從分藩到分省——清初省制的形成和規範_風聞

來源：《歷史研究》

**摘要：**清初江南、湖廣、陝西三省的分省，是元代實施行省制度以後較為特殊的一次分省過程。就行政區劃、職官制度層面來説，三省的布按兩司與巡撫員缺的增裁、轄區的調整在順治十八年至康熙六年間逐步完成。三省保留下來的區域性巡撫職能得以調整，其與布按兩司之間新的行政關係得到確立，巡撫由此全部下轄布按兩司，三省事實上析分為六省。在這個過程中，既有應對區域問題的局部改革，也有全國性的政策變化，動因各不相同。此後，進入《清會典》的規範過程。“分藩”是對三省布政使司衙門及其轄區變化的記載，“分省”是對新的省行政機構（政府）和新省區的認同。乾隆十三年九月關於督撫居外官之首的討論以及御準，表明朝廷對新省制的一種確認。康熙、雍正兩朝《清會典》的規範隨着認識的變化而有所不同，乾隆二十三年編纂的《清會典》載全國有十八省、督撫為“外官”，確立了十八省與清代省制的法定地位。

**關鍵詞：**分省　省制　督撫　法典規範　清代

正德《明會典》載全國行政區劃為南北二直隸、十三布政使司，習稱兩直隸（兩京）十三省，又設總督、巡撫分駐各地。清順治二年（1645）改南京（南直隸）為江南省，是為十四省。雍正二年（1724），直隸地區設布政使司（以下簡稱藩司、藩）和按察使司（以下簡稱臬司、臬），職官制度由此與各省相同，後習稱直隸省。乾隆《清會典》載全國實行府州縣地方行政制度的區域為順天、奉天兩京府及十八省，各省行政長官為總督和巡撫。江南、湖廣、陝西三省何時析分為江蘇、安徽、湖北、湖南、陝西、甘肅六省？ 各省的行政長官如何從明初的布政使轉變為清代的總督、巡撫，即督撫是怎樣從“差遣官”完成向地方大吏的轉換？學界作過很多研究， 但仍有可探討的餘地。而清人是如何認識本朝省制和省區的變化過程，《清會典》作為國家法典是如何基於當時的認識進行規範，則較少被研究或關注。

地方行政制度史的研究對象，以行政區域的劃分、行政權力的分配與各級地方政府的組織為主。清初江南等省的分省是空間上的行政區域重新劃分、組織上的省行政機構（省級官員衙門體系）的重建和權力的重新分配，督撫轉換為地方大吏的實質就是成為省行政機構的行政長官，這些都是清初省制變化中的關鍵點。本文以清初巡撫和布按兩使官缺的調整及其轄區變遷、巡撫職能變化作為切入點，復原清初江南、湖廣、陝西三省省級官員衙門的分官設治及其行政體系調整的過程，分析清初分省的動因、清人對新省區的認識以及《清會典》的規範過程。

一、協理不如分任：分藩與增設臬司

順治十八年，江南省右藩遷駐蘇州府城並分管江寧、蘇州、松江、常州、鎮江五府，這是清初江南等三省最早的省級官員駐地、轄區、職能調整。江南省的幅員小於陝西、四川、湖廣等省，所轄府州縣數量在直隸、湖廣之後。江南省為順治二年改明代南直隸而設，朝廷非常重視，設置有江南江西總督（駐江寧）和江寧（駐蘇州）、安徽（駐安慶。順治六年被裁後由操江巡撫兼，康熙元年［1662］操江巡撫不再管理軍務後稱安徽巡撫）、鳳陽（駐泰州。一度由漕運總督兼，駐淮安）三員巡撫。總督與布按兩司管轄全省，三員巡撫分管各府州。那麼，江南省為何在三省中最先分藩？

江南省左右藩分駐兩地，應與朝廷錢糧緊張有關。順治初年，國庫空虛，“是以內則司農，外則藩省，動見掣肘”。 明代江南地區賦税特重，有“三吳賦税甲天下、蘇松賦税半天下”之稱。清廷依據明朝名義上的數目（實際徵收額要低一些）徵繳錢糧，江南省每年都不能完成。户部不斷催促，三員巡撫隨之問責府縣。在這種情形下，總督郎廷佐在順治十四年三月的奏請中，認為江南省自順治八年至十三年積欠錢糧的原因是多方面的，“未必盡欠在民。或官吏侵蝕，或解役烹分，新舊牽混，上下朦朧”， 題請由左右布政使分管新舊錢糧：左布政使專管徵收新糧，右布政使督催守巡道員分路催徵歷年積欠錢糧。

這一請求得到朝廷的同意。清代一些志書讚許為“宿弊頓為之革”。江南省右藩的職能由此發生了改變，《順治十八年縉紳冊》記載為“江南等處承宣布政使司右布政使專理錢法”。

但是，這一措施並沒有完全革除“宿弊”。江南省積欠錢糧仍是普遍現象，數量最多的是江寧巡撫轄區內的蘇松常鎮四府：“一邑之徵輸，近可比於上江數府之額賦，遠可比於他處通省之歲供。兼之節年壓欠，新舊帶徵，催呼日迫，民力日疲。”順治十七年正月出任江寧巡撫的朱國治，在第一次奏請被户部否定的情況下，於次年再次奏請將右藩移駐蘇州。朱氏首先指出江南省行政體系存在着一個重要缺陷，與錢糧相關的事務都要經過藩司，藩司成為全省辦理錢糧事務的一個瓶頸：

江寧等十四府、徐州等四州，凡催徵報解，總歸諸藩司矣。漕（運）、操（江）二撫臣與鳳陽撫臣及臣撫衙門，凡批駁、查核，並責諸藩司矣。上江按臣、下江按臣，凡考察完欠，亦問諸藩司矣。而以藩長一官備求肆應，極一人之精力，任通省之催科，拮据不遑，實難周到。所以參罰屢至，而國賦終虧也。

其次，藩司衙門以左藩為主，有時還要左右藩協商，行政效率低下。此時江南藩司所管事務最為“煩劇”，為了打消朝廷擔心增加支出的顧慮，朱國治對右藩的駐地、轄區、衙署等問題進行了説明：

擬將安慶、廬、鳳、淮、揚、徽、寧、池、太等九府、徐州等四州，所屬雖多，而賦役少減，專責之左藩，仍令駐紮省會，可以居中徵解。臣屬江寧、蘇、松、常、鎮等五府，所屬雖少，而賦役較重，專責之右藩，令其移駐蘇州，可以就近督催。若右藩一官，臣前言駐常，而今言駐蘇者，非敢自為異同也，誠以駐蘇與臣同城，如上用與軍需事在緊急，必煩查解者，臣催藩司，可以一呼而至，所謂臂指之靈也。況錢糧重大，防護宜嚴，若蘇城有臣標官兵，而藩司倉庫亦可恃為□御，此又臣之慾圖萬全耳。至於書門與皂快，右藩原自有人，固不煩另編經費。兼以新移之衙舍，蘇郡查有閒署，亦不煩創造興工。所議添者，止司印一顆。我皇上必不靳此而貽東南半壁財賦難完之憂也。

