內戰和建設——抗戰以前的國民黨統治狀況評述(1)_風聞

劉文瑞

一、1928～1937年的總局勢

從1928年到1937年，國民黨政府的總局勢，是實現從形式上的統一到實質上的統一。拿他們自己的話來説，就是解決“藩鎮”問題和“赤匪”問題。為了達到這一目的，內戰一直未能停止，南京政府在對地方實力派和對中共兩個方面都進行了幾乎不間斷的征伐和圍剿。

1929年，蔣介石為了收歸權力，查處桂系控制的武漢政治分會不經中央擅自任命湖南省主席一事（傾向於南京的魯滌平被傾向於桂系的何健所取代），引發了蔣桂戰爭。

蔣氏以分化收買為主（先後收買了被白崇禧收編的湘軍唐生智舊部李品仙、桂系師長李明瑞、楊騰輝，收買了馮玉祥部的韓復榘、石友三），以計謀為輔（起用唐生智，扣留李濟深拆散粵桂聯盟，拉攏馮玉祥解除後顧之憂），以軍事征討次之，打敗了桂系，迫使李宗仁、白崇禧等逃往香港。

就在蔣桂戰爭的同時，蔣介石發表了《和平統一為國民政府唯一希望》一文，聲稱：“欲消內亂，非剷除軍閥不可。欲剷除軍閥，非根本撲滅封建地盤思想不可。”這無疑是對其他地方實力派也提出了警告。西北軍的馮玉祥，為求自保，以聲援李宗仁為名，通電請蔣下野，聯絡閻錫山反蔣。蔣介石又採用慣用手法，策動劉鎮華、楊虎城、馬鴻逵叛馮，特任閻錫山為全國海陸空軍副總司令，拆散馮閻聯盟，在河南打敗了馮玉祥。

接着，由於蔣介石要遣散張發奎的部隊，張發奎起兵反蔣，與唐生智聯合，會同返回廣西的李宗仁、白崇禧，與蔣介石開戰。蔣介石在閻錫山的支持下，打敗了唐生智。

閻錫山打敗唐生智後，提出了“黨人治黨，國人治國”的口號，實際上是重新豎起了反蔣大旗。對蔣介石不滿的改組派（汪精衞等人）、西山會議派、桂系以及其他地方實力派紛紛聚集到閻錫山的旗下，又形成了新的反蔣大同盟。1930年4月，以閻錫山為總司令，馮玉祥、張學良（未就職）、李宗仁為副總司令，通電就職討蔣，中原大戰爆發。馮玉祥30萬人沿隴海路東進，晉軍20萬人沿津浦路南下至濟南，李宗仁、張發奎部沿平漢路北上至長沙。反蔣同盟在汪精衞、陳公博的改組派、謝持的西山會議派的支持下，甚至在北平成立了另一個國民政府。這一次地方實力派的聯合反蔣，是北伐以來對蔣介石的最大威脅。

蔣介石看準了張學良的力量，在他的策動下，加上1000萬元賄賂的影響，張學良最後下定了決心，發出擁蔣通電，東北軍南下，佔領平津，形勢迅速由對蔣不利向對蔣有利逆轉。在張學良的配合下，歷時7個月，用兵110萬的中原大戰，到1930年11月，以蔣介石的勝利告終。中原大戰的勝利，為蔣氏政權奠定了穩固的基礎。

南京政府建立之初，並沒有把中共勢力的發展放在十分重要的位置來考慮。對蔣介石來説，迫在眉睫的，是他的把兄弟馮玉祥和閻錫山，還有在西南虎視眈眈的李宗仁，甚至四川軍閥劉湘，在蔣介石心目中的位置，也比共產黨重要。因此，共產黨在各地的發展，特別是在江西、福建的發展，確實令蔣介石惱火，但並未對蔣介石造成致命威脅。毛澤東在《中國的紅色區域為什麼能夠存在》等文章中，十分清楚地看到了這一點。可以説，紅色根據地的建立和發展，就是在這種空隙中出現的。

但是，紅軍對蔣介石畢竟是一種威脅，特別是在江西福建的中央蘇區，就在自己的眼皮子底下。“卧榻之旁，豈容他人鼾睡”。因此，從1930年開始，蔣介石組織了對中央蘇區的數次圍剿。

