內戰和建設——抗戰以前的國民黨統治狀況評述(3)_風聞

 四、農村問題 

中國的現代化建設，有一個重要的問題是如何實現農業現代化。南京政府並不是完全放棄了對農業現代化的追求和努力，恰恰相反，它在這一方面作了許多工作，但是，南京政府的農業政策幾乎全盤失敗了。在不斷失敗後，南京政府放棄了對農業現代化的追求，對廣大農村實行了聽之任之、視而不見、放任自流的鴕鳥政策，失去了中國歷史上農村變革、農業變革的一個有利時機，也播下了自己在大陸被推翻的種子。

中國的農村不同於歐美的農村，中國的農民也不同於歐美的農民，中國的農業經濟更不同於歐美的農業經濟，任何一種企圖用歐美農業現代化模式來改造中國農業的設想，都是行不通的。中國與歐美在農業上的差異主要有：第一，農業人口絕對數量遠遠超出歐美所能想象的水平，就人口比例來説，工業化以前的歐美，同樣是農業人口占多數，但是，由於人口總量不同，農業人口在總人口中佔到70%至80%，對整個社會的影響大不一樣。就中國的情況來説，農業人口的數量巨大，使得土地人均數遠低於其他國家，特別是人均耕地數量，在南方只有幾畝。明清之間，由於“攤丁入畝”政策和“永不加賦”的許諾，使農業人口的增長失去了政策性調控手段，只有天災人禍和最低生存線才能對人口有所影響，使得農業人口的數量，一直保持在維持最低生存標準的界限上。從1650年到1850年的200年間，人口增長兩倍多，耕地僅增加63%。後起的工業，遠遠不能容納農村過剩的人口。如何在農業現代化過程中解決農村剩餘勞動力問題，成為農業現代化的首要問題。第二，農業經營規模小，不但自耕農是小規模經營，即使大地主，也以“化整為零”的租典式經營為主。加上中國普遍實行的家庭析產製，一般都以核心家庭為社會基本單位。因此，中國的農業經營，一直是一種小規模的分散經營。生產單位之小，是世界上絕無僅有的。本來，從漢代以來，中國就以“五口之家”作為標準農業生產單元，民國時期，一般農户仍為4～6人。一般都是一個家庭在10畝、甚至不到10畝的土地上耕作，使得農業的集約經營、大規模經營十分困難，除了在東北、西北等地廣人稀之處可以有限地進行農場式經營外，其他地方要興辦資本主義式的大農場極為困難，即使有個把也是特例而不是可以普遍推廣的。中國式小農，同美國式動輒以上百公頃土地計量的小農，不可同日而語。由於經營規模小，機械化汽油農業，也不是中國農業現代化的出路。所謂“農業的根本出路在於機械化”，必須以大工業能夠從農村大量吸取勞力，從而把農業人口控制在總人口的20%以內為前提。而這在中國顯然是做不到的。第三，農業經營的效率低下而生產水平極高。就糧食單產而言，中國已經達到了很高水平，但是，這種高水平是以投入過量勞力為代價的。根據有關調查資料，農户擁有的耕地面積和投入單位工時成反比。“我們注意到，每户耕種面積少於4.9畝時，每畝用工50.4個；耕地面積在15～19畝之間，每畝用工31.5個，耕地超過20畝時，每畝用工不超過21.1個。隨着耕種面積增加，單位面積用工量呈下降趨勢。儘管小農户擁有的勞動力比大農户少，但它們耕種時仍投入了超過需要的工量。這是個非常值得注意的問題。”(轉引自《劍橋民國史》第二部第263頁)這種過剩勞動力向土地不計成本式的過量投入，提高了農作物收益的單位成本，降低了農產品的市場競爭力，對農業現代化的制約極大。第四，農產品商品化程度低，主要用於農民自己消費而不是用於供應市場。儘管中國農業生產的單產很高，但由於人口的密集和生產投入的單位勞力過多，致使人均水平很低。農產品的極大部分，都要用於自身消費。儘管有統計數據表示，民國時期的農民，有半數甚至超過半數的農產品要上市場交易，但其中的大量交易屬於村與村之間在同一集貿市場的生活必需品互換式交易。

