孟延春：學習十九屆四中全會精神，城市之治的系統思想與精細施策｜研討會實錄_風聞

**【編者按】**為深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，2019年11月22日，由中共央宣傳部全國哲學社會科學工作辦公室指導，清華大學國情研究院、清華大學公共管理學院黨委共同主辦的“黨的十九屆四中全會精神研討會”在清華大學公共管理學院舉行。清華大學文科處副處長、公共管理學院副教授孟延春作了題為“學習十九屆四中全會精神：城市之治的系統思想與精細施策”的發言。以下根據孟延春現場發言整理，已經本人審定。

十九屆四中全會用一次中央全會專門研究國家制度和國家治理問題並作出決定，這在我們黨的歷史上是第一次，全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出重大戰略部署。提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是：

到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。

城市治理是國家治理體系中的一項重要組成部分，能夠充分體現“健全提高黨的執政能力和領導水平制度”的要求，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。

第一，系統是城市治理的靈魂。

構建系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。

城市是開放的複雜系統，各種要素的輸入，各種產品與服務的輸出都會超越城市的實體空間。城市之治是屬於系統科學的問題，研究系統內部各分系統之間相互聯繫和協調互動的發展關係，以及系統和其外部環境之間的相互影響。城市之治強調系統中各部分之間的有機聯繫協調發展，2008年胡錦濤同志看望錢學森同志時指出，在處理複雜問題時一定要注意從整體上加以把握，統籌考慮各方面的因素，理順它們之間的關係。現在我們強調科學發展，就是要注重統籌兼顧，注重全面協調可持續發展。

2015年底中央城市工作會議在北京舉行時，習近平總書記指出：城市工作是一個系統工程。做好城市工作要順應城市工作新形式、改革發展新要求、人民羣眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民，這是我們做好城市工作的出發點和落腳點。他指出，要在統籌上下功夫，在重點上求突破，着力提高城市發展的持續性、宜居性。他強調要尊重城市發展規律，我們認為這點明瞭城市系統工程的關鍵所在。城市發展是一個自然社會歷史過程，有其自身規律。必須認識、尊重、順應城市發展的規律，端正城市發展指導思想，切實做好城市工作。

同時，為了做好城市工作提出了五方面的統籌：從空間、規模、產業三大結構強調了城市的全局性；從規劃、建設、管理三大環節上指出了城市工作的系統性；從改革、科學、文化三大動力指出了城市發展的持續性；從生產、生活、生態三大布局指出了城市發展的宜居性；從政府、社會、市民三大主體推動了城市發展的積極性。這是我們強調城市多方面治理的重要系統性特徵。

《“十一五”規劃綱要》指出，“要把城市羣作為推進城鎮化發展的主體形態”。城市羣在空間上的形成不是一個無序的組合，是有規律的在時間和空間上相對較近的多城市的聚集系統。它表現了兩個比較突出的特點，第一個就是城市間的聯繫與互動，包括人口交往、資金流動、物質交換、信息交流、制度包容、文化融通等等的聯繫，各種聯繫通過交通、互聯網等各種交互通道而實現，這是城市羣形成的本質。同時城市羣不是一個均質的狀態，而呈現為實實在在有等級的城市體系，城市羣內的城市都表現出不同層級和範圍的核心城市的作用，其職能強度和行業職能的分工也都是有一定層級的。

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第二，精細是城市治理的根本。

城市之治要將精細化思想引入到城市治理工作中，賦予城市治理各部門職責權限和工作要求，結合城市的現狀、特點、問題與發展趨勢，根據不同類型工作的性質和特點，明確治理的內容與標準，優化治理流程，細化監控指標，合理設置崗位，全面落實治理責任，通過“無縫隙”治理過程，最終實現“零缺陷”目標。我們認為有五個方面比較重要：

▌1.標準是城市精細治理的抓手

城市治理精細化的一個重要抓手是標準化，在四中全會精神裏也有指導性的綜述就是：強化標準引導。城市的精細治理離不開標準的建立和確定，確立各個方面的標準是城市精細治理的起點。例如在城市發展細則中專門設置“城市設計指引”，從宏觀和微觀兩個層面的規劃上對設計空間、景觀、環境與自然保護等多個方面的內容加以指引。根據各地區的發展類型設定不同的發展密度控制標準，對建築高度輪廓線、市區邊緣地區和鄉郊地區的聚集程度與密度、各類用地的要素進行量化控制等。