朱國治的建議理順了行政關係，形成江寧巡撫—右藩—蘇松等五府的管理格局，有望提高行政效率，獲得了朝廷的同意。順治十八年十一月，朝廷任命孫代為江南布政使司右布政使，移駐蘇州府。江南省由此分藩，右藩的駐地、轄區和職能均發生了變化。此舉開啓了一省之內兩員布政使分駐並分區而治的“新例”。此後，右藩也被稱之為江南江寧蘇松常鎮五府布政司右布政使、江寧蘇松等處布政司。

但是，朱國治在奏疏中沒有説清楚分藩後，原屬右藩催徵的積欠錢糧由哪個布政使負責，職掌稽核財賦的户科給事中趙之符為此上奏：“凡正項錢糧及兵餉，將其原來即拖欠在上江者，可交給左布政司催繳。而其原來即拖欠在下江者，可交給右布政司催繳。理應如此。如此則職責變得專業，督催尚可用力，無相互推諉之弊端，且不會有上下愚昧混淆之事。視錢糧之辦完及拖欠，定左右布政司之優劣，則俱可無言以對也。” 

分藩後，隨之產生江南省錢糧總數如何向朝廷上報的問題。順治十四年前，三員巡撫各自奏報轄區內的數據，全省數據由藩司彙總奏銷並由總督負責。順治十四年，朝廷規定總督不再經管錢糧，全省數據改由江寧巡撫彙總並上報。新任江寧巡撫韓世綺認為已經分藩，繼續彙總上報只是增加工作量，並無實際意義，因此在康熙元年九月上疏：“一省錢糧已分南北，將來司總完欠，兩藩各另為冊，似難復以通省匯核。第司總既分，則撫總須照左右二司所轄分造。除臣之撫總及右司總冊，臣應循例造報，其安、鳳二屬撫總暨左司總冊，或歸安撫，或歸鳳撫。”部議核准。這樣，安徽、鳳陽兩巡撫所屬各府錢糧數據，左藩彙總後，由安徽巡撫上報；江寧巡撫所屬各府錢糧數據，右藩彙總後，由江寧巡撫上報。同月，右藩專轄新設的永盈庫及庫大使一員，左藩仍轄原有的長盈庫，各自擁有附屬機構。經過上述變革，江南省左右藩的駐地、轄區、附屬機構，與主管上級（巡撫）以及與户部的行政關係，均已一分為二，成為兩個獨立的行政管理系統。

如前所述，江南省的變革引起了京城言官的注意，言官成為陝西、湖廣兩省分藩以及三省增設臬司的推動者。康熙二年四月，户科都給事中史彪古上疏，提議當時幅員最為廣闊的兩省——陝西、湖廣的左右藩也應分駐並分區而治，理由有三點：一是這兩個省幅員遼闊，省會都不在適中的地方，“武昌則僻乎東偏，西安乃邇乎南界”；二是制度規定州縣徵收到的錢糧必須上解到藩司所在的省會，而兵餉又必須從省會下發支放，來回折騰，增加了開支；三是社會不安定，“況四塞之隩，素多綠林暴客；洞庭之淼，亦饒江洋巨盜”，錢糧上解與下發途中容易出現意外。周綸：《石樓臆編》卷1《藩臬》，《四庫全書存目叢書》，濟南：齊魯書社，1997年，子部，第232冊，第645、646頁。吏部隨即徵求兩省督撫意見。湖廣總督張長庚會同湖廣、鄖陽、偏沅三巡撫題奏贊成，並提出了具體方案。陝西督撫應該也無異議。由此，陝西省左藩駐西安府，分轄西、漢、鳳、延四府及興安一州；右藩駐鞏昌府，分轄平、慶、臨、鞏四府及寧夏、河西各衞所。湖廣省左藩駐武昌府，分轄武、漢、黃、安、德、荊、鄖、襄八府；右藩駐長沙府，分轄長、衡、永、寶、辰、常、嶽七府及郴、靖二州。康熙三年四月，湖廣右藩移駐長沙，陝西右藩在此前後移駐鞏昌府， 湖廣、陝西由此分藩。

在史彪古上疏後不久，山西道御史李贊元於康熙二年七月提議在江南省增設按察使一員。此時，湖廣、陝西兩省分藩之事已經在走程序，吏部認為三省應各增設按察使一員，同樣徵求相關各省督撫意見。《分理刑名奏議》是一份“部覆”，應是吏部公文的節錄，記載了增設按察使的過程：

該臣等查得先經會議，各省按察使所管刑名繁簡不一，江南省事件繁多、地方寬闊，陝西、湖廣兩省地方寬闊，而且與別省多設巡撫，止一按察使管理刑名，必至遲誤。相應於江南、湖廣、陝西三省各增設按察使一員，分府料理。其駐紮地方及分隸府分，應敕江南、陝西、湖廣各該督撫確議具覆。移諮去後，今據湖廣總督張長庚疏稱，據各司會詳，應駐長沙為適中，專理湖南長、寶、衡、永、辰、常、嶽七府、郴、靖二州一切刑名政事，照依右司，一例並駐長沙，以為經久之規模，等因，前來。查增設臬司駐紮地方、分轄府分，既據該督撫查明，以長（沙府）為適中，駐紮妥便。應如督撫所請，候命下之日銓補可也。

康熙三年二月，添設甘肅按察使，駐鞏昌府，轄平涼等四府。三月，增設湖廣按察使，駐紮長沙府。五月，江南省增設江北按察使，駐鳳陽府泗州，分轄安慶、廬州、鳳陽、淮安、揚州五府以及徐、滁、和三州，江寧、蘇州、松江、常州、鎮江、徽州、寧國、池州、太平九府和廣德州仍隸屬於江南按察使。至此，三省的司法行政系統也一分為二。湖廣、陝西兩省增設的臬司與右藩的駐地和轄區相同，原設的臬司與左藩駐地、轄區相同，布按兩使的轄區已經重合。江南省比較特殊，一是兩藩與兩臬的轄區不同，二是兩藩、兩臬分駐三地。康熙五年，按照新劃定的江寧、安徽兩員巡撫的轄區，布、按兩司的轄區重新進行了調整，左藩所屬揚、淮二府和徐州往屬右藩；江北按察使自泗州移駐安慶，轄安慶等七府三州；布按兩使的轄區重合。如前所引，這些分駐的布政使衙門亦可稱之為布政使司，全國由此共設17組布政使司和按察使司。

三省分藩後，左右藩名義上仍屬一個布政使司。其他各省沿襲明制，設有左右兩員布政使（除貴州外）。康熙六年七月，經過議政王貝勒大臣、九卿科道的討論，朝廷決定河南等11省保留一員布政使，“至江南、陝西、湖廣三省，俱有布政使各二員，駐紮各處分理，亦應停其左、右布政使之名，照駐紮地名稱布政使。” 三省的六員布政使“照駐紮地名稱布政使”，説明朝廷已經認為這是各有名稱的新布政使司。每個布政使司只設一員布政使成為一項全國性的新制度。

二、兩撫分屬：督撫員缺的調整

清初沿襲明末制度，各省設有總督和巡撫，統轄布按兩司或道府州縣。康熙《清會典》謂清初督撫員缺“因事設裁，隨地分並，歷年員額多寡不一”。那麼，清初的督撫員缺設置是否毫無規律可尋，其職能在順康之際又發生了哪些變化？

