縣城中學被抽空: 誰都知道有問題, 為何誰都無法改變 | 文化縱橫_風聞

文化縱橫》2019年12月新刊上市

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✪ 林小英 楊蕊辰 範傑 | 北京大學教育學院

**《文化縱橫》微信：**whzh_21bcr

**【導讀】**中國的2000多個縣容納了全國50%以上的學生，這些學生的受教育狀況關乎着未來中國社會的面貌和發展。但本文作者在調研中發現，近年來，地方政府對教育規律存在認知誤區、教育行政體制趨於條塊分割、跨區域生源市場形成等因素多重疊加，使得越來越多非發達地區的縣級中學日趨衰敗。這無疑嚴重挫傷了許多普通民眾對兒女教育和家庭未來的信心。尋找走出縣域教育困局的制度路徑，已迫在眉睫。文章原載《文化縱橫》2019年第6期，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

被抽空的縣級中學：縣域教育生態的困境與突破

▍問題的提出

改革開放四十年以來，隨着基層教育現實問題的變化，中國的基礎教育管理體制改革也在不斷調整。總體來看，此項改革採取了一條以地方財税制度為基本前提，利用政府組織資源逐步推進，並融合市場所釋放的自由活動空間和自由流動資源的漸進道路。

1985年中共中央發佈《關於教育體制改革的決定》，確定了基礎教育由地方負責、分級管理的原則。此次改革的指導思想是放權，即中央政府向地方政府放權，地方政府向學校放權。這一總體思路為我國後續的基礎教育管理體制改革確定了基調。1986年通過的《義務教育法》、1992年頒佈的《義務教育法實施細則》和1993年發佈的《中國教育改革和發展綱要》，都進一步明確和細化了“地方負責、分級管理”這一原則，加大縣級政府在教育經費、教師管理和校長任免等方面的統籌權。

2001年國務院頒佈《關於基礎教育改革與發展的決定》，要求“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。自此，分級管理由原來的省、地、縣、鄉四級管理改為省、地、縣三級管理，“縣”級政府作為基礎教育管理責任主體和資源中心的地位得以確定。正是在這一體制中，縣級政府擁有的資源分配權使其成長為市場取向改革的倡導者和組織者，其制度供給能力和意願決定了縣域內教育生態演變的方向、形式和主導因素。

一些學者的調研發現，這種由供給方主導縣域教育制度變遷的模式，初期摩擦成本較低，看起來構成了多贏局面，因此孕育了蓬勃的基礎教育生態。然而，經過十幾年的發展演變，原來通過小步子增量改革來緩和的看似不起眼的矛盾，卻最終固化成了難以化解的結構性問題。本文所調研的P縣高級中學（簡稱“P中”）的衰落，在某種程度上集中體現了當前縣域教育困局的形成機制；而P中近年在這一體制下進行的制度創新，則為我們思考如何破局提供了有益經驗。

▍P中的基本情況

P縣經濟比較落後，40多萬人口，山區地形，交通不便，一年財政收入僅有8億。縣內總共有三所高中，只有P中位於縣城，其餘兩所高中坐落在農村。P中已有90多年曆史，生源大部分來自農村。P中歷史上曾經輝煌過，本世紀初還獲得了省示範高中的稱號。但過去十年來卻逐漸走向“衰敗”，典型表現就是生源流失情況比較嚴重。

P縣位於經濟發達地區的邊緣地帶，在交通發展和城市化進程的影響下，中心城市和發達地區對資源的“虹吸效應”，導致當地人才大量流失。由於缺乏具有輻射和帶動作用的支柱產業，讀書升學依然是當地人改變命運的主要出路。但是，P中生源流失的惡性循環，使得縣裏凡是對教育有所期待的百姓都怨聲載道，學生家長只能自謀“出逃之路”。2016年，P縣中考前100名學生僅有15人留在本縣就讀高中。“出走”的學生要麼是家庭條件較好把孩子送走，要麼是被外地民辦學校以高額的獎學金挖走，要麼是成績達到了地級市公辦優質高中的分數線而被合理合法地錄取走。

在P縣家長、教師和學校管理者看來，P中的衰落主要是縣政府的問題。他們認為政府各個部門都把P中當成一塊“肥肉”，安插很多幹部家屬和親戚在學校任職，或者做與學校相關聯的“生意”，這直接導致了P中內部管理混亂。P中全校學生2000多人，教師200多人，但行政級別特別多。由於擔任行政職務工資較高，且課時量較少，教師大多數都想當官。

