崔之元：“治理體系”和“治理能力”的概念區分與新“三位一體”｜研討會實錄_風聞

**【編者按】**為深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，2019年11月22日，由中共央宣傳部全國哲學社會科學工作辦公室指導，清華大學國情研究院、清華大學公共管理學院黨委共同主辦的“黨的十九屆四中全會精神研討會”在清華大學公共管理學院舉行。清華大學公共管理學院教授崔之元作了題為《“治理體系”和“治理能力”的概念區分與新“三位一體”》的發言。以下根據崔之元教授現場發言整理，已經崔之元教授本人審定。

十九屆四中全會的《決定》和十八屆三中全會相比，有很多相近的提法，但在一些方面又有發展和加強。從學術角度，有幾個最基本概念之間的關係值得深入思考和研究，而不是僅僅作為一種口號來看待。

**第一，**也是最重要的，是《決定》標題裏“國家治理體系和治理能力”這兩個概念。“治理體系”和“治理能力”應該有所區分，否則沒有必要分列。習近平總書記在中央黨校的講話裏曾經提及，**之所以要進行“治理體系”和“治理能力”的區分，是因為在同一個治理體系下的不同時期，治理能力可以很不一樣。**所以不能把“治理體系”和“治理能力”等同起來，也不能簡單化地認為“治理體系”和“治理能力”分別等於“法治”和“人治”，這樣無助於深入理解《決定》。

我覺得“治理體系”就是基本制度，可以理解為馬克思所説的生產關係，但在同樣的生產關係基本制度下的不同時期，治理能力可能是不一樣的，這就引發了很多需要深入研究的問題。

例如，“以公有制為主體、多種經濟成分共同發展”可以被理解為“治理體系”，但“治理體系”本身不一定保證有效的治理能力。

十八屆三中全會的全面改革決定明確提出**“以管資本為主”進行國有資產的監管**，但這句話始終沒有得到系統的闡述和解讀。十九屆四中全會再次強調“做強、做優、做大國有資本，形成以管資本為主的國有資產監管體系，有效發揮國有資本投資運營公司的功能作用”。

如果我們從“治理能力”角度來解讀“以管資本為主”，可以使這個重要提法更易於為基層幹部理解和運用。以管國有資本為主，其邏輯中必然藴含着不是以管某個具體的國有企業為主，即**對某些具體的國有企業而言，國有資本完全可以部分退出並投入到更有效的領域裏。**比如可以在鋼鐵企業裏賣出一部分股權，投到新興科技企業持股，這樣國有資本還是可以做大做強，“管資本為主”這句話才有意義。

做大、做強某一個具體的國有企業和以管資本為主的實踐政策含義不同，但也並不一定在每個個案上都矛盾。從“治理體系”和“治理能力”的區分，可以更好更全面的理解《決定》中提到的“以公有制為主體、多種經濟成分共同發展”和“以管資本為主”之間的內在關係。

第二，《決定》再次強調“黨的領導、人民羣眾當家做主和依法治國的有機結合”，這可以被理解是是一種**“新三位一體”，**需要更加深入的分析。

有些人懷疑黨的領導和人民羣眾當家作主存在矛盾，如果黨什麼都管，人民羣眾的當家作主怎麼體現？

如果我們不能有説服力地回答這個問題，就意味着“三位一體”是口號，互相之間沒有內在的邏輯聯繫。

對於這個問題，我覺得首先要明確**共產黨是羣眾性的政黨。**在人類歷史上，不是所有的政黨都是羣眾性的政黨，比如英國曆史上的輝格黨和託利黨、現在的新加坡人民羣眾黨，必須被邀請才能入黨，不能自己申請。最早的羣眾性政黨是和馬克思與恩格斯關係密切的德國社會民主黨。

其次，**必須要有黨內民主，**因為任何人經兩個黨員介紹再經支部同意後都能入黨，再加上黨內民主，黨的領導和人民羣眾的當家作主就可以一致起來了。在羣眾性政黨和黨內民主的條件下，黨在《憲法》之內發揮領導作用和人民羣眾當家作主就不會矛盾，而是有統一性的。

此外，“依法治國”和“人民羣眾當家做主”的統一性也需要有具體的“治理能力”方面的機制來保證。

例如，我們近幾年開始探索的人民陪審員制度，陪審員是普通人，可以在任何人中隨機產生，而非僅僅由具有專業知識的法官來判案。陪審員審理一個案件可能歷時半個月或一個月，甚至更久，這對陪審員本職工作、工資、獎金福利待遇等不可避免地會產生一系列影響或問題，若處理不好，將會直接影響人民陪審員制度的有效運作。因此，首先應堅持建立人民陪審員制度，其次要建立解決對人民陪審員本職工作的影響等具體問題的機制。

這些都是“治理體系”和“治理能力”現代化之間的關係。

總之，我們需要對十九屆四中全會的《決定》裏的重要概念之間的內在關係深入研究，以避免其在實行中流於口號，從而推動建設中國特色社會主義新時代的宏偉事業。

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Editor’s Note:  In the “Symposium on Studying the Spirit of the Fourth Plenary Session of the 19th Party Central Committee” held in November 22, 2019, Cui Zhiyuan reckoned the necessity to further study the key relationships among the most basic concepts, which otherwise could be degraded as just slogans in practice. For example, governance system is a basic system that can be understood as what Marx said about production relations. And, the governance capacity can be different at different periods even under the same basic system of production relations. Therefore, governance system does not necessarily translate into effective governance capacity. They are two distinct but interrelated concepts. In addition, though seemingly contradictory against each other, concepts like the Party’s leadership, people are the masters to govern the country, and the rule of law, are actually positively linked together, integrating and coordinating with each other. These internal relationships of the key notions impose in-depth research from academic.

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英文編輯｜王其珍 王弘書