所謂農業現代化，無非包括以下內容：第一，實現農產品的商品化，使整個農業進入市場經濟的大潮。而要實現農產品的商品化，又要以農業能夠生產出大量剩餘產品為前提（這一點，南京政府和後來的共和國都未能實現）。第二，使廣大農村接受現代文明，擺脱幾千年來歷史積澱的愚昧落後狀態，把傳統的農民階級更新為新的農業工人和農業經營者（這一點，在南京政府時期的定縣和鄒平實驗區內得到了初步實現，但南京政府管轄的大多數區域及蘇區都沒有實現）。第三，提高農業生產效率，使其與工業生產效率相匹配（這一點，所有的農村改革試圖都未能實現）。第四，改進農村組織和管理，使其成為現代社會的有機組成部分（這一點，南京政府的實驗失敗，共和國以軍事化即公社化的方式使農村組織走上了另一條道路）。第五，解決好農村的兩極分化問題，使農村形成穩定的社會構成，中農和富農能夠在農村佔到相當的比例，並對政權形成有力的支持（這一點，以蘇區直到共和國的中共做得最好，抗戰時期比較穩定的根據地都形成了大量新中農和富農，閻錫山治下的山西次之，見後述）。上述幾個方面，南京政府一個也沒有做到。南京政府實際控制不了的部分地方（如韓復榘治下的山東，閻錫山治下的山西等），在當地政府的支持下，試圖實現以上內容中的部分目標，而且確受到了一定效果，但並未促成農村的整體現代化。即使是解決農民及農村問題最成功的中國，也是把注意力的焦點放在對農民的政治動員上，同樣沒有能夠完成農村的現代化變革。 

（一）南京政府實現農業現代化努力的失敗

南京政府成立後，要説其根本不重視農業經濟和農村建設，那是不公道的。恰恰相反，南京政府在農業領域花費了極大的氣力，也採取了許多措施，其中最主要的，一是進行省以下政權的調整，二是進行土地清查和整頓，三是推行減租政策，四是開展了復興農村的整體運動。但是，這些措施，無一例外，全都失敗了。對於南京政府農業政策的失敗，僅僅進行譴責性批評或扣上一頂政治性帽子，那就顯得過於淺薄了。如果對其進行實事求是的深入分析研究，找出問題所在，則不僅是民國史研究的一大突破，而且對於目前的農業現代化建設不無參考借鑑價值。 

1.進行省以下政權的調整

任何改革，都必須有強有力的推行人員，農村改革也不例外。即使有相應的推行人員，他們還要能動員起大多數民眾支持自己推行的改革，否則，成功的希望實在渺茫。南京政府在農村改革上所做出的種種努力，都遇到了這一難題。

要弄清這一問題，必須弄清中國農村社會的基本管理機制。直到大革命前，中國的基層社會基本上是一個由鄉紳自治的社會，政府所能起的作用微乎其微。大革命對地方土豪劣紳的懲治，農民運動的興起，使得鄉紳的政治地位發生了嚴重動搖，鄉紳原來千百年形成的在地方上超人一等的光環被打破了，湖南農民對鄉紳的遊街、戴高帽子等行為，一方面是對土豪劣紳長期稱霸地方的一種反抗，另一方面也是對幾千年來農村權威的一種否定。在經過大革命洗禮的這種地方，鄉紳的地位一落千丈，土豪劣紳被鎮壓的鎮壓，被趕跑的趕跑，即使是“正紳”，也不免受到連帶衝擊。因此，在農民運動廣泛發展的省份，舊有的農村權威不復存在，而國民黨政權又不許在農民運動中湧現出來的農會新秀在農村政治中起主導作用，重組農村社會，成為南京政府的一大難題。由於南京政府對地方基層組織任職者的“恆產”要求和“熱心公益”的要求，新的基層組織，仍然離不開鄉紳。但經過農運衝擊的鄉紳，要麼更加謹慎小心，當一個掛名不幹事的好好先生，免得在動盪不安的社會里再受衝擊，要麼就是把在革命中失去的東西撈回來，變本加厲、反攻倒算的土豪惡霸。至於沒有受到農運衝擊的地區，舊有的農村社會結構沒有被革命浪潮打破，世代主宰鄉里的鄉紳族長依然按舊有方式管理着農村。無論是革命後出現了權威真空的農村，還是沒有革命而保留着舊有權力結構的農村，政府推行改革政策，都會遇到極大阻力。正如當時人所言，鄉村的領導人，“大概分作兩派，一派是不做事體的好好先生，一派是武斷鄉曲的土豪劣紳”。任何改革政策，都會碰到利益調整問題，農村改革也不例外。所謂“不做事體的好好先生”，是那些被革命整怕了，或者從消極面接受了革命的教訓鄉村頭面人物，他們為了維護自己在農村中的地位，對於自耕農和佃農反對的事項，或者是地主反對的事項，都採取寧願得罪政府也不願得罪鄉民的策略，自然無法推進南京政府的改革措施。所謂“武斷鄉曲的土豪劣紳”，是那些急於對革命進行反攻倒算，或者是那些沒有見過革命的陣勢，從來不知農民反抗有多厲害的地方豪強，他們更不願意推行有損於自身利益的改革舉措。因此，南京政府的農村改革，首先碰到的問題是幹部問題。