平心而論，蔣介石在一、二、三次圍剿中，並未投入全力。我們可以看看圍剿蘇區的時間表：第一次圍剿1930年12月至1931年1月；第二次圍剿1931年4月至5月；第三次圍剿1931年7月至9月；第四次圍剿1933年1月至3月；第五次圍剿1933年9月至1934年中央紅軍長征。第一次圍剿時，蔣馮閻中原大戰的餘波未定，蔣介石對各個地方實力派的舉動比對紅軍更重視，還不敢傾全力剿共，投入圍剿的兵力不但沒有蔣氏嫡系，而且實力極差。第二次圍剿時，正值古應芬、林森、鄧澤如、蕭佛成四監委因胡漢民案發表《彈劾蔣中正提案》（4月30日），對付國民黨內的反蔣力量使蔣介石應付不暇，自然也不可能傾全力剿共。第三次圍剿時，蔣介石的反對派在廣州召開了國民黨中央執、監委非常會議，成立了同南京對立的廣州國民政府（唐紹儀、鄧澤如、鄒魯、古應芬、汪精衞、孫科、李宗仁、唐生智、陳濟棠組成，汪精衞任主席），9月初，廣州政府以50萬元收買了石友三反蔣，兩廣軍隊北上出擊，進攻湘贛，佔領了衡陽、郴州，蔣介石只得先放下共產黨而去平息兩廣。因此，一、二、三次反圍剿，紅軍能夠取勝，與國民黨新軍閥的內部爭鬥不無關係。

即使到第四、五次圍剿，蔣介石確實是想一口吃掉共產黨。但日本對熱河的進犯（1933年1月日本攻佔山海關，2月進攻熱河），使得代理行政院長宋子文、軍政部長何應欽、外交部長羅文幹、內政部長黃紹紘等一批大員都到北平商討熱河抗戰問題，長城沿線戰事一開，蔣介石不會不受到影響。第四次圍剿草草收場，與此不無關係。第五次圍剿的過程中，蔣光鼐、蔡廷鍇、陳銘樞、李濟深等組建了福建人民政府反蔣（1933年11月至1934年1月），使蔣介石暫時放鬆了對蘇區的進攻，中共沒有抓住這一有利時機打破圍剿，實在是一大失誤。蔣介石在平息了福建事變後回過頭來收拾紅軍，終於使他把紅軍趕出了江西。

到紅軍突破湘江，開始戰略性轉移之時。蔣介石無疑大大鬆了一口氣。在蔣氏的眼裏，共產黨離開了江西福建，就已經成不了大氣候。因此，隨後蔣介石對紅軍的圍追堵截，在很大程度上是別有用心，追而不擊，從而藉機插手兩廣西南諸省。對薛嶽尾追紅軍但卻要求其保持距離的命令，就反映了蔣氏的心理。配合中央軍堵截紅軍的桂系部隊，在空中偵察時發現佔絕對優勢的中央軍對紅軍追而不擊，同時又收到其內線電報，謂蔣介石採楊永泰一石三鳥計謀，準備大舉進軍兩廣，有“小諸葛”之稱的白崇禧大為惱火，下令桂系軍隊讓開通道讓紅軍通過，只是象徵性的掐了個紅軍尾巴。廣東陳濟棠也深知“匪存我存，匪亡我亡”的奧妙，放紅軍過路。至此，“剿共”演變為南京政府控制西南、西北的軍事行動。

就拿蔣介石親自坐鎮貴陽、昆明來説，與其説他是要指揮對紅軍的圍剿，不如説他是藉機要把中央勢力擴展到西南。在對紅軍的所謂圍追堵截中，蔣介石先到四川，實際上是同劉湘討價還價，使中央軍的力量向四川滲透，把四川置於中央政府的支配之下，在向四川派駐中央軍的企圖遭到劉湘拒絕後，總算把賀國光的參謀團、康澤的別動隊派到了四川。接着，蔣介石又從重慶到貴陽，收拾了已被紅軍打垮的王家烈，用薛嶽、郭思演控制了貴州。然後再到昆明，把龍雲抓到自己手中。可以説，借對紅軍的圍追堵截之機，蔣介石把勢力擴充到了自己原來插不上手的西南大部分地區。從辛亥以來西南遊離於中央政權之外的局面從此被打破了，國民政府第一次對西南地區有了程度不同的控制權。