P中的命運不是孤例，其衰敗不僅是縣域內的情勢使然，更有來自外部資源優勢比拼下生源走向的強烈影響——這是當前縣中發展的普遍性問題。學生的跨區域流動，是在更上位的政策許可和政策誘導下的趨勢性行為。處於資源比較優勢格局中的“超級中學”向下挖掘優質生源，掏空資源弱勢地區的優質學生和教師，一層一層地把焦慮往資源較弱的地方轉移，最終讓縣域農村民眾對教育的希望逐漸破滅。P中是我國各地縣級政府在過去一系列教育改革背景下的“典型縮影”。

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不論社會和經濟如何發展，教育特別是高中教育，始終在維繫一地的可持續發展中起着基礎性的託底作用。普通高中教育是高級階段的、高水平的基礎教育，帶有國民性、基礎性的特徵。普通高中教育，既是義務教育的延續，又是高等教育的基礎。從我國目前的現實情況來看，普通高中教育不屬於義務教育的組成部分，同時在高等教育大眾化背景下又面臨着在整個教育系統中重新定位的問題。當教育改革越來越以優勢地區的優質學校為藍本倡導和引領“拔尖創新”式的精英教育時，我們更需要關注處於最底層的縣域教育狀況。中國的2000多個縣容納了全國50%以上的學生，它們就是中國教育的底色和普通教育賴以生存的基礎。

基於上述對“以縣為主”的基礎教育政策過程的簡要梳理，本文將考察在行政管理體制和生源市場競爭的雙重壓力之下，各個利益主體在具體情境中採取了哪些行動；並討論他們的行動和心態如何影響了縣域教育生態，分析“以縣為主”的基礎教育管理體制在當下遭遇的實質問題。

▍“以縣為主”體制下個利益主體的行動

在市場資源匱乏的情況下，縣域教育成為觀察縣政府治理基礎教育的試驗場。在響應各種改革過程中，縣政府、教育局、學校、教師、學生和家長以及社會公眾的心態發生了很大的變化，頻繁的改革導致各方對未來不再有穩定的預期。本部分將着重描述在已然衰落的縣域教育生態下，即便面對巨大的不確定性風險，核心利益主體如何直面農村基礎教育的客觀現實，讓P中紮根於本地的社會情境，回應當地公眾的樸素教育需求。

（一）縣政府與教育局：資源配置權vs教育事業主導權

在“以縣為主”的管理體制中，中央和省級政府對農村基礎教育只負有規劃、制定標準和督導的責任；地市級政府除了負有向特殊貧困地區的縣級政府實行轉移支付責任以外，基本上只發揮檢查和督導功能；“縣”級政府承擔了發展轄區內基礎教育的主要職能。有研究者發現，我國基礎教育管理確實存在條塊分割的體制性矛盾，這種矛盾來源於教育系統內部的事業主導權與地方政府資源配置主導權之間的矛盾。處於“條塊結合”中心地位的教育局局長,其主要工作內容即為努力平衡和協調二者之間的關係，以實現本地教育利益最大化，但地方政府的行政意圖仍然起主導作用。這個矛盾在P縣表現得尤為突出。

在“以縣為主”的教育管理體制下，已有的資源和權力分配格局難以改變，尋求外部力量支持，以增量改革的方式來攪動沉睡的辦學活力，是一個已有大量經驗可供借鑑的模式。P中時任教育局長對P中的改革也以此為整體思路，大刀闊斧推進委託管理，即地方政府以契約的方式向教育機構購買公共服務，以期引入優質教育資源、創新教育管理體制。儘管縣教育局前期已就這一模式進行了廣泛調研，但政府要將公辦學校（尤其是縣中）交由一個外部教育機構來管理，還是引起了縣裏很大的爭議。

掌管全縣資源配置的縣委縣政府，對教育部門改革的態度也充滿了不確定性。P中一位經驗豐富的校領導的觀察是這樣的：“上面領導層基本上有相當部分是不支持的，現在的教育局長和前任縣委書記是支持的，但前任縣委書記還沒來得及開展就調走了，現任縣委書記不支持也不反對，就説試一試。改革是在上面高度不一致的情況下推行的，動了很多人的蛋糕。”

在充斥着反對聲的輿論中，教育局局長毅然決然地繼續推行託管改革。他從政策依據、成功範例、專家意見等方面，對P中託管的合理性和可行性進行了論證。以縣中改革為由，教育局從縣政府的財政資源盤子切到了一塊不小的“蛋糕”，聘請教育局和外部託管機構雙方公認的第三方機構，對新組建的學校管理團隊進行評估考核，成功規避了縣內封閉且堅固的權力結構和人際關係的束縛。教育局長終於在上任一年後實現了P中的正式託管，將市場化激勵模式引入處於近乎休眠狀態的縣內教育生態。