省與鄉聯繫的中介是縣長，為了解決縣長的合格人選問題，南京政府採取了公開考試的辦法來選拔。但是，費盡九牛二虎之力，在訓政的十年中，考試選出的縣長人數太少，根本無濟於事。30年代的2000多個縣長，真正通過考試選拔的不足100人，僅佔5%。如果僅僅是人數少，倒還可以逐步解決，但這些考選的縣長往往過於書生氣，其行為規範、為人準則與那些傳統縣長不是一個路子，十之八九被傳統縣長所排擠而無所作為。在區鄉一級，南京政府試圖用培訓自己的人才取代原有的土豪劣紳，但這一培訓無疑是紙上談兵。按統計，全國要培訓的縣政人員共需1118.7萬人，所需經費竟達7.6億元，這是南京政府無論如何也做不到的。即使培訓出來少量人員，一到實際崗位上，就被指責為“鄉望不足，經驗缺乏”，無法同強大的舊勢力抗衡。因此，南京政府不得不承認現狀，依靠傳統的農村管理者。另外，南京政府絕不會像中共那樣，依賴農村中的被壓迫階級打破現有秩序進行農村政權的重組，為了保證安定，它在區鄉政權中只能依賴有“恆產”者，甚至包括農會在內，都嚴格進行了產業上的限制。1930年中央政治會議通過的《農會立法原則》，規定農會會員的條件為“耕作農地面積在20畝以上”或“中等以上學校畢業習農業者”，從而把大量的半自耕農、佃農排除在鄉村政治之外。當時就有人抱怨道：政府的舉措，甚至包括中央的法律，“往往傳到省政府時打了一個折扣，傳到縣政府時再打一個折扣，落到區鄉長的手裏的時候，便已所剩無幾……地方政府尤其是鄉村政治組織充滿着豪紳封建勢力，很難希望它來忠實地執行反封建的改良政策”(《〈中國農村〉論文選》（上）第313～314頁)。對基層政權的這種抱怨，反映了國民黨政權對農村進行政治滲透的失敗。

另外，不光地方政權，即使是中央政權，制定農村政策的高層人員往往脱離實際。30年代中央最高層制定土地政策的共有蕭錚等10人，其中5人在大學任教，6人有留洋經歷。這些人儘管學富五車，才高八斗，但他們對中國農村的實際瞭解太少，最起碼對農村的感性知識不夠。他們制定的政策，不僅與農運起家的中共不可同日而語，就連閻錫山式的土生土長的地方長官也比不上。例如，閻錫山就憑一個很對老百姓口味的“公道”口號，可以發動起山西的大批農民，而南京政府高高在上的秀才，何曾提出過類似“公道”這樣平易近人、淺顯易懂、易於被農民接受的口號。因此，國民黨農村政策的失敗，可以説具有一定的必然性。 