紅軍的北上，又給了蔣介石把勢力擴展到西北的藉口。所以，在紅軍開始北上之際，根本就沒有軍事上的困難，而只是與惡劣的自然條件作鬥爭。反過來，到蔣氏的勢力已經控制了西南之後，就不允許紅軍再向西南發展了。所以，比一方面軍實力強得多的四方面軍再度南下時，就遇到了大得多的阻力，最後不得不無功而返，掉頭北上。而就在這一過程中，胡宗南、王均到了甘肅，中央軍開始向陝西、甘肅、青海等地滲透。紅軍到了陝北之後，中央軍不但從甘肅、河南兩面威逼陝西的東北軍和十七路軍，而且進入了從來就插不進手的山西，湯恩伯、李仙洲、關麟徵等十餘師中央軍入晉。

通過對紅軍的圍追堵截，蔣介石的戰略目標實現了，西南和西北都歸到了蔣氏的麾下，建立了國民政府對這一區域的有力控制。這一收穫，對於蔣介石的意義十分重大，使其以西南、西北為總後方的對日戰略能夠付諸實施。

但是，蔣介石不顧外敵，堅持“攘外必先安內”的國策，使其國內的政治支持度大大下降，也給不同派系的反蔣力量提供了口實。在日本的步步進逼下，蔣介石一退再退，一讓再讓，激起了全國人民的憤慨和不信任。1936年1月，紅軍以“中國人民紅軍抗日先鋒軍”的名義渡河東征，進軍山西。兩廣的陳濟棠、李宗仁、白崇禧，則以抗日的名義發動了兩廣事變。身在泰山、軍隊盡失的馮玉祥也躍躍欲試。儘管紅軍東征、兩廣事變這些軍事行為，沒有對蔣介石造成致命威脅，但是，蔣氏的國策，在人民心目中失去了地位，也喪失了軍隊（特別是非嫡系的軍隊）中下層軍官士兵的支持，直到引發西安事變。

二、國民政府的建設方針和策略

從1928年國民黨重新統一到1937年全面抗戰爆發，內戰只是歷史的一個方面。在另一方面，國民黨政府也十分注重建設問題。過去，我們對這一方面過分忽略，致使我們的民國史研究出現了不應有的“空檔”。

（一）訓政時期的政治

在政治上，國民黨政府根據孫中山先生制訂的從軍政到訓政、再從訓政到憲政的三部曲，在1928至1937年這一階段，逐步建立起了一黨專政的新權威主義訓政統治模式。1928年，隨着二次北伐完成、東北易幟、新疆通電歸順南京三件事，國民黨在形式上統一了中國。儘管這個統一還有許多遺留問題和隱患，但急於建立自己正統統治地位的國民政府，把這一次統一的成就充分利用了起來，1928年10月，國民黨中央執行委員會通過了《訓政綱領》，宣佈進入了訓政時期。

1.訓政的設想

軍政、訓政、憲政三階段的設想，是孫中山在1914年組建中華革命黨時提出來的。建立中華革命黨，可以看作中國資產階級民主革命政治思想的一個分水嶺。在此前，孫中山一直主張西方式的政黨民主，試圖在中國建立多黨政治體制。孫中山以外的其他革命黨人，也對多黨政治寄予了極大希望。但是，隨着宋教仁被刺，中國建立多黨民主政治體制的設想行不通了，於是，革命黨人開始尋求非民主的強權政治體制模式。中華革命黨，就是這樣一個背景下建立起來的。孫中山的本意，是用一個權威性的、強有力的政黨，從上而下推進革命。孫中山認為，在軍政和訓政時期，民眾不足以主政，“一切軍國庶政，悉歸本黨負完全責任。”(《孫中山全集》第3卷第97頁，中華書局1984年版)待到進展至憲政時期，方能還政於民。這一設想，實際上也是他把人分為“先知先覺”、“後知後覺”、“不知不覺”三類情形的邏輯產物。由於當時缺乏權威性政黨進行國家統治的現成範例，而西方式政黨都不是強權模式，因此，中華革命黨，從會黨經驗中汲取了不少東西。