（二）託管方和學校管理團隊：市場激勵模式vs基礎教育託底

從簽訂的合同來看，教育局對託管方充滿誠意：“委託管理期間，中標人擁有辦學自主權（如教師選聘、學生招錄等）和學校人、財、物的管理權限。學校法人由中標人擔任，中標人依照合同約定的權利與義務對學校實施全面管理。”託管方的加入，為P中引入了具有先進教學理念的校長團隊，搭建起了接觸其他地區優質教育的橋樑，成功地把原本閉塞的縣中放置在全國性的教育體系中進行自我考察。在學校內部管理方面，推行扁平化、分佈式的“三部四中心”體系，即成立三個年級部以及教師發展中心、學生髮展指導中心、行政中心和後勤服務中心，通過下放權力來激發教師的活力與創造力。在教師待遇方面，在總體辦學經費不變的情況下，取消之前的不規範經費支出，整體提高教師薪資標準，併為教師提供免費早餐。這些改變開始讓P中重新煥發生機，教師們對現任校長團隊的接納和認可程度相對較高。

託管方和縣教育局之間歸根結底是市場契約關係，需要完成合同規定的任務才算達標。教育局給託管方規定的核心任務是：“確保託管後高考重本率前三年以每年15%的比例遞增，後三年以每年10%的比例遞增；本科率（即二本入圍率）前三年以平均每年10%的比例遞增，後三年實現穩步增長。”為了完成合同規定的任務，學校管理團隊從高三年級入手推行強硬措施，試圖在短期內大幅提升學生成績。例如，給各個班級安排升學指標，升學結果直接和教師績效掛鈎；設置相對容易的高考科目如日語來取代部分學生的薄弱科目英語。這些行為可能有違反教育規律之嫌，但對於所有關心縣域教育的人來説，提高高考升學率是最能提振人心的。

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（三）“以不變應萬變”的教師：經濟績效vs專業發展

P中的大多數教師都與學校一起經歷從高峯到谷底的跌宕。與局長和校長不同的是，他們不會被頻繁更替，也基本上缺乏離場能力。在過去的十餘年中，近半數教師認為學校缺乏明確的發展目標，長期處於“吃老本”的狀態，並沒有及時察覺和回應當地羣眾對優質教育資源的強烈需求，導致當地優質生源不斷流失。P中沒有作為一所學校應該具備的自主決策權，縣政府經常直接插手學校的教學和管理事務。在教師看來，學校管理層顯得無能和武斷。在缺乏組織認同的情況下，教師無法將學校發展目標轉化為個人投入。原本自我要求較高的老師也不願意繼續投入或者降低對自身的要求，從而逐漸影響整個學校的教學質量，逐漸形成羣體性的怠惰心態。隨之而來的是連年高考成績不好，嚴重打擊了教師的積極性，形成了惡性循環。

另一方面，端着一個政府給的“鐵飯碗”的縣中教師，既不同於市場化僱傭關係中的僱員，不用時刻面臨篩選和淘汰的競爭，因此並不需要積極主動地預測、應對和適應變化、挑戰和風險；他們也不同於政府公務員，後者時刻面臨着晉升壓力，需要用政績在政治錦標賽中保持和維護自己的既得利益和地位優勢。因此，在流動性較低的文化氛圍和缺乏競爭的情況下，教師可能會拘泥於原有的認知水平和評價體系，很難跳出原有的舒適圈，進行相對客觀的自評和他評。

一般來説，教師作為專業人員在當地享有較高的社會聲望，加上學校管理機制粗放，缺乏淘汰和競爭機制，使得他們有足夠的職業資本保持高傲和不合作的態度。年齡偏大的教師可能認為自己已經到了可以坐享其成的年紀，職業晉升似乎已經不是最重要的事情，他們通常會用“以不變應萬變”的態度面對教育領域的各種變化和革新。教師間密切的私人關係更是加速了保守勢力的形成，怠惰和追求享樂已經成為正常的文化生態。