督撫均有坐名敕。順治年間敕書中規定的總督轄區與職能，與明末已經有所不同。一是管轄兩省的總督增多，明末管轄兩省的總督有兩廣總督，順治年間新設的有浙閩、川湖、雲貴、江南江西總督等。二是本時期總督的職能以軍事為主。如順治二年四月頒給陝西三邊總督孟喬芳的敕書言：“茲命爾總督陝西三邊、四川等處軍務兼理糧餉。巴蜀壤地相連，控制非遙，徵調猶便，今特酌於川陝［適］中地方，以便往來調度。凡兩省鎮巡等官，鹹聽節制，蜀中兵馬錢糧悉從調發。”

又如順治十六年頒給雲貴總督趙廷臣的敕書謂：“惟茲雲貴幅員遼闊，兵燹初寧，需人控制。爾其居中調度，嚴飭文武官吏，修浚城池，操練兵馬，積聚糧餉，稽察奸宄。一應戰守機宜，悉聽便宜區處。”

為了“居中調度”，總督駐地不一定在省城。雲貴總督半年駐貴州安順，半年駐雲南曲靖；浙閩總督的駐地分別在福建福州、浙江衢州。順治十三年，左副都御史魏裔介認為總督專責剿寇靖眾，其駐地不應與巡撫同在省城，應移駐軍事要地。順治十四年九月諭旨：“總督、巡撫責任不同。巡撫專制一省，凡刑名錢穀、民生吏治，皆其職掌。至於總督，乃酌量地方特設，總理軍務，節制撫鎮文武諸臣，一切戰守機宜、調遣兵馬重大事務，當悉心籌畫。若更令兼理刑名錢穀等細事，不特精力難周，且致彼此推諉，耽延時日，何以專任責成。”命九卿詹事科道會議。從前述兩江總督職能變化來看，應該是規定總督不再“兼理刑名錢穀等細事”。當時天下未定，總督職能以軍事為主，着重於控制大區域（兩省）的軍事局勢，是否管轄省內刑名錢穀事務，各總督並不相同，至此才有統一規定。

順治年間巡撫員缺的設置，沿襲明代舊制，分省會巡撫（亦作“省下巡撫”，簡稱“省撫”）和區域巡撫兩類。省會巡撫節制布按兩司，管理錢穀刑名等民事，轄有綠營（即撫標），也可節制綠營副總兵以下武職。以浙江巡撫為例，其職能包括“修理城池、水寨，訓練水陸軍馬，整辦戰船器械，甄別將領，申明紀律。遇有盜賊生髮，相機調度，嚴行剿殺，無使滋蔓。合用軍餉，從宜措置。……春秋兩汛，巡行海上，考察將領，稽閲軍實。文官司道以下，武官副總兵以下，俱聽節制”。值得注意的是，省會巡撫轄境為全省，或者與藩司轄區相同。區域巡撫管轄數個道員、府州縣或衞所，按轄區情形不同又可以分為兩種。一種是管轄數省交界地區的巡撫，其轄區與省會巡撫轄區或其他區域巡撫轄區有重疊，其職能以軍事震懾為主，不管理錢穀刑名，如天津、南贛、偏沅巡撫等；一種是分轄省內某一區域的巡撫，主要在直隸、江南、陝西等省。隨着政治、軍事形勢的變化，原先的一些軍事要地失去其重要性，再加上經濟困難減少開支，登萊、宣府等區域巡撫率先被裁撤。

順治死後，輔政大臣們於順治十八年八月，以“文武並重”為由，要求吏、禮、兵等部將地方文武官員職掌重新劃定。清初由於財政緊張，在官缺設置上一直採取緊縮政策，不斷裁減冗官。這次為何一反常態增設一批總督，除了“文武並重”這個因素外，因史料缺乏，相關情形尚不清楚。己未，朝廷決定直隸和各省均設一員總督，駐紮省城。由此，形成一省一總督的制度，總督全部移駐省城並節制同省提督、巡撫。但這一制度僅實施數年就被調整，康熙四年三月，吏部上疏：“各省督撫多設，如要省督撫全留，如非要省應酌量裁併。”朝廷對這個問題非常重視，以議政王貝勒大臣、九卿科道會議的形式對此進行了討論，決定裁撤山東、河南、江西、山西、廣西、貴州等六省總督，改設直隸山東河南、江南江西、山陝、兩廣、雲貴等五員總督，保留福建、浙江、湖廣、四川四省總督，同時裁撤鳳陽、寧夏、南贛三員區域巡撫。尚不清楚吏部為何有這個提議，但這次調整沒有影響總督的職能及其與提督、巡撫行政關係，只是裁撤了非“要省”的總督員缺，讓保留下來的“要省”總督管理兩至三省，這與此後一些省份不設總督的制度有明顯區別。

順治十八年一省一督制的實施，是清初督撫制度的一大變化。除了官缺數量有變動外，最重要的是督撫職能發生明顯變動，實行文武分治，總督為一省的最高軍事、行政長官。巡撫只管民政、不理軍務，敕書、印文內的“提督軍務”、“贊理軍務”字樣被刪除；撫標被裁，各員巡撫僅轄護衞兵50名；兵部兼銜在康熙元年被改成工部兼銜。由此，管理數省交界區域的區域巡撫，從原先的地方大員變為冗官，失去了繼續存在的基礎。順治十八年，就有言官提議裁撤“無事可掌”的南贛巡撫。 康熙四年五月，南贛、寧夏、鳳陽等區域巡撫被裁撤，安徽、偏沅、甘肅三員區域巡撫得到保留，職能發生改變。由此，全國共設18員巡撫，形成了江南、湖廣、陝西一省兩撫，其他各省一省一撫的局面。

隨着江南等三省一省兩撫局面的形成，巡撫與兩司的行政關係也在這個過程中得到了調整。湖廣省在順治年間設有省會巡撫——湖廣巡撫，統管全省民政。同時設有偏沅、鄖陽兩員區域巡撫，均不管民政，轄區與其他巡撫轄區重疊。偏沅巡撫管理荊州、常德、長沙、衡陽四府，鄖陽撫治彈壓湖廣、河南、四川、陝西四省交界區域。大約在康熙二年，刑科給事中姚文然提議仿照江南省例，湖北地區由省會巡撫專轄，湖南地區由偏沅巡撫專轄：

臣思楚省提封最廣，府州所屬共有三十餘處之多，湖南北相距五千餘里，誠為遼闊，其錢糧、欽件及刑名、官評不知凡幾。今雖設有三撫，而執掌不分，向來未經詳議，實有未盡當者。……如鄖陽撫治，原為秦、豫、川蜀三省疆隅相接，故特設治臣彈壓，與楚省撫務似不相關。省下巡撫總理全省之事，偏沅巡撫雖雲管理衡、永、長沙等屬，然虛名無實，十羊九牧。……臣愚以為莫如援江南、陝西之例，將兩撫分屬，以湖北責之省下巡撫，湖南責之偏沅巡撫，一切錢糧、欽件、官評、刑名，皆派定地方。……其左右布政使已經奉旨照江南例，分湖南北駐紮掌管，則糗糧芻茭價值多寡，皆可週知，隨時隨地預先就近備辦。