但是，會黨作為下層社會的組織形式，畢竟同執掌全國政權的正規政黨有較大差別。1917年俄國革命的成功，為中國人、也為孫中山提供了一個“一黨專政”的成功範例。因此，儘管孫中山對俄國式的共產主義不感興趣，但卻對蘇俄的黨治和軍隊體制很感興趣。過去，我們都十分強調孫中山主張的“以俄為師”，但卻忽略了其“以俄為師”的內容。實際上，孫中山的主張是很明確的：學習俄國，不是學習蘇維埃制度，更不是學習共產主義，而是學習俄國人的一黨專政，學習俄國人的黨軍制度。在《孫文越飛宣言》中，孫中山把拒絕共產主義意識形態和蘇維埃體制，作為“以俄為師”的前提。在國民黨的改組中，主要是學習蘇俄的“辦黨經驗”、“建軍經驗”，“俄國完全以黨治國，比英、美、法之政黨，握權更進一步，可為我們模範。”民眾是嬰兒，黨是母親和保姆，“民國之主人者，實等於初生之嬰兒耳，革命黨者，即產此嬰兒之母也。即產之矣，則當保養之，教育之，方盡革命之責。”(《孫中山選集》上冊，第153頁，人民出版社1956年版)這些言論，充分表達了孫中山“以俄為師”的意圖。

由此來看，國民黨南京政府宣佈的訓政，是繼承和體現了孫中山的建國思想的。這一階段的政治，也就以國民黨的“一黨專政”為最基本的特色。

2.訓政時期的中央政府

1928年10月4日，國民黨中央頒佈了第172次黨務會議通過的《訓政綱領》，共六條內容：第一，訓政時期，由國民黨全國代表大會代表國民大會領導國民行使政權；第二，國民黨全國代表大會閉幕時，以政權付託國民黨中央執行委員會執行之；第三，依照總理建國大綱所定選舉、罷免、創制、複決四種政權，應訓練國民逐漸推行，以立憲政之基礎；第四，國民政府總攬行政、立法、司法、考試、監察五項治權；第五，國民政府重大國務之執行，受中國國民黨中央執行委員會指導監督；第六，國民政府組織法之修正及解釋，由國民黨中央執行委員會政治會議行施。

縱觀《訓政綱領》，是要建立一個在國民黨絕對控制和領導下的國民政府。按照蔣介石的解釋，訓政時期就是要“厲行黨治”，由國民黨“代表人民負建國大任”，“以黨來管理一切”，“一切要由黨來負責”(《三民主義之體系及實行程序》，《蔣總統集》第1冊第1142頁，台北版)也正如孫科所説的那樣：“以黨專政來支配國家，使中華民族在黨的訓政下討生活。”(《在國民黨四屆一中全會上的閉幕詞》)於《訓政綱領》頒佈的同時，《中華民國國民政府組織法》也正式出台。

從體制上看，置於國民黨領導下的國民政府設主席一人，設國務會議（1930年11月改稱國民政府會議，1931年12月改為國民政府委員會）。下設行政、立法、司法、考試、監察五院。

在這一體制下，國民政府的作用如何，關鍵在於它與國民黨中執委的關係如何；而國民黨中執委又掌握在以北伐之功左右黨內事務的黨軍手中。因此，在蔣介石擔任國民政府主席的時候，主席和國務會議權力極大，有處理國務、議決各院之間不能議決的事項之權，還有議決和公佈法律之權。而到1930年蔣介石辭去主席職務擔任行政院院長後，主席和國務會議的權力就大為縮小。1931年12月26日，國民黨四屆一中全會通過的《政制改革案》，規定“國民政府主席為中華民國之首，對內對外代表國家，但不負實際政治責任，亦不兼其他官職”。而五院院長則“各自對國民黨中央執行委員會負責”。“權隨人移”成為這一體制的主要特徵。