2.土地清查和整頓

土地的清查和整頓，是農村任何政策性調整的基礎。農業社會的歷代王朝，出於保證國家税收的需要，都十分重視土地和田賦的清查工作，歷史上的“黃冊”、“魚鱗冊”就是明證。南京政府也看到了這一點，把土地整理看作“國計民生的一個生死關鍵”，在20年代末展開了土地整理工作，要求各地“先行辦理調查測量登記事宜”。從1934年起，在全國範圍內進行土地陳報。但是，實際效果同樣不理想。浙江省從1928年起進行土地陳報，歷時一年多，耗資300萬，動員122800人，但統計結果並不準確，“杭、鄞及海寧三縣，陳報畝數且多於實測總面積”。陳報不準，只得改為土地測量。結果直到戰前，10年僅測量了全省土地的17%。江蘇也因陳報不準，隨後改為土地查報。在土地清查過程中，遇到了地主的軟抗硬磨，不得已，當局只得採取強制措施，“各專員帶同木殼槍隊下鄉催辦”，“公安局派警催告”。這樣做的結果，使地方的對抗情緒逾烈。最後，土地清查也不了了之。 

3.減租

民國初期，南京政府決定在浙江、湖南、湖北、江蘇等省進行試點（僅從這些試點區域處於南京政府的中心區域來看，其減租願望是真誠的），推行二五減租。1929年、1930年、1932年，南京政府分別頒發過減租的法律法令，但是，真正推行了減租政策的，僅有浙江一省。到30年代中期，減租政策最終失敗。

由於南京政府沒有得力的推行減租方案的基層機構，那些實際把持者基層政權的地主幾乎一致反對和抵抗減租。他們以“業農”或“鄉農民代表”的名義，聯合上百人簽名，不斷向上“請願”。如中國第二歷史檔案館收藏的《浙江各縣呈請取消施行二五減租以免糾紛》（1931年11月至1934年6月），就詳細記載了這種請願。他們的請願有一個共同點，就是並不否定減租本身，而是藉口“劣佃”破壞了減租。在這些地主看來，所謂的“劣佃惡農”趁減租之機，被“痞子”所操縱，或者更直接指摘被南京政府建立的村長、村委員會、農會和國民黨部所操縱，往往要求超過25%的減租額，甚至乾脆不交地租。為了推行減租而成立的佃業仲裁會，也被請願書指摘為故意偏袒佃農的組織，甚至認為佃業仲裁會以暴力威脅地主，煽動佃農對抗交租。更進一步，地主還威脅道，二五減租政策必須對地主和佃農的關係惡化負責，地主將不會再像以往那樣向政府照章納税。有個別地方的地主，買通基層官員，運用政府力量反對減租。如天台縣的地主就與區長、警察串通起來，“偽造省府訓令，謂實行二五減租即以共黨治罪，並派軍警多名逮捕農民”。儘管地方上的國民黨部和省政府一一駁回了這些請願，但是，省縣的税收壓倒了一切，維持農村安定的需要壓倒了一切，南京政府不可能為了農民而得罪地主，因此，對減租的抵制取得了成功，浙江的減租試點不了了之。 

4.“復興農村”的整體努力

國民黨政府組織了“農村復興委員會”，專門倡導“鄉村建設運動”。從30年代中期起，國民黨政府改變策略，在農村問題上不再以觸動原有的生產關係和政治力量為突破口，而改以技術措施和生產力的發展為突破口。實際上，早在1929年的三全大會上，就已確定農民運動的內容為“扶植農村教育、農村組織、合作運動及灌輸新生產方法”。到30年代中期，農村改革的重點就放在了發展生產力方面。在農村復興委員會的指導下，國民黨實際統治區開始組建農民銀行、農民借貸社、信用合作社和農業倉庫，以圖解決農村資金問題，同時，大力開展興修道路、墾荒造林等活動，試圖提高農業生產的整體水平。