顯然，姚文然的提議受湖廣分藩、江南與陝西巡撫分區而治的啓發，將原先各自進行的巡撫與藩臬兩個層面的變革交集在一起，使湖廣省的官制改革由分藩轉向分省。隨後，刑科左給事中彭之鳳提議將偏沅巡撫移駐長沙府：“長沙一府實居湖南里道之中，所轄湖南府治既道路相近，即關會湖北各郡亦相去不遠，呼吸可通，實為居中要地。合無請敕下該部從長酌議，將偏沅巡撫移駐長沙，以便居中而理，則裏道維均。凡一切轉解糧餉，文移往來，俱可朝發夕至，首動尾應，庶撫臣無偏安一隅之嫌，而地方獲長治久安之術矣。 朝廷隨即令湖廣總督張長庚“詳確定議”。張長庚建議將洞庭湖以北的武昌等八府仍屬湖廣巡撫管轄，將洞庭湖以南的長沙等七府二州改由偏沅巡撫管轄，“刑名錢穀，各歸管理”。 偏沅巡撫周召南也同意此方案。 康熙三年三月，朝廷決定長沙等七府二州歸偏沅巡撫管轄；四月裁鄖陽撫治；閏六月，朝廷令準偏沅巡撫移駐長沙府；八月，巡撫周召南到長沙城上任。由此，偏沅巡撫與湖廣省右藩的轄區重合並形成上下級行政關係，職能也與省會巡撫相同。湖廣省在一個總督之下、一省之內，分設兩員巡撫、布政使、按察使並分駐武昌、長沙兩地，實際上形成了兩套省級行政機構並分區而治。

陝西省在順治年間設有省會巡撫——陝西巡撫，管轄藩司轄區內的行政事務；同時設有甘肅、寧夏、延綏三員區域性巡撫，分別管理甘肅、寧夏、榆林鎮等實土衞所地區的行政事務。康熙元年裁延綏巡撫，轄區併入陝西巡撫；四年三月朝廷決定裁撤寧夏巡撫，陝西總督白如梅上疏反對：

查陝西一省東西四千裏，南北三千餘里，計四圍則萬餘里，省會之大未有過於秦者。且三面逼鄰番彝，止間一牆，省分之要又未有過於秦者。原設西安、延綏、寧夏、甘肅巡撫四員。康熙二年，延綏巡撫林天擎疏請裁併延撫一員，歸併省撫。蓋以榆林外部落效順，且距西安止一千三百餘里。至於寧撫駐紮寧夏，距省一千四百五十里，逼近套彝；甘撫駐紮涼州，距省二千五百里，逼近海彝。甘、寧二撫各相距又千里，山隔河阻，勢不相通。就今日無事時視之，巡撫既卸兵馬，似為閒員；倘值有事，實有必不可少者。

同年十月，鎮守陝西總兵桑格也上疏反對：“今裁寧撫，他撫兼領，緊急邊情，必失機宜。” 朝廷未採納他們的意見。白如梅又提議將甘肅巡撫遷駐蘭州，認為蘭州“離寧夏一千四百餘里，離肅州一千五百餘里，實為寧甘適中之地”。 原寧夏巡撫轄區由甘肅巡撫接管。朝廷同意此方案。康熙五年，甘肅巡撫、陝西右藩和增設的臬司駐地同時調整，分別從涼州、鞏昌府遷至蘭州。同駐蘭州的甘肅巡撫與藩臬組合成一個完整的行政機構，管轄陝西省西部地區；同駐西安的陝西巡撫與藩臬管轄陝西省東部地區；陝西總督管理全省。

江南省在順治初設有三員巡撫。江寧巡撫與右藩的行政關係已見前述。鳳陽巡撫被裁後，江南總督郎廷佐的上疏於康熙四年十一月被御準，將原屬於鳳陽巡撫管轄的廬州、鳳陽二府及滁、和二州劃歸安徽巡撫管理，淮安、揚州二府和徐州劃歸江寧巡撫管理。 江北按察使遷駐安慶的具體經過，目前未見到詳細史料。康熙五年，江寧、安徽兩員巡撫與布按兩司的轄區調整完成，奠定了清代江蘇、安徽兩省的區域。

隨着巡撫轄區調整完畢，江南等三省均設一員總督管理全省，設兩員巡撫和兩員布政使、按察使，分疆而治。 其他各省至康熙六年七月，直隸設一員巡撫，未設布按兩使；山東等11省均設一員巡撫、布政使、按察使。由此，全國名義上仍是14省，實際上形成17個由巡撫與布按兩使共同組成的行政機構及行政區域，另有一個由巡撫單獨管理的直隸地區（康熙八年增設直隸守道、直隸巡道，行使藩臬兩司職能）。

三、從“幾同二省”到“截然二省”：

對新省區的認識過程

如上所述，順治末、康熙初年對江南三省的巡撫、布按兩使的官缺設置及行政關係進行了調整，各員巡撫與所屬布按兩使形成了新的、共同的轄區，區域巡撫由此具備省會巡撫的職能。這些調整是分散進行的，沒有一個“分省”的諭旨或事件，變動後的江南、湖廣、陝西仍然被視為一省，即“一省而有兩巡撫、兩布按”。江寧、安徽、偏沅、甘肅四員區域巡撫與所轄布按兩使的轄區，在何時被認為是省區？有一個較長的認識過程。

（一）名雖一省，幾同二省

康熙六年後，三省仍在原先的總督管轄之下，即在總督轄區層面仍是一省；順治十八年開始的一省一督制度雖然實施時間不長，也會強化明代以來的省域觀念，因而在目前所見康熙年間的絕大多數史料中，江南、湖廣、陝西（陝甘）仍被記載為一省。這些史料中，有些記載了三省具體的官制變化，如兩員巡撫的分治，康熙十三年六月諭稱“曩當太平之時，湖北、湖南，巡撫二人分治。今軍興之際，不得仍以地方分屬為諉”。或是布政使的分治，康熙《嶽州府志》載：“皇清因之，屬湖廣承宣布政使司。康熙三年分藩，屬湖南承宣布政使司。”或者是關注到巡撫和布按兩司、道員整體的分地而治，制度已經與其他各省有所差異。康熙年間修《清一統志》時，總纂官陳廷敬認為：“一省而有兩巡撫、兩布按，雖分地而治，亦當與統轄全省者同例。”康熙二十三年，湖南按察使範時秀認為：“自昔以鄂城為會，未聞畫南北而區分之，國初亦因其舊。我皇上御極之始……命於洞庭以南再樹藩屏，建閫星沙，亦如吳會之有東西，關陝之分左右。……然亦廣為節制，以示長駕遠馭之方，未嘗界全楚而二之也。至有大期會、大徵調，則湖以南所屬之郡邑鹹相率徵繕而聽命於統督之大吏，無或敢後。”這些記載了湖南、湖北平時分區而治，在特殊情況下統一聽令於湖廣總督的狀況。

康熙年間的文獻中偶爾也有“兩省”、“分省”的記載。大約在康熙三十年前後，從未做過官的松江府文人葉夢珠，對江南省在清初的省制變化作了如下記載：

江南故為南京直隸衞、府、州、縣。自順治二年改為行省，於是始設布按三

［二］司，然亦仍前朝行省之制。布政使二員，左右並建，按察使則惟一員，俱駐省城。順治季年，因蘇、松賦重，特分江寧及蘇、松、常、鎮五府屬右藩，而駐紮於蘇州；左藩則轄安徽等九府，徐、和、滁、廣四州，駐紮省城。至康熙六年丁未，盡裁天下右藩，獨於江南添設江蘇布政使，照舊駐蘇。而按察司亦添一員分轄安徽等府，駐紮安慶，於是上江下江，名雖一省，幾同二省矣。