行政院設立於1928年10月，下設內政部、外交部、軍政部、財政部、農礦部、工商部、教育部、交通部。第一任院長為譚延闓。行政院向國民政府主席負責。到蔣介石擔任行政院院長一職後，行政院改向國民黨中執會負責。

立法院設立於1928年12月，負責議決法律、預算、大赦、宣戰媾和及其他重大國際事項。第一任院長為胡漢民。立法院直接對國民黨中執會負責，所議事項得事先由國民黨中央執行委員會提出原則或加以認可。

司法院設立於1928年11月，執掌司法審判、司法行政、官吏懲戒及行政審判等職權，負責解釋法律、變更判例。第一任院長為王寵惠。司法院直接對國民黨中執會負責，下設最高法院、行政法院、公務員懲戒委員會等。

考試院設立於1930年1月，負責公務人員的考選與銓敍事宜，從理論上，公務員及專門技術人員，均須經考試院考選銓敍後方可任職。第一任院長為戴季陶。考試院直接對國民黨中執會負責。

監察院設立於1931年2月，依法行使彈劾權和審計權。第一任院長為蔡元培。監察院直接對國民黨中執會負責，下設若干監察使，分赴全國各監察區行使彈劾權。

除了五院之外，國民政府還下設了參謀部、訓練總監部、軍事參議會、建設委員會、設計委員會、俗務委員會、蒙藏委員會及其他一些特種委員會，作為國民政府的直屬機構。

國民政府的五院制，在形式上體現了權力制衡原則，不失為一個民主體制的框架。但在實質上，由於以黨治國的界定，使得五院制國民政府沒有能夠起到正常的作用，黨的機構和政府機構權力重疊，互相沖突，使行政機構無法正常運行，黨的機構則無力承擔治國重任，黨政矛盾成了這一時期政治上的突出問題。在這種局勢下，國民政府的運轉，不是靠正常的組織建制、法規制度和規範操作，而是靠領導人的個人地位和影響力。這樣，民主的法制型政府模式，在實際運轉上卻變成了專制的人治型政府模式。

3.訓政時期的地方問題

這一階段的地方政府，主要有省、行政督察專員公署、縣、區、鄉鎮。在南京政府建立之初，中央對地方的控制是十分有限的，在很大程度上，省主席的任命，不是出自中央政府宏觀管理的需要，而是出自對各地實力派無可奈何的認可。如何加強對地方的控制，成了國民政府的一大難題。南京政府成立之初，為了有效地控制省，規定省政府實行“合議制”，即由中央直接任命省府的廳長（各省一般設民政、財政、教育、建設四廳，秘書、保安二處），用廳長來牽制省長。縣級政府也採用同樣手法，由省廳直接主管縣政府下設的各局。但這種體制，直接影響了管理效率。於是，隨着中央對各地的滲透，30年代中期，在省政府推行了“合署辦公”，在縣政府推行了“裁局改科”（1934年），以求地方政府的統一。從1927年到1939年，國民黨還廣泛推廣“新縣制”，在縣以下確立區、鄉（鎮）、保、甲四級組織，以加強向縣以下基層社會的滲透。但是，在省一級，對中央的離心傾向始終未能根除；在縣一級，地方政權一直被豪紳把持。因此，在整個30年代，國民黨政府的地方政策，可以説成效甚微。

另外，從中央來講，國民黨實行“以黨統政”的模式，但從地方來講，國民黨的組織形同虛設。而且在體制上，省以下的黨政機構完全分開，省黨部對於地方政府沒有支配權力，國民黨成了“中央黨”，使其黨治模式的社會效果大受影響。 

4.訓政時期的黨政關係和特務活動

既然要以黨治國，而黨又不是一個常規管理組織，特別是在這一階段，國民黨內離心傾向十分嚴重，地方分離主義未能徹底根除，黨內派系複雜，各地山頭林立，為了樹立新的中央權威，特別是樹立黨在國家事務中的權威，把政治動員性的黨，改變為一個政治控制性的黨，就成了國民黨在這一階段的當務之急。在這一問題的處理上，蔣介石由於各種各樣的因素（主要是因為國民黨內反蔣勢力較強），不是讓國民黨加強宏觀控制，充分發揮政府的作用，而是建立從屬於蔣氏個人的秘密政治組織，以加強黨對社會、甚至是對政府的控制。