但是，即使這種技術性努力，也未能收到多大效果。這種技術性努力實際有兩大內容，一是農業生產組織上的協作，二是種子、化肥等新技術的採用。問題在於：中國的舊式農業已經發展到很高水平，新技術不一定就能提高生產力。就拿生產組織的協作來説，農民之間的自發性協作一直就有，一種是短期性的，在農忙季節，數個家庭（主要是親戚鄰里），在土地、勞力以及資金方面互通有無，統籌安排，協同勞動，事情一過，協作就告一段落。另一種是長期性的，主要是單家獨户無力承擔的水利、治安聯防等事務，如土地所有者共同興修水利，共同出資，按土地多少和受益情況分攤費用。這種協作卓有成效，而且權益關係基本都可以自行解決。由於有這種有效的協作，所以，政府出面的官方協作及官方組織大生產的任何努力，往往在效率和效果上都不如自發協作，當然會受到自發協作的天然抵制。再拿新技術的實效來説，中國農民追求的是“眼見為實”，新技術在沒有普遍推廣之前，農民一般是持懷疑態度的。而新技術的實質，在於其初期的邊際效益。一旦普遍推廣，邊際效應下降，新技術也就不再“新”了。中國農民的小生產傳統，使他們中的絕大多數只能“隨大流”，使新技術不但不能明顯提高效益，而且還會造成投入產出比的不合算使農民感到上當受騙。因此，新技術的推廣，也是倍加艱難的。

國民黨政府農村政策的失敗，使其沒有能夠得到來自農業的現代化支持，反而使廣大農村和農民成為中國實現現代化包袱。特別是對國家政治帶來了巨大影響。農民在國家政治中具有兩重作用。由於農民的分散性、自私性等各種各樣由於小生產造成的侷限，使得農民在能夠維持生存的情況下對政治存有天然的冷漠，但是，到農民不能維持生存時，為了生存下去的反抗卻會嚴重影響政治統治。南京政權只注意了農民對政治冷漠的一面，而忽視了農民對政治具有摧毀力量的一面，最終放棄了它的農村改革努力，使農民失去了對南京的信任。但是，只要農民能夠生存下去，一般是不會起來反抗的。而30年代中期全國性的災荒，卻把農民推向了不能生存的邊緣。共產黨在農民中一呼百應，以土地革命為契機，充分動員起了農民的摧毀性力量，終於給國民黨帶來了滅頂之災。 

（二）地方當局支持下的農村改革探索

1.晏陽初的平民教育實驗

晏陽初從在法國為參加一戰的華工寫信開始，認識到了“中國平民不是不可教，而是無教”，立下了獻身於平民教育和鄉村改造的志願。20年代初，他組織了中華平民教育促進總會。20年代中期以後，晏陽初又把平民教育的視點由城市平民轉移到了鄉村農民身上，開始了他以平民教育推動鄉村改革的實驗。

20年代末，晏陽初以河北定縣為點，以一種“宗教家的精神”，開展了文藝、生計、衞生、公民四大教育，通過四大教育，力圖解決百姓的愚、窮、弱、私四大病根，增進其知識力、生產力、強健力和團結力。具體的教育內容分三步實施，一是通過識字教育啓迪民智，二是通過公民教育培養民德，三是通過生計教育改善民生。教育的方式分為三種，一是開辦平民學校的學校式，二是以平民學校畢業同學會為紐帶，用舉辦讀書會、農產展覽會、各種比賽等方式向社會輔射的社會式，三是由受過教育的青少年向父母家長輔射的家庭式。通過多種教育方式，使定縣的文盲大大降低。同時，結合教育，成立農民“自助社”，推廣和改良糧棉品種及畜業品種。

晏陽初等人，都具有較高的文化水準，實驗的開始階段，就有8名博士參加，絕大部分幹事都有留洋經歷（留美8人，留日4人，留德1人，留法1人），實驗的經費也都全部來自美國各界的捐助。因此，定縣的實驗受益是明顯的，也得到了定縣社會各方的支持。但隨着實驗的深入，當實驗由教育延伸到縣鄉行政時，晏陽初遇到了麻煩。由平教會制定的《債務調解法》，得罪了高利貸者，嚴格的禁賭，又惹下了地主豪商。最後，實驗實在推不下去，在中日戰爭爆發的情景下，實驗不得不中止收場。

與晏陽初的實驗類似，20年代末陶行知也曾在南京建立曉莊師範學校，其辦學宗旨不僅是要為當地培養小學教師，而且是要成為社區自治中心。學校不僅設置了幼兒園、小學、成人夜校，而且辦起了面向公眾的圖書館、衞生所，甚至組織了自衞隊，使教育和社區自治緊密結合。