葉氏觀察到布政使的分駐、按察使的增設等變化，只是沒有記載巡撫的調整，這可能與松江府一直屬於江寧巡撫管轄有關。又言康熙六年“盡裁天下右藩”，更具有全國性視野。他的“名雖一省，幾同二省”的觀點，在現存康熙朝前中期文獻中較為稀見。又如康熙五十四年抄本《藍山縣誌》：“康熙三年移偏沅撫院及分湖北藩臬、驛鹽糧道各衙門俱駐長沙府，自是南北分省，專屬湖南布政使司。”修纂者關注到分省過程是由巡撫、布按兩使和驛鹽糧道移駐長沙府等一系列事件組成，認為湖南、湖北已經“南北分省”。

裁撤湖廣總督之事，從一個側面反映了皇帝和朝中大臣對新省區的認識。

由於江南等三省的巡撫與布按兩司實際上已經分治，作為“一省”最高長官的總督，有時就顯得不再那麼重要。康熙二十七年三月十九日，吏部上奏，湖廣總督徐國相革職後，該總督的空缺是開列滿洲還是漢軍、漢人，請皇帝定奪。康熙帝對徐國相非常不滿，進而認為：“此總督之缺無用，應裁去。”大學士王熙附和道：“此省既有兩巡撫，則總督之缺宜裁，聖見甚當。”在裁撤過程中，督標兵丁發生變亂。為此，御史阮爾詢上奏：“他省止設巡撫一員，惟湖廣與江南、陝西設兩巡撫以分治之，由其地廣而勢懸也。夫地廣勢懸，名雖一省，其實視他省較倍，原不可同日而語。今兩巡撫各率其屬，分疆劃界，漠不相關。即荊州設有將軍，常德設有提督，文武職掌亦屬殊途。查總督一官為聯絡文武、調劑兵民而設，無總督則事權不一，事權不一則彈壓無人。”這點出了湖廣保留總督的重要性。九月二十四日，吏部尚書阿蘭泰、兵部尚書紀爾塔布、工部尚書蘇赫等大臣以湖廣地方遼闊為由奏請復設湖廣總督，“上頷之”。由此升湖廣巡撫丁思孔為湖廣總督。

從這一事件可以看出，無論是大學士王熙，還是言臣阮爾詢等，都清楚地知道江南、湖廣、陝西由兩員巡撫分管，“分疆劃界”實際上是兩個並立的地方政府在管轄各自的行政區域，作為行政區劃的“湖廣省”已經名存實亡，可有可無。作為湖廣總督衙門或湖廣總督轄區代稱的“湖廣省”，在康熙二十七年消失了六個月。

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（二）湖南與湖北，今已截然兩省

雍正元年正月，登基不久的皇帝給總督的上諭謂：“總督地控兩省，權兼文武，必使將吏協和，軍民綏輯，乃為稱職。”這是給全體總督的，湖廣總督所統轄的也應是兩省。給巡撫的上諭則稱：“一省之事，凡察吏安民，轉漕裕餉，皆統攝於巡撫。”明確巡撫是一省的行政長官。“總督地控兩省”、巡撫統攝“一省之事”，與康熙年間“一省而有兩巡撫、兩布按”的觀念完全不同。

同年七月，雍正帝又諭湖南、湖北分闈。分闈後，王文清提出：“湖南與湖北，今已截然兩省，既分撫軍，分藩臬，又分鄉闈，自應各就其鄉邦各訓其子弟。”為此湖南巡撫向朝廷提議：“湖北、湖南鄉闈既分，教職亦請分選”。此前的湖廣分設巡撫和藩臬，是已經分省但又藕斷絲連，分闈使兩地“截然兩省”。

雍正三年十月，皇帝諭內閣：“外省官員督參撫審，撫參督審，此係向來定例。但朕思督撫果系同城駐紮，或相距不遠，則舊例甚屬合理。若隔處遼闊，該犯與干連人等不無往返拖累，且案件亦易至耽延。”“尋議……其湖南雖統屬湖廣，相隔洞庭一湖；甘肅雖統屬陝西，相去千有餘裏；以及浙江、江西、四川、廣西、貴州等省，均屬隔省，巡撫所參之員應即令該撫就近審結。”這裏所言“湖南雖統屬湖廣”、“甘肅雖統屬陝西”，強調的是在總督層面仍然同屬一督或一省。但實際上湖南與甘肅已經分別是獨立的一省，因而內閣討論的結果是按照實際情況歸入“隔省”一類。

雍正六年四月，“川陝總督嶽鍾琪疏言陝甘兩省丁銀，照各省以糧載丁之例題請，奉旨允行在案”。兩江、湖廣、陝西（或川陝）三員總督長期管轄“通省”事務，因而常將巡撫轄區作為本省的一部分，如康熙三十九年七月，湖廣總督郭琇奏：“臣思楚省之米出自湖南”。“楚省”指湖廣省。康雍乾三朝，公文中常以“通省”（如“湖廣通省”）、“一省”（如“江南一省”）指稱三省分省前的省區。嶽鍾琪為四川陝西總督，在此前的雍正四年十二月將陝西、甘肅兩巡撫轄區稱之為“陝甘兩屬”，此時將兩巡撫轄區稱之為“陝甘兩省”，反映了觀念的某些變化。

雍正七年五月，雍正帝認為：江南的上江、下江，湖廣的湖北、湖南，陝西的西安、甘肅，“雖同在一省中，而幅員遼闊，相距甚遠，定製各設巡撫、司道以統轄之，其情形原與隔省無異。”這條諭旨，以往的研究或將其作為當時尚未分省的依據。細讀全文則不然，“雖同在一省中”，顯然指湖北、湖南這些區域只是在“名義”上仍是一省；“定製各設巡撫、司道以統轄之，其情形原與隔省無異”，則道出了湖北、湖南的現狀，各有自己的省政府，名實不符的狀況顯露無疑。而且“各設巡撫、司道以統轄之”是“定製”，不是臨時性措施。

（三）督撫駐紮之地為省會：新省制認識的一個側面

作為行省所在地的“省會”一詞，在元代文獻中已經出現，如劉鶚謂：“江西以鄱陽為襟喉，以江州為輔臂，袁、臨、吉、贛當楚粵之要衝，撫、建、廣、饒控閩越之關隘。至於龍興，名為省會，居中應外。”龍興府即今江西南昌市，江西行省駐此。明洪武間，改行省為藩司，其衙門或轄區習慣稱呼為省、藩省。如弘治年間，黃河在河南原武縣決口，於是有“遷河南藩省於他所，以避其害”之議。又如：“天下藩省以兩浙為稱首，而兩浙之郡以杭為稱首。”布政使司的駐地沿襲元代習慣稱省會、會城。明代巡撫或駐省會，或駐一般府縣，因而特稱駐地在省會的巡撫為“省會巡撫”。清代沿襲明代稱呼，有時仍稱藩司治所為省會、省城。如嘉慶《清會典》卷45《工部》：“凡建置，曰省（布政使所治為省城），曰府（除省城知府外，其餘知府所治為府城）。俞正燮謂“自乾隆二十六年，安慶為省會”，顯然是指安徽藩司“回駐”安慶，安慶由此成為安徽省會。

