高宇寧：思考氣候變化的政治經濟學——發展權利與消費者責任_風聞

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文丨高宇寧

清華大學公共管理學院華宇講席副教授，國情研究院副研究員

轉載自：清華大學藤影荷聲

圖｜pixabay.com

11月4日，美國正式啓動程序退出《巴黎協定》，讓全世界都深刻意識到氣候變化問題遠遠不止於氣候環境科學，而是與政治、經濟活動有着錯綜複雜的關係。這一事件不僅對全球氣候變化談判產生重大沖擊，更對所有國家的利益和發展產生深遠影響。

筆者認為，當前全球氣候變化談判之所以充滿曲折，其核心問題在於如何認識碳排放的本質。碳排放既是全球氣候變化的主要動因，同時又是經濟發展的伴隨產物。因此，其治理本身既有確保減排義務的一面，又有保障發展權利的一面。

以煤炭燃燒引發二氧化碳排放為例，一方面，中國等發展中國家仍以煤炭作為主要化石能源品類，減排過程中的關停措施以及高效燃燒技術等，已使得火電排放強度顯著下降，排放總量與經濟增長逐漸脱鈎。

另一方面，在西方媒體視角中，仍習慣用靜態眼光評判中國的發展與碳排放的關係。比如英國《金融時報》11月20日的頭版文章就認為，中國的火電裝機容量增長“抵消了全球減排的努力”。

可見，這看似矛盾的背後，最核心的差異在於如何界定全球碳減排行動中的責任與權利。

碳排放作為一種發展的伴隨產物，在人均意義上，它的產品屬性並不是一成不變的。作為滿足人類生活基本生存需要的能源消耗而產生的碳排放，我們可以將它視為生活必需品，政府對它的提供具有公共產品的屬性，當上升到一定數量之後，它就從簡單的必需品變為了一般需求品，也就和大部分普通商品類似，具有可調節彈性的產品。在這個範圍之內，可以通過相應的政策補償、技術轉化等方式影響和改變人們的碳排放行為。

而對於超過人均碳排放量幾倍以上的碳排放，我們可以將其視為奢侈品，例如乘坐私人飛機、私人遊艇，以及奢侈品運輸過程中產生的碳排放，都應當視為**奢侈性排放，應當通過有累進的碳排放税率進行調節，**從而達到減小碳排放不平等的目的。

圖1 人類發展指數與人均能源消費資料來源：BP Energy Outlook 2019

如果我們將同碳排放密切相關的人均能源消費與綜合反映經濟、教育和健康指標的人類發展指數(HDI)進行對照（見圖1），就會發現，2018年能源消費低於100吉焦的人口占世界的80%，而這些人口基本處於中等和低人類發展水平（即HDI<0.8）。這也體現出二氧化碳排放作為發展的伴隨產物，其中一部分碳排放應當被歸為發展權利。

因此，一方面，實現和堅持絕對減排目標是全球氣候變化治理的必由之路，但另一方面不能簡單使用發達國家的減排標準來要求廣大發展中國家。

比較典型的就是，前段時間瑞典環保少女格里塔-騰伯格“因氣候罷課”引起的爭議。實際上，這種以發達國家的碳減排要求，去要求所有發展中國家進行減排的簡單做法，本質上忽略了碳排放當中有作為發展權利的一部分特性。

因此，**理性設計碳減排的框架，就需要反映各利益相關方的利益。**如果發達國家想把更高的碳減排目標加諸發展中國家，特別是最不發達國家的生產體系之上，就需要給發展中國家以足夠的碳轉移補貼，以實現對於碳發展權利的補償。這也是未來全球氣候變化談判的關鍵所在。

想要釐清碳減排的利益框架，還有一個重要問題是，當前全球生產側碳排放與最終消費側的分離。

很多發展中國家在生產過程中所產生的相當部分的碳排放並非為了滿足本國需求，而是為了出口。作為這些產品最終消費者的發達國家僅僅支付了其要素成本，卻並未承擔這部分碳排放責任。

然而，**目前全球氣候變化談判仍以生產側碳排放為基礎，**這實際上極大忽略了全球氣候變化中的責任分擔，這種不考慮國際政治經濟利益的做法使得各方很難有一個統一協調的談判框架。這也使得全球氣候變化中“共同而有區別的責任”的基本原則，在實際談判中面臨着巨大的挑戰與困難。

基於以上分析，本文對於當前全球氣候變化的治理體系提出以下三個建議：

第一，未來的碳排放不僅僅使用當前的生產法來計算各個國家的排放，同時需要**在消費法或至少是消費法和生產法之間的某個平衡點上，找到一種新的碳排放責任分擔的方法和原則，**從而使發達國家的碳排放基金可以根據相應的原則補貼給發展中國家，也就是用相應的基金來補償發展中國家的發展空間損失。這要求我們不僅要突破原有的歷史責任和當今責任的問題，同時也要統籌考慮生產者責任和消費者責任的問題，甚至還需要從個人的角度來考慮碳排放在不同水平和環節上的責任問題。

第二，在全球碳排放市場當中，應當**有更詳細的市場機制設計，包括是否設立碳排放的一級市場和二級市場。**當前的碳排放交易是使所有交易者都在市場上進行平權的交易，但其中缺乏主要的一級市場批發商和二級市場做市商，使得當前的碳排放交易效率低下，定價系統不穩定，沒有辦法更好起到在大型公司下游使用者和各方之間的調節作用。因此，這也是充分利用碳市場，發揮市場調節機制的一個重要的手段。

第三，當前碳關税或碳税徵收的學理依據還不夠紮實。這實際上更需要碳税基的核算，當前碳税徵收最大的阻力來自於主要的生產者，但由於這些主體碳排放中很大一部分並不是為其自身需求而產生的，承擔全部責任就存在税基不合理的問題。因此，考慮到雙邊責任分擔，就需要**以國際增值税中的“目的地原則”來確定税基。**同時，考慮到作為個人的碳排放的税率累進問題，還需要一套更復雜和專業的碳税設計機制。

以上幾點都涉及非常複雜的政治經濟問題。其解決不能僅僅依靠全球氣候變化談判這樣的宏觀談判，同時也需要每個國家內部政府和公司的博弈，甚至是對於不同人羣的不同政策。

一方面，像中國這樣的碳排放大國已逐步承擔越來越多的自主碳減排責任，另一方面，像美國這樣的碳排放大國退出《巴黎協定》，對當前的氣候變化治理體系造成了巨大沖擊。

在這種情況下，是否能夠用好我國當前的碳減排目標，組織和號召更大範圍內的碳減排全球統一行動，就成了當前的政策的重中之重。