2.梁漱溟的鄉村建設

1928年，梁漱溟提出了“鄉治”的主張，到1931年，完成了他的“鄉村建設理論”。梁漱溟認為，中國是一個“倫理本位和職業分途”的社會，沒有對立的階級，只有一行一行不同的職業。正因為中國社會“沒有階級”所以也就沒有“革命的對象”，只有“建設的對象”。中國農村的出路，在於依靠鄉村自治推進鄉村建設。

從1931年開始，在韓復榘的支持下，梁漱溟在山東鄒平縣展開了“鄉村建設”的實驗，試圖找出一條“政教富衞”合一的新型農村模式。鄒平實驗區的主要辦法是：第一，建立鄉農學校，分鄉學和村學兩種，用鄉學代替區公所，用村學代替村公所，使基層行政機構教育化，實現政教合一。鄉農學校的校長，實際就是鄉村的行政長官；鄉農學校的校董，構成鄉村的議事機構。第二，建立農村合作社。在鄒平縣，先後設立了信用、運銷、林業、產業、信用倉庫、購買六類合作社，其中特別重視運銷合作社。在合作社範圍內，重點進行了農作物優良品種的推廣，“促興農業以引發工業”，以達到使農村“富起來”的目的。第三，建立鄉村自衞組織，以有“室家財產”的人員為主，組建鄉村自衞團。 

3.閻錫山的村本政治和土地村公有

早在北洋政府時期，閻錫山就開始改革村治，推行“六政三要”政策。“六政”是提倡水利、種樹、蠶桑、禁煙、天足、剪髮，“三要”是種棉、造林、發展牧畜。1920年，閻錫山又提出了“土地村公有”的基本設想。即“土地公有私種，凡屬農民生則自種，死則歸公”。力圖實現“人羣之真富真強真文明”。為了實現他提出的農村改革設想，閻錫山主張實行“村本政治”，即以編村為政治本位，設立村長、村副和村公所，每一編村管三百户，設若干閭，每閭五鄰，每鄰五户，閭有閭長，鄰有鄰長。以村、閭、鄰的行政力量，推進農村建設。

1935年8至9月，閻錫山明確了“土地村公有”的主張，並制定出《土地公有案辦法大綱》。其辦法是：第一，除宅地墳地外，舉凡私人及祠廟之田地山林池沼牧地等，均由村公所發行無利公債，估價收買全村土地為村公有。第二，由村公所就田地之水旱肥瘠，以一人能耕之量為一份，劃為若干份地，分給18歲至58歲之村籍農民耕作；婦女在原則上不分地；58歲的村民，將原領之田繳還村公所；兵役期內的村民，其份地由本村耕農平均代耕；死亡、改業、放棄耕作、遷移、犯罪已判決者，收回其耕地。第三，農地經營，如經村民大會討論，議決為合夥耕作者，即定為合夥農場，耕農可使用僱農。第四，收買土地之公債，以產權保護税、不勞動税、利息所得税及勞動所得税為擔保，其中主要是勞動所得税及產權保護税。第五，地物推行土地村公有之初，耕農對省縣地方負擔仍照舊繳納田賦。

閻錫山認為，土地村公有，就是“按勞分配之社會革命”。他説：“土地村公有，即是按勞分配的之一部分的實施，與中國古代井田制度之意義相同。”，他認為，推行土地村公有，可以將不公道的剝削分配製度永久革除。為了推進這一改革，實現“公道”，閻錫山還成立了“主張公道團”，自任會長。

在推行土地村公有時，閻錫山還較為注重農村的基本建設，提出了“無山不樹林，無田不水到，無村不工廠，無人不入校”的口號。

閻錫山主持的村本政治和土地村公有，成效比較顯著。他的成功之處，在於重建了鄉村權力機構。在閻錫山的方案中，以中農為主要依靠力量。在他看來，那些一貧如洗的窮人，連自己的生活都管不了，不可能成為農村政治的中堅，而那些地主，在土地村公有政策下明顯要損失自身的利益，也不可能主持公道。只有中農，才是農村改革的支持者，是依靠對象。平心而論，閻錫山的策略，既避開了中共農運中“痞子運動”的弊端，又防範了南京政府依靠鄉紳的阻力。閻錫山農村改革的結果，是造就了一大批新中農，