清代督撫成為一省實際行政長官後，督撫駐地何時稱為省會，也就是省會含義在清代的變化，從一個側面折射出人們對新省制的認識過程。康熙年間，湖南藩司張仲舉認為：“移撫治於此（長沙），分藩設官，一如省會。”湖南驛糧道趙廷標：“分藩臬二司，特移重臣節鉞，以資彈壓，是長沙一郡儼如省會之區。”兩位官員都注意到了巡撫與藩臬兩司共駐長沙府，使其具有省會的地位。一些方誌雖未明言巡撫駐地為省會，但已經包含着這層含義，這在直隸最為明顯。康熙十二年刊刻的《靜海縣誌》謂：“北拱盛京，南通省會，東瀕滄海，西據衞河，密邇三津”。此時直隸地區無藩臬二司，名義上仍是“直隸”。直隸巡撫於康熙八年由真定府移駐保定府，又置直隸守道、巡道分管錢糧、刑名事務。《靜海縣誌》中所説的“南通省會”，顯然指的是直隸巡撫駐地。值得注意的是，此時距江南三省分省不到十年，“省會”概念的變化不一定是受分省的影響。與之時間相近，直隸巡撫于成龍認為：“竊維保定府城，自前撫臣金世德移駐之後，設立守巡二道，總彙八府錢穀刑名，已成省會之區。”因巡撫的移駐和守巡二道的設立，將保定府視為省城。

康熙以後，以督撫駐地作為省會的認識更加明確。梁份《新修廣潤門記（代王中丞）》認為：“國家經理天下，分佈都御史以撫治者十有七，行台所在為省會，府曰大府，江西之南昌其一也。”此處的“行台”指巡撫。雍正四年四月，“湖南平溪、清浪二衞與貴州思州府接壤，去湖南省會遼遠，請改歸貴州管轄。”“湖南省會”比康熙年間“儼如省會”的認識更為明晰。雍正五年，皇帝認為“省會乃督撫駐節之區”；十一年，皇帝明確指出：“督撫駐紮之所為省會之地。”乾隆元年（1736）修成的《甘肅通志》稱蘭州因“康熙五年甘肅巡撫移駐，遂為省會”。乾隆四年，安徽巡撫孫國璽在奏摺中稱“安慶府城乃省會重地，江廣通衢”，此時安徽布政使仍駐江寧府城。乾隆《江南通志》記載“江蘇、安慶俱屬省會，而江寧尤重焉”。王鳴盛特別注意到省會的差異：“江寧為兩江總督省會，蘇州為江蘇巡撫省會，杭州為浙江巡撫省會。”從明代的“省會巡撫”到清雍正十一年的“督撫駐紮之所為省會之地”，巡撫完成了從“客”到“主”的變化過程。

隨着以總督、巡撫駐地為省會觀念的出現，以巡撫改名作為分省時間的判定也因之產生。到清代中後期，咸豐年間，湖南總督駱秉章謂：“自國朝康熙年間改偏沅巡撫設湖南巡撫，以長沙為省會，別為一省”；同治年間方誌稱雍正二年“改偏沅巡撫為湖南巡撫，遂分省”，都是以後世的觀念去衡量此前之事。

（四）分湖廣為南北二行省，法當立省城隍廟：新省區在文化層面的認同

乾隆初年各省通志的編纂與省城隍廟的設立，標誌着地方官員在文化層面對新省區的認同。

康熙年間三省所修的通志，以總督轄區為一省。以《江南通志》為例，兩江總督于成龍就認為修通志是總督應盡的責任：“惟江西去江寧千有餘裏，控轄遼闊，不得身至其地，於是發凡起例，定為程式，移檄江西布政司兼攝撫臣事臣張所志，諏日設局。”由總督主修，通志所記載的只能是“江南省”。江西巡撫駐地距江寧城千有餘裏，於是江西就單獨設局修成《江西通志》。

雍正年間各省再修通志，朝廷仍然要求由督撫負責。江南總督主修《江南通志》，《湖廣通志》仍由湖廣總督主修，“以湖南、湖北合為一書，與《江南通志》合上江、下江為一者體例相同”。陝西、甘肅兩省則與江南、湖廣情況不同，主修者已經認識到分為兩省：“雍正七年，各直省奉敕纂修通志，撫臣許容以甘肅與陝西昔合今分，宜創立新稿。”分省時的陝西總督官缺經過多次變革，此時已經是統管四川、陝西、甘肅三省的“川陝總督”，駐紮在四川省成都府，與甘肅省會蘭州之間路途遙遠，甘肅巡撫就擁有了與江西巡撫相同的修志自主權。陝西、甘肅兩位巡撫分轄兩地，也沒有必要編纂包含兩省內容的通志，於是甘肅首先有了自己的《甘肅通志》。兩省各自修志，“同在一省中”的又一象徵脱落。從上引督撫在通志序中所言可以看出，強勢的兩江、湖廣兩員總督主修通志，才是出現《江南通志》、《湖廣通志》的原因。

乾隆五年十一月，《清一統志》御製序時謂：“自京畿達於四裔，為省十有八，統府州縣千六百有奇。”乾隆皇帝認為全國設有十八省。該書在編纂體例上，陝西、甘肅、湖北、湖南也已一分為二，只有江蘇與安徽仍然為“江南省”。

保佑一方的城隍廟，在唐宋時已經興盛。較早設立的省城隍廟，可能是明洪武二年（1369）已有的山東行中書省城隍廟。明末清初，有的城隍廟內同時祀都城隍、府城隍、縣城隍。康熙年間雲南省雲南府城隍廟內，中祀雲南省都城隍之神，左祀雲南府城隍之神，右祀昆明縣城隍之神，應該是沿襲明代舊例。入清以後，各省城隍廟開始稱“省城隍廟”。有的省將首府城隍廟改為都城隍廟，如雍正年間觀風整俗使焦祈年奏請將廣州府城隍廟改為廣東都城隍廟，“巡撫、司道皆詣展謁廟。”湖南長沙府原先建有府城隍廟，塑有府城隍像。乾隆二十八年，巡撫陳宏謀在府城隍廟中增立省城隍像，將府城隍像移至省城隍像的東側，同時改名為省城隍廟。光緒年間，有人認為：“康熙三年分湖廣為南北二行省，移偏沅巡撫於長沙，法當立省城隍廟，未遑也。”顯然是以乾隆年間的觀念去思考康熙年間的問題。乾隆三十八年，又在省城隍廟內塑立湖南省八府四直隸州的城隍像，由此可見，對新省區的認同已經擴展到文化、宗教層面。