1928年，國民黨中央組織部調查科成立（後改名為調查統計局，即中統），標誌着國民黨以秘密組織形式開展統治活動的開始。到1932年，由蔣介石親自主持，以蘇聯的格伯烏（國家政治保衞局）為樣板，在南京成立了“中華復興社”，並由蔣氏親自擬定了“驅逐倭寇，復興民族，平均地權，完成革命”的綱領和“內求統一，外抗強權，擁護領袖，收復失地”的宗旨，要求組織的“內部團結統一”，“發揚硬幹、快乾、實幹精神”，以“力行哲學”作為思想依據。

在復興社成立前後，還成立了更為核心性質的“三民主義力行社”（有的史書稱其為藍衣社，所謂藍衣社一説，是有“十三太保”之稱的劉健羣提出效法意大利褐衫黨，將組織定名為藍衣社，從服裝到用具一律使用藍色。儘管這一提議未被複興社採納，但藍衣社的名稱卻流傳因之開來）。據復興社的創辦參與人康澤稱，力行社成立於復興社之後，是復興社的內層組織；據1934年曾在復興社總社組織處工作的龍步雲等人稱，力行社成立於復興社之前，復興社是在力行社的基礎上擴展的外圍組織。不論何説，力行社為復興社的核心無疑。和復興社有密切關係的，還有“革命軍人同志會”和“革命青年同志會”，後來又合併為“中國革命同志會”。

這些組織強調，國民黨和國民政府已經失去了“革命精神”，“腐敗，爭權奪利，效率低下”，認為“在中國實行民主還不成熟”，主張採用類法西斯的權威主義手段，以暴力、恐怖活動和中國傳統文化重振國民黨，“復興民族和民族文化”。復興社的機關刊《中國革命》和機關報《中國日報》等報刊，大力鼓吹法西斯理論。如“我們無需隱瞞，我們正需要中國的墨索里尼，中國的希特勒，中國的斯大林！”（《組織與領袖》，《社會新聞》1933年第3卷第16期）“這是一個新的時代，獨裁是這個時代進步的手段！”（伊仁《民主與獨裁》，《前途》第1卷第8期，1933年8月）據説，蔣介石曾在力行社的一次聚會上説：“法西斯主義能救中國嗎？我們的回答是：能。中國現在最需要的就是法西斯主義。”(《藍衣社有關資料》第11頁)在這種氣氛下，力行社、復興社主張對領袖的絕對服從，主張個人品質的節儉、清廉和保密，提倡極端民族主義，要求取消自由主義和個人主義，實現社會的軍事化。力行社、復興社均為垂直領導，單線聯繫，這種秘密組織，成了蔣介石彌補黨治模式先天不足的一個重要手段。關於國民黨的特務機構，有一點值得注意。由於過去歷史研究中的偏向，相當多的人都以為特務機構是專門針對共產黨的。實際上，國民黨的特務機構，反共固然不假，但我們還要看到它的另一面，即反對國民黨內的不同派系以及反抗日本侵略，對“失去革命精神”的國民黨進行改造。例如，1932年9月由國民政府軍事委員會政訓隊舉辦的一期“政訓研究班”，實際上由復興社控制，劉健羣為班主任，強調“一個主義，一個政黨，一個領袖”，以法西斯精神訓練學員。結業後，90%的學員被組成“華北抗日宣傳總隊”，劉健羣任總隊長，在華北各地的非國民黨嫡系部隊中，廣泛宣傳服從中央，服從蔣介石，在蔣介石的領導下“抗日救國”。這種明顯的反日活動，引起了日本駐屯軍的不安。在後來的華北問題中日談判中，日本人的一個強烈要求就是停止復興社在華北的活動。在日本的壓力下，1935年4月，劉健羣被調回南京。從這件事情可以看出，對於復興社在抗日宣傳動員中的作用，及其“統一”並“改造”國民黨的作用，甚至還有反腐敗方面的作用，視而不見是有失偏頗的。但是，特務機構的作用，建立在權威主義基礎上而不是民主主義基礎上，是走向獨裁統治的舉措，這也是毫無疑問的。

