煤企負責人陳某表示，近幾年，隨着開採走向集中化、規模化，單個煤礦的生產能力逐步提升，用地需求越來越大、難題日益突出。“土地是露天煤礦的基本生產資料，沒有地就沒法生產。”

企業為何無地可用？原國土資源部不動產登記中心法律顧問、北京金誠同達律師事務所合夥人吳永高表示，礦業用地同時涉及礦產開發、土地利用，分別對應採礦證、土地使用證。而採礦用地屬於建設用地範疇，煤礦需要辦理徵、轉等手續，否則就是非法佔地，其中“轉”正是指農用地轉為建設用地。“由於建設用地指標是每年統一分配、逐級下發，一個縣一年可能只分到幾千畝，露天煤礦一下子就要上萬畝甚至更多。沒有指標，徵轉手續也就無從辦起。”

與此同時，在國家綠色發展、生態環保及守住耕地紅線等硬要求下，企業必須嚴格辦理草原徵佔用、土地復墾等手續。手續辦理複雜、週期較長，涉及發改、能源、環保、自然資源等多個部門，部門之間又存在相互制約，“面對動輒1-2年的審批流程，到了無地可用的時候再申請，必然難以為繼。”吳永高稱。

“早在2015-2016年，用地難就陸續引發減產、停產，如今到了隱患集中爆發、不得不解決的時候。”陳某表示，出於保供需要，錫盟採取了一些“靈活”做法，即所謂的“解決”方案。凡是被納入國家“8+14”保供名單的煤礦，在地方層面經過土地預審等流程後，可提前報批自然資源部申請受理，由此獲得先行用地資格。例如，尚未完善的草原徵佔用等手續，由地方政府出面承諾6個月之內補齊。

錫盟自然資源局官方網站消息顯示，截至目前，減產的神華北電勝利能源西一號礦，已獲得自然資源部批覆的先行用地資格；停產的蒙能勝利西三號礦，先行用地申請正在上報。據一位熟悉情況的當地人士透露，10月22日，內蒙古自治區能源局已向國家發改委經濟運行調節局遞交報告，申請新增8處煤礦進入保供名單，由此獲取手續辦理的“綠色通道”。

“用地難”並非錫林郭勒一地的煩惱

據瞭解，無地可用，並非錫盟一地之煩惱。目前，我國露天煤礦數量已超400處，且隨着煤炭行業優產能工作持續推進，其佔比將呈現上升趨勢。去年11月，本報記者實地探訪的另一大型露天煤礦，也曾出現無地可用、生產停滯。該煤礦相關負責人表示，在地方政府和企業的努力下，部分徵地問題已得到解決，但“今年明年的用地是夠了，後續仍待推進”。

“由於露天煤礦核定產能大、接續用地規模大，當地用地指標往往無法滿足。建議針對國家保供露天煤礦企業，由自然資源部直接根據採礦權範圍面積給予用地規劃規模，不佔用當地土地利用總體規劃，企業根據生產的實際需要和自身能力，一次或多次申請礦山建設用地，以及採掘場、排土場用地，並由主管部門按規定依法辦理用地手續。用地申請批准後，地方再根據企業生產計劃分期供應土地，做好日常監管工作。”該負責人稱。

中國煤炭工業協會副會長田會認為，根據要求，露天煤礦需要對其用地進行復墾，即生態恢復治理工作，且我國部分大型、特大型露天煤礦的治理水平已達到世界領先。土地復墾之後，若能作為農業用地收回，企業便可以以此換取新的用地指標，這樣既能有效彌補用地缺口，也能達到生態環保要求。“然而，究竟復墾到哪種程度、按照何種標準回收、政府如何進行鑑定，目前均無明確規定。相比之下，現行政策更關注綠色礦山的建設工作，復墾回收相對滯後。徵地難題，既有企業自身原因，也有法規制度因素。”

記者還了解到，今年“兩會”期間，錫林郭勒盟委副書記、盟長霍照良曾專門遞交《關於破解露天煤礦違法用地問題的建議》。對此，自然資源部在《對十三屆全國人大二次會議第2174號建議的答覆》中稱，“2018年底以來，我部已組織開展了對包括露天採礦臨時用地在內的各類臨時用地管理的專題調研，深入瞭解各地臨時用地方面的需求和麪臨的問題。下一步，我部將研究制定規範臨時用地管理的相關規定，結合《礦產資源法》的修改工作完善採礦用地政策。”