四、直省名實不符：

《清會典》對省區與省制的規範

皇帝雖然在一些諭旨中言及新省制或新省區的變化，但是沒有針對新省制或新省區單獨下達一個諭旨。一些朝廷官員對分省或職官制度變化的看法也沒有經過各部的討論和御準，反映的是他們個人的觀點，各省通志的記載反映了該省官員和修志者的看法。代表朝廷的看法並對新省區和新省制進行規範的，是《清會典》的相關條文。《清會典》是清朝國家層面的“大經大法”，在本文涉及的時間段內，先後編纂有康熙、雍正、乾隆三朝《清會典》。這些《清會典》的相關內容，經過了修纂者的討論，並經皇帝御準。在當時的認識條件下，先後對新省區、新省製作了法律意義上的規範，主要體現在《吏部·外官》、《都察院·督撫建置》、《户部·州縣（或疆理）》卷目之中，前兩者規範的是官制，後者規範的是省制與省區。

康熙《清會典》成書於康熙二十九年。卷5《吏部·外官》首先列有“各承宣布政使司”，謂“舊設左右布政使各一員，康熙六年裁一員，改稱為布政使。江南、湖廣、陝西各二員，浙江、江西、福建、山東、山西、河南、四川、廣東、廣西、雲南、貴州各一員”；其次是“各提刑按察使司”，謂“按察使，江南、湖廣、陝西各二員，餘省各一員”。此為布按兩司層面。該卷無督撫官缺，與萬曆《明會典》相同。卷146《都察院·督撫建置》對督撫的院銜有特別説明：“都察院右都御史、右副都御史、右僉都御史等官，俱不專設，但為直省總督、巡撫兼銜。凡遇補授命下之後，其應兼職銜由吏部議擬，具題請旨。”表明督撫事實上已經不是都察院官員，這與萬曆《明會典》的規定大不相同。在框架上沒有打破《明會典》的體系，同時又説明實際的變化，結果督撫既不是京官，也不是外官（地方官），督撫作為官缺應該具備的本銜仍然空缺，由督撫管轄的布按兩司又位列地方官之首。這種看上去矛盾的記載，正是康熙初年從明制向清制轉變後認識混亂的反映。

康熙《清會典》卷18《户部·州縣》對當時的政區作如下表述：“順治元年定鼎京師，以順天等八府直隸六部，各省設布政使司以統府州縣，州縣俱隸府，縣或隸州，州或直隸省。二年，改南直隸為江南布政使司。十八年，江南省分設江蘇、安徽布政使司。康熙二年，陝西省分設西安、鞏昌布政使司。三年，湖廣省分設湖北、湖南布政使司。今備例直隸八府及奉錦二府、十四省布政使司並所屬州縣於後。”與萬曆《明會典》不同，將地方高層政區稱之為省，各省設布政使司。同時又規範了江南等三省的布政使司名稱。由於這一時期對新制度缺乏整體的認識，仍認為全國是14省，將江蘇、安徽、湖北、湖南、西安、平慶等六個布政使司與其他各省的布政使司按同樣的規格排列，同時又保留了“江南”、“湖廣”、“陝西”所轄府州縣數量和四至八到。

雍正《清會典》基本沿襲康熙《清會典》的舊體系，只有個別不同之處。卷5《外官》特別註明“督撫統轄外僚，因系都察院堂官，詳都察院，茲不載”，仍沒有給督撫以新的定位，督撫“系都察院堂官”的説法在某種程度上是倒退。卷223《都察院·督撫建置》的記述與康熙《清會典》有所不同：“督撫之設，統制文武，董理庶職，糾察考核，其專任也，以右都御史、右副都御史、右僉都御史為之。故都察院在京衙門唯左。直省督撫雖加部堂銜，其院銜不去。”強調了督撫的地位與職能，可以看作是雍正元年上諭中對督撫定位的延續。與《外官》下的“督、撫統轄外僚”一句相結合，説明纂修者特別強調總督、巡撫是統轄地方文武之官。卷24《州縣一》對政區的表述與康熙《清會典》基本相近，只在末尾處略有不同：“雍正二年，改直隸守道為布政使司。今備例京師及直省布政使司，並所屬州縣於後。”雍正《清會典》中未見“十四省”，也不用“十五省”，而是以較為模糊的“直省”替代。

對清代新省制和新省區進行法理上的探討和總結，直到乾隆十三年第三次修《清會典》時才進行。乾隆十二年正月，下詔新修《清會典》。次年九月，禮部尚書王安國上奏，提出了兩個重要問題。一是地方高層政區的名稱：

本朝初沿明制，裁南直隸，增安徽、江蘇兩布政使司。厥後直隸亦設布按官，事申總督題奏，不直達內部矣，而“直省”之名仍舊。此見之尋常文字原無妨礙，惟典禮之書期垂不朽，似應核其名實。

臣愚以為畿輔之地，或如唐之關內，義取山川形勝；或如宋之京畿，義取京師首善，恭請欽定二字佳名，以改明“直隸”之舊。其安徽等處地方，亦如唐宋之稱道、稱路，恭請欽定一字佳名，以改明“布政使司”之舊。此於疆域定製，原無紛更，而紀載所垂，庶幾名實不爽。

王安國注意到明朝的北直隸地區在清朝已經發生制度上的變化，不再“直隸”於六部，名不符實，因此奏請皇帝為直隸省取一個專名，為各省取一個通名。二是對督撫地位的認識，王安國認為督撫實際上已經是外官：

今外官之制，督撫、提鎮文武相維，與唐時節度使專制一方者迥異。況由京堂官出授外任，其京堂官即開缺別補，非暫差可比。予以實而靳其名，於義似無所取。臣請《會典》所載外官品級，以督撫居首，次及布按兩司，庶幾大小相承，體統不紊，足備盛朝典制。

乾隆十三年九月二十七日，御批“大學士會同該部議奏”。十一月，大學士等議復：“督撫總制百官，布按皆為屬吏。該尚書所奏，亦屬大小相承之義。應如所奏。”

從制度上確認督撫為地方行政長官。王安國提出的第一個問題，似乎未予討論，“直省”一詞在《清會典》其他各卷中仍有使用，但在卷8《疆理》（即康熙、雍正《清會典》之《州縣》）中不再出現。從王安國提出這個問題的本身，也可以看出“直省”只是清代高層政區的習稱。

乾隆二十九年，新《清會典》修成。對地方高層政區官員衙門的組成、各級政區的隸屬關係、地方高層政區的名稱均進行了新的規範。卷4《吏部·外官》對省政府官員衙門的組成及主要職能進行了規範：“直省設總督統轄文武、詰治軍民，巡撫綜理教養、刑政，承宣布政使司掌財賦，提刑按察使司主刑名，糧儲、驛傳、鹽法、兵備、河庫、茶馬、屯田及守巡各道核官吏、課農桑、興賢能、礪風俗、簡軍實、固封守。督撫挈其綱領，司道布其教令，以倡各府。”由此，督撫由明代的都察院堂官，轉變為乾隆《清會典》規範的外官，即地方大吏。卷81《都察院》仍謂“右都御史、右副都御史，均為督撫兼銜”。筆者推測這樣的設計，是為了不讓督撫成為純粹的外官（地方官），維繫原有的中央與地方關係。

卷8《户部·疆理》對地方高層政區的名稱和數量進行了規範：“兩京設尹，崇首善也。外列十有八省，分之為府，府領州縣，直隸州亦領縣，皆屬於布政使司，而統治於總督、巡撫。巡撫專轄本省，總督所統或三省，或兩省，又或以總督管巡撫事，或專設巡撫不隸總督。莫非因地因時而立之經制。”首先規定地方高層政區的通名為“省”，不再是明代的“布政使司”；其次明確實行府州縣制度的地方高層政區的數量，除順天、奉天兩京府外，為“十有八省”，不再是舊會典的“十四省布政使司”或“直省”，從法律層面確定了順治末、康熙初江南等三省分省的結果。