5.訓政時期的有限民主

在國民黨的訓政時期，蔣介石的本意是加強政治控制，樹立中央權威，歸根到底是樹立自己的權威，因此，南京政府對政治民主化是不感興趣的。但是，中國畢竟已經大大向現代國家邁進了一步，五四以後，社會上一直湧動着一股英美派自由知識分子的民主潮流（如胡適、羅隆基等），另外，國民黨內外的各種反對派，出於各種各樣的目的，也以實現政治民主化作為反對蔣介石的有力武器。對於前一種文化精英的壓力，蔣介石可以不屑一顧，但對於後一類反對力量，他就無法等閒視之。甚至國民黨內的“太子黨”孫科等人，也時不時提出結束黨治、實行憲政的要求，“擾亂”蔣介石的既定方針。對此，蔣介石不得不做出些許讓步。特別是被國民政府奉為國父的孫中山，曾經有過訓政不超過六年的具體設計。蔣介石無論如何，也不能公然反對孫中山。所以，1932年12月的國民黨四屆三中全會上作出了決議，開始了憲政的籌備事宜。

國民黨的統治模式，搭起了一個黨治獨裁的框架，但又不願放棄民主的招牌，於是，在其能夠容忍的範圍內，採取了一定的有限民主策略。有限民主的主要表現，是起用了一批非國民黨的技術專家進入政府，特別是在外交、經濟、教育等方面，專家的作用較為顯著。

在外交方面，從國民政府成立起，就留用了著名外交家顧維鈞、施肇基，1934年又起用清華大學教授蔣廷黻（後擔任外交次長）。

起用專家最顯著的，是1932年11月成立的國防設計委員會（1935年4月改名為資源委員會），主持者是錢昌照、翁文灝，參加這一委員會的學者有胡適、丁文江、楊振聲、張其昀、吳鼎昌、張嘉璈、陶孟和、範鋭、吳藴初、劉鴻生、萬國鼎、沈宗瀚、王世傑、周覽、徐淑希等人。國民政府的現代化建設，主要是由這些人主持的。這個機構和這些學者，不但為中國的現代化做出了不可磨滅的貢獻，也為改善這一時期國民黨與知識分子的關係盡了一份力量。

在國民政府中，1935年12月行政院改組，下屬的9個部有3個由專家主持，分別是王世傑、張嘉璈和吳鼎昌。還有一批專家教授擔任了國民政府的立法委員，即使沒有在政府任職的法律專家，如馬寅初、吳經熊、陳茹玄，也參加了《五五憲草》和其他法律法規的起草工作。

但是，國民黨起用專家，畢竟是很有限的，而且主要是在自然科學技術方面，這説明蔣介石始終不願在政治上實現真正的憲政，他既想依賴專家的力量推進現代化建設，又不願意讓別的人對他的政治行為説三道四。因此，對那些只管埋頭規劃工程方案的專家，蔣氏是能夠接納而且願意同他們合作的，但是，對那些想在政治上指手畫腳的中產階級，他就不那麼客氣了。例如，在訓政階段，南京政府對中產階級、特別是上海中產階級要求參政的願望，採取了十分堅決的拒絕態度。南京政府成立之初，為了取得上海工商界的財力支持，政府給上海工商界的頭面人物讓出了一席之地，請錢新之擔任了財政次長，榮宗敬擔任了工商部參議，王曉籟擔任了財政部特税處副處長。在上海的地方政權中，特別市參議會的12名參議員全部是工商界人士。到1928年10月，南京政權開始站住腳跟了，也就對期望參政的工商界給臉色了。當時，全國商會聯合會成立，提出在立法院49個委員的席位中佔有5個席位的要求，並開列了10個候選人，請國民黨中央圈選，結果不但這一請求被拒絕，而且“要挾”中央的行為本身被警告。1929年3月，對政治過於“熱心”的上海總商會，遭到了以上海市黨部為後台的“流氓”襲擊，最後的結果是，一個聽命於政府、不再對政治表示熱心的上海市商會，取代了原來的總商會。