▌2.執行是城市精細治理的基礎

我們已經形成了很多的制度，但在執行的時候卻常不到位，執行是城市精細治理實現的基礎，也是成敗的關鍵。四中全會精神提出，制度的生命力在於執行。各級黨委和政府以及各級領導幹部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度，健全權威高效的制度執行機制。在城市治理當中，沒有嚴格的執行就無法實現精細治理的持續性，精細化治理的標準就無法產生約束作用。

▌3.反饋是城市精細治理的優化

**反饋機制是城市精細治理的重要構成，反饋是對城市精細治理的優化過程。**我們在城市發展過程中，會發現很多現象或治理問題，要進行糾偏，精準設定問責機制，壓減權力設租尋租空間。反饋機制不僅要對既有問題進行提示反饋，更重要的是要對城市發展中開始出現的新現象做深入的分析，對預期的效果做一些探索，對未來可能產生的積極影響和消極影響進行研究。

比如説，全國普遍出現的電動自行車的問題，實際上在使用量還比較小的時候，許多問題就已經萌生和暴露了，但卻沒有警醒和反饋機制，而導致了問題的積極，量變到質變。反饋機制發現的問題，還需要建立糾偏機制進行分析研判，尋求解決途徑，把問題和負能量化解於苗頭中，削除未來在治理過程中出現社會衝突等嚴重問題。

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▌4.法治化是城市精細治理的保障

**平穩有序可預期是城市治理的最高境界，需要法律法規和制度的保障。**十九屆四中全會在依法治國上有很多的表述，指出必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，加快形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內法規體系，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，推進法治中國建設。建立細緻完善的法律法規。在城市治理中起非常重要的作用。我們還有很多城市問題，還有很多法律法規不完善的方面，比如説對露天市場、跳蚤市場等等市場的監管。同時，在治理實施過程中，要非常注重執法效果，講究執法技巧，能夠做到執法有據、用法有度。此外，相關部門之間要能協調配合和有效銜接。

▌5.社會化是城市精細治理的助力器

四中全會精神中提到，創新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。城市治理是以政府治理為主導，特別是中國特色社會主義的城市治理，採用的是黨建引領、政府主導、人民參與的多元主體治理模式，要發揮市場決定性的作用，同時政府要支持和鼓勵社會組織參與，形成政府與各類社會組織齊抓共管的局面。實現在城市建設和發展中**依靠政府組織、企業組織和社會組織的多主體來完成城市治理，**形成一種通過建立以人為本、多主體、包容型的城市公共治理體系，由城市政府、經濟組織、社會組織等以網絡型、互動式的共同參與，適應市場經濟體制下發展動力多元化、社會羣體分化、社會信息化與科技迅速發展，謀求城市的全面協調可持續發展，促進城鄉一體化，滿足人的城市化、現代化的公平需求，增強城市公共治理的系統性、協調性，深化城市治理的能力，加快社會主義市場經濟、民族政治、先進文化、和諧社會、生態文明的共同發展。 

系統與精細是對立統一的。城市之治的系統思想和精細施策，要求我們在認識城市各種現象的發展規律上，採用系統化、精細化的治理思想，完善城市治理體系，提高城市治理能力，建立和諧宜居、富有活力、各具特色、滿足人們美好生活需要的現代化城市，助推國家治理體系和治理能力現代化。

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Editor’s Note: In the “Symposium on Studying the Spirit of the Fourth Plenary Session of the 19th Party Central Committee” held in 22nd November 2019, Meng Yanchun argued that we must upgrade the urban governance system and improve goverance capacities, which are important constitutions of state governance. In order to do those, Meng said, we must adopt a systematic mind-set and stick to lean principles in designinng targeted policies.     

文字｜阮萍晶

英文編輯｜王其珍 王弘書

攝影｜于娟團隊