（四）或“走”或“留”的學生和家長：擇校資本vs離場能力

高速發展的社會經濟逐漸改變了P縣閉塞的環境，便利的交通拉近了周邊縣市的距離。越來越多的學生家長走出縣城看到了外面的世界，市場化的辦學行為也為P縣學生就學提供了更多的選擇。城鎮化進程更加劇了中心城市的“虹吸效應”，中大型城市把有上進心的、敢於打拼的、敢於在事業上做出成就的人都吸走以後，留下的多是在市場上沒有競爭力的人。經濟越落後的地方，教育應越給人以希望。因為在殘酷的社會競爭和懸殊的“體腦差異”面前，多數家長都是曾經的“失敗者”。在社會階層躍升渠道愈發狹窄的背景下，他們不希望孩子重複自己的人生道路，於是不惜一切代價把最好的教育資源提供給孩子。愈演愈烈的競爭在家長中間滋生出嚴重的“趨利”心理和焦慮氛圍，一味地希望孩子進入最好的學校、跟着最好的老師、考入最好的大學。

然而，家長缺乏一定的信息渠道和鑑別能力，他們簡單地將“最好的”等同於“城裏的”，認為“省會比地級市好，地級市肯定比縣城好，縣城又會比農村好”。在P中教師看來，這種虛榮和狹隘的教育觀和擇校觀，加速了P中優質生源的流失。

“擇校資本”的多寡在一定程度上決定着家長的“離場能力”。學生家長憑藉家庭經濟能力、孩子學習成績或社會人脈關係等擇校資本，讓孩子到地市優質學校或有學費優惠政策的民辦學校就讀。沒能離開的學生基本上都是周邊農村的孩子，他們中有很多是留守兒童，家庭情況複雜，父母文化水平低，無法為學生提供經濟、文化甚至情感方面的支持。這些學業基礎薄弱、對未來感到迷茫的孩子，成為學校老師和當地教育局“嫌棄”的對象，甚至成為縣中由盛轉衰、一蹶不振的“背鍋俠”。

不得不承認，留守P中的學生在家庭背景、學業基礎、學習習慣、學習投入、競爭意識和職業規劃方面確實處於弱勢的地位。他們很少有機會參與課外補習，而是把大多數的課餘時間都放在刷手機、看電視和做兼職上，只有非常少數的重點班學生才會有意識地進行額外的學業訓練。他們不瞭解嚴峻殘酷的社會形勢，也沒有想過自己以後要選擇什麼樣的大學、從事什麼職業、在什麼地方發展，大多數學生還是想在本地生活。這些孩子的家長們坦言能來P中讀書已經是最好的選擇，因為他們不大知道更好的選擇是什麼，也沒有任何資源和關係幫助孩子離開這裏。然而，在不少教師的眼中，這些孩子是“不值得投入”的，因為他們註定考不上理想的大學，也註定會進入社會的底層。但是孩子們對於課堂和教育還是有着基本的感知和鑑別能力，有半數的同學對學校的教學工作、課程安排、學習氛圍、課堂紀律、衞生狀況和宿舍環境表示不滿。 

學生和家長的選擇在一定程度上折射出社會經濟高速發展所帶來的階層分化。當優勢階層選擇逃離這裏的時候，留下來的就是最大多數的普通民眾的孩子。在職業教育處於整個教育體系的“鄙視鏈”末端的文化語境當中，他們同樣也不願意選擇就讀職高或高職。在普遍盛行的精英教育的標準下，這些學生註定無法成為高考的佼佼者，也無法逃離父輩社會底層的命運。但他們的命運可能才是中國基層教育和基層社會最真實的底色。當傷痕累累的學生進入社會的時候，很難説受到傷害的到底是“他們”還是“我們”。

▍縣域教育的困局與破解

“以縣為主”是過去二十年來我國基礎教育管理領域的制度安排，其意圖在於緩解“分級辦學，分級管理”所造成的教育公平和效率之間的矛盾和衝突。但從實際情況來看，在我國區域差距巨大的現實國情的制約下，只講“以縣為主”尚不能夠滿足人們對於教育公平和質量的新要求。我們還必須認真思考，如何協調縣域內部各主體的利益和資源，並充分調動各方改善和發展教育的積極性。

從本文的案例縣來看，“以縣為主”基礎教育管理體制的行政性放權，使縣政府擁有了較大的資源配置權，從而擁有實現自身利益最大化的手段，但縣政府的“自身利益”與基礎教育所負載的公共價值不一定相容。這是因為，教育投資回報的長期性，導致教育部門在國家體系結構中往往被視為消耗性而非產出性部門，因而缺乏足夠的話語權，處於較為弱勢的地位。而在GDP政績觀導向下，地方政府容易基於經濟理性，對國家教育政策選擇性執行，放縱那些違反政策法律規定卻能創造教育政績、拉動經濟增長的辦學行為。那些可以在一省之內“掐尖”的“超級中學”，即是此行為的結果之一。而P中所代表的縣級高中的衰敗，與“超級中學”則是一體兩面的關係，兩者都是這種體制下必然會出現的副產品。