穩定了農村社會。後來中共在晉綏地區土改中，缺乏作為土改對象的地主富農而打擊了一大批中農，其政策偏差的原因之一就是這一地區在閻錫山手裏已經進行了土地調整，本來就形成了以中農為主體農村社會結構。 

4.新桂系的民團建設

李宗仁、白崇禧的新桂系在廣西站住腳跟後，以民團的組織方式來擴充軍事力量，並進而改造社會，改造農村，使民團不僅作為軍事組織，而且作為政治機構，承擔起地方建設的使命。在廣西民團身上，我們可以看到後代人民公社的某些先兆。

1931年，廣西軍政會議正式決定大辦民團，在南寧設立民團總指揮部，白崇禧任總指揮，梁瀚嵩任副總指揮，蔣如荃為參謀長，在各縣設立民團司令部，縣長兼民團司令，增設副縣長兼民團副司令，根據縣之大小設立民團常備隊一至四個。不久，又在行政區設立區民團指揮部，作為省與縣之間的中層機構。縣以下的基層組織，以10户為甲，10甲為村，10村為鄉。村有村長，兼任民團後備隊長，統領壯丁100人，鄉有鄉長，兼任民團大隊長，區有區長，兼任民團聯隊長。按照民團條例的規定，18歲至44歲的壯丁，都要編隊，在不脱產的情況下，每年接受180小時的軍事訓練。

民團的建設，實行“寓兵於團、寓將於學、寓徵於募”的三寓政策。所謂寓兵於團，即以民團作為後備軍。民團建立後，起初只辦常備隊，很快便改為辦後備隊，對適齡壯丁實行輪訓，每期三個月，訓練結束後編為後備隊，平時從事生產，戰時應徵入伍。正如白崇禧所言：“這種組織，大意是與管仲作內政以寄軍令一樣，故三代寓兵於農，廣西現在是寓兵於團。”(《三寓政策》，《白崇禧先生最近言論集》第172頁)所謂寓將於學，是在大中學校普遍進行軍事訓練，以學校作為軍官後備機構。凡初中、高中應屆畢業生均實施為期半年的軍訓，軍訓不合格者不得畢業，以普通學校畢業生充任後備軍官。所謂寓徵於募，即以募兵方式實行徵兵制度。“對應徵者，優先就自願的挑選，有剩或不足額時，才抽籤定之。所以是以募兵的手段，以達徵兵的目的。”(同上，第179頁)民團的建設，使廣西實現了全民軍事化，時人有“斯巴達化的廣西”之稱。“到處都可聽到喊口令，看到軍事操演，進了廣西就像進入一所大兵營。”(《李宗仁的一生》第190頁，河南人民出版社1992年版)但是，民團不僅僅是軍事組織，而是軍政合一、軍民合一、政教合一的一攬子組織。桂系通過民團，推行其“三自政策”，即自衞、自治、自給。桂系把三自政策與三民主義緊密結合起來，強調三民主義是三自政策的理想，而三自政策是三民主義的實踐。欲實現民族主義，必須先能自衞；欲實現民權主義，必須先能自治；欲實現民生主義，必須先能自給。白崇禧稱：“民團就是一種民眾組織的力量，就是用來推行三自政策的集團的力量”。“我們主張運用民團組織，來推行三自政策，由三自政策的推行，以實現總理的三民主義”(《三自政策》，白崇禧先生最近言論集》第47頁)。在三自政策下，民團與基層政權相結合，推行保甲制度，在團兵訓練中灌輸民權主義，使其懂得行使創制權、選舉權、複決權、罷免權四權，利用民團從事築路、造林、公耕及其他公共事業和社會福利事業。因此，有人稱：“廣西民團完全有別於其他省份單純軍事性的民眾武裝組織，而是一種具有軍事、政治、經濟多種功能的基層民眾組織，一支‘生產化’的部隊。”(《李宗仁的一生》第191頁)以民團制度為基本內容的廣西建設，使廣西和山西一樣，取得了“模範省”的稱譽。