此外，“條塊分割”的政府行政架構，進一步加劇了教育事業所需要的巨大投入與資源配置權之間的長期失衡狀態。我國基礎教育管理模式是條塊結合、以塊為主、地方政府負責統籌，而教育行政部門管理以系統內部為主，更多的是教育業務上的指導。縣教育局在職責規定和事業規劃上，以“條”為主，呈現出自上而下的同構特徵，這是事業指導和信息傳達的需要；而教育局局長的職權任命和工作評價，則以塊為主，取決於地方政府。因此，縣教育局執行教育政策所需的財權、事權同時來源於兩個上級。囿於地方政府資源配置主導權，且個人工作績效評價權在地方政府，教育局局長在執行政策時，往往優先考慮地方政府的行政意圖。結果，教育局局長的素質特徵、教育局的行政模式都帶有很強的地方政府色彩，而不一定符合教育事業的需要。因此，基礎教育經費在縣級財政的龐大需求中面臨着“主”不起來的危險，緊接着就會帶來地方政府削減教育經費開支、降低教師待遇標準、民眾對教育資源分配不滿、優質教育需求得不到回應等問題。

最後，生源的可流動性以及地區之間生源競爭市場的形成，讓縣域教育陷入強者愈強、弱者愈弱的馬太效應之中。這也是條塊分割問題在教育行政領域的特殊性所在。縣政府雖是制度的供給方和權力中心，但其教育事權卻相當模糊，因此難以穩定維持基礎教育的質量。特別是非義務教育階段的高中，雖然是一縣之內基礎教育的最高階段，但由於主要被當作升讀大學的過渡，同時又缺乏《義務教育法》那樣強有力的國家法規約束，因此無法持續獲得穩定的財政資源投入。當一縣之內的教育無法滿足人民羣眾對優質基礎教育的需求時，縣域之間以及縣市之間甚至跨省的行政轄區之間，便構成了教育系統內的競爭市場。在單一的以升學為導向的教育質量評判標準面前，生源就成了這個市場中的流動資源，高考升學率就是市場的價格信號，生源爭奪便是市場競爭行為。

各個利益相關者愈來愈理解這種市場邏輯，進而或主動或被動地投身進去。雖然誰都覺得有問題，但誰都無法改變現狀。單一的評價標準激勵的是清晰的教育投入標準，學生和家長奉行的是簡單的擇校和升學標準。像P中這樣的經濟欠發達地區的普通公辦高中，在這種競爭邏輯下，顯然只能接受優質生源流失、優秀師資調走，繼而財政投入意願不足的局面，這是“以縣為主”基礎教育管理體制的困局。從經濟學的角度來看，這個局面似乎根本不是困局，因為在優勝劣汰、自由選擇、用腳投票的原則下，這些結果都是合理的。然而，教育不是經濟，基礎教育更不應該只用經濟邏輯來度量。當基礎教育的衰敗蠶食了民眾對政府的信任、對國家制度的認同以及對未來的希望時，毫無疑問這就是應該被嚴肅對待的社會道路選擇的問題。

另一方面，值得注意的是，P中紮根本地摸索出來的管理運作實踐，目前已取得不錯的改革效果。P縣教育局局長引進託管機構之後，P中的各項升學指標都獲得了突破性的提升。當然，升學率只是高中教育質量的一方面衡量指標，但這一進步也足以讓衰敗中的縣中看到了重新振興的希望。

這也提醒我們，“以縣為主”的基礎教育管理體制，也為破解當前的縣域教育困局提供了政策工具和制度空間。因為在這一體制下，縣級政府獲得了完全的獨立處置權和市場主體身份，從而為市場資源的介入創造出了極大的空間。這讓縣政府有可能憑藉制度創新吸納資源，引入市場化思維改革僵化的教育管理體制，攪動凝固的本地權力結構與人際關係。而當處於條塊結合處的教育局局長能夠抓住機會，利用這種空間進行制度創新，也可以迅速重新激發“以縣為主”體制的活力，真正做到“以縣為本”，讓縣域成為所有生長在這裏的人的根基和本源，着眼於本地的可持續發展，而不是緊盯着從外部競爭中勝出，重新點燃當地民眾對教育的希望。

**本文原載《文化縱橫》2019年第6****期，原題為“被抽空的縣級中學：縣域教育生態的困境與突破”，篇幅所限，內容有所編刪。**圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫本公眾號。