結合上引乾隆《清會典》卷4、卷8相關條文，可以看出當時省政府的行政官員（衙門）設置是：兩個（總督和巡撫）或一個（總督或巡撫）行政長官，兩個主管衙門（藩司、臬司），以及多個專管道員衙門（鹽捕等道員）和外派道員衙門（守巡道員）。也就是説，新建或分建一個符合乾隆《清會典》規定的省行政機構，必須配備兩個（或一個）行政長官和藩司、臬司衙門，缺一不可。按照這個規範，康熙六年新分各省的督撫與布、按兩司的配置已經完成，僅有江南、湖廣二省的專管道員還未調整結束，省制也在這個過程中完成了從明制向清制的轉換。

乾隆《清會典》的規範對此後官修《清一統志》、政書中的相關內容起了示範作用。乾隆《清一統志》將江蘇與安徽兩省分開，目錄中已經全部為“以上某某省”。各省的“統部”卷，有的改為“某某省”，如江蘇省；有的仍為“某某統部”，如“安徽統部”、“江西統部”，並不一致。是時間倉促還是修纂者觀念沒有統一，有待探討。總督、巡撫列在各省文職官之首，稱“某某總督”、“某某巡撫”，不帶部院銜。《清朝文獻通考》之《職官考》載直省官員，首為總督、巡撫，後為學政、布政使、按察使；《輿地考》言京師、盛京而外為十八省，各省均以“省”為稱，如直隸省、江蘇省等。《清朝通典》之《職官典》、《州郡典》的格式基本相同。《清朝通志》之《地理略》雖然未言“十八省”，但各省也標以“某某省”；《職官略》之“直省文職”之首為總督、巡撫。《欽定歷代職官表》同樣將督撫列於八旗官員之後，學政、司道之前。

結語

通過梳理，本文可以得出以下觀點。

其一，清初江南等省分省是一個過程。分省的實質是新的省行政機構的建立，以及相應的政區劃分。現代政治學認為“行政區劃”是“將全國領土分級劃成若干區域，並建立相應的地方各級國家機關，實行分層管轄的區域結構”。乾隆《清會典》對省行政機構的官缺設置及行政關係也有明確的規範：省級行政機構由督撫和布按兩司、道員等衙門共同組成。按照這兩條，探討清初江南等三省的分省，就必須考慮整個省級行政機構（省政府）及其轄區的一分為二，而不是某個衙門或官缺的分設。三省左右藩分駐與分治，在該年只是一省之內兩員布政使對區域的分管，可以説是分省、建省的開始。增設按察使司並實行分駐與分治，使得這三省布按兩司的設置與其他各省形成明顯差異。康熙三年的湖北、湖南，四年的陝西、甘肅，五年的江蘇、安徽，這六個區域內巡撫轄區先後與布按兩司轄區重合，偏沅、甘肅、江寧與安徽巡撫分別與省內分設的布政使及新設的按察使形成上下級行政關係，構成獨立的行政管理體系。江南、湖廣、陝西三省同時擁有兩個互相獨立的省行政機構（政府）和行政管理體系及其轄區，説明分省或建省事實上的完成，也標誌着乾隆《清會典》記載的省制基本形成。因此，我們如果崇“實”，可以將巡撫轄區與布按二司轄區重合、巡撫與藩臬兩司上下級行政體制的確立時間視為分省（建省）結束；如果尊崇傳統文化中的“名正言順”這一傳統，當以康熙六年為宜，此後一些職官制度變化只是補充和完善。

其二，三省分省的動因有所差異。江南省分藩的直接動因是為了解決蘇州等府錢糧徵繳這個經濟問題，深層次因素是江南省的行政體系存在着先天性的不足，推動者是巡撫。江南省分藩在制度上屬於“破例”，户部等對此非常慎重，巡撫兩次上奏並有較為充足的理由才獲朝廷批准。湖廣、陝西分藩和三省增設臬司，主要由於管轄範圍面積較大，推動者為言官。偏沅巡撫管轄湖南地區，下轄湖廣省右布政使並移駐長沙府，是為了理順行政關係。

其三，分省過程中，地理形勢不同是造成三省巡撫與布按兩司官缺調整步驟差異的因素之一。就江南省而言，江寧府是全省政治、軍事中心，在明代為“南京”，因而朝廷特別重視；蘇州府雖然處於全省東南部，卻是全國的財賦中心；安慶地處江北，位於江寧上游，起着屏障作用。無論是否分省，這三處在清代始終是長江下游的重要城市。一省有三個重要城市，又分駐督撫大吏，使得布按兩司的駐地和轄區不易一分為二，因此多了一個布按兩司轄區調整的步驟，並留下了安徽布政使長期駐紮在江寧府的後遺症。湖廣分省以洞庭湖為界，長沙府城又是洞庭湖以南最大的城市，地理位置適中，因而過程最為簡單。陝西分藩，一開始並不考慮布按兩司與巡撫之間的行政關係，因而以藩司轄區內地理位置相對適中的臨洮府城作為右藩治所。隨着寧夏巡撫的裁撤，西部的甘肅、北部的寧夏等實土衞所地區的併入，臨洮府城作為省城就有不太適合，因此最終選擇位於臨洮府城以北、處於黃河邊、交通要道的蘭州為省會。所以與湖廣相比，陝甘多了布按兩司的遷移過程。

其四，巡撫員缺的調整與軍事形勢、國家宏觀政策變化相關。順治初年的巡撫設置基本沿襲明末制度，隨着地方的初步安定，一些設置在原先是軍事要地的區域巡撫被裁撤。鳳陽、鄖陽、寧夏三巡撫的裁撤，則是順治十八年“文武並重”政策實施的結果。由於江南等三省已經設有兩個布按衙門，而且江南省的江寧巡撫與安慶巡撫已經分管右、左布政使並具備了省會巡撫的某些職能，因而湖廣、陝西分別保留一員區域巡撫，由其管理分駐或新設的藩臬兩司。由此，巡撫的調整與藩臬兩司的變化交集在一起，偏沅巡撫、甘肅巡撫得以保留並下轄藩臬兩司。三省共形成以江寧、安慶、甘肅、偏沅四巡撫為行政長官、包括布按兩司的四個新省級行政機構，各有獨立的轄區。同時，湖廣、陝西兩員省會巡撫的轄區相應縮小。

其五，明末清初的巡撫分為省會巡撫與區域巡撫，兩類巡撫的職能存在着明顯的差異。省會巡撫因其穩定性，轄有全省並節制布按兩司，在明嘉靖後事實上是一省的行政長官。在三省分省過程中，保留下來的江寧、安徽、偏沅、甘肅等四員巡撫完成了從區域巡撫向省會巡撫的職能轉變。隨着其他區域性巡撫的裁撤，全國所有巡撫皆管轄布按兩司並擁有相近的權責，巡撫的設置基本完成了從明制到清制的轉變。省會巡撫從京官轉變為外官（地方大吏）也有一個逐步認識、規範的過程。

其六，清人對新省制、新省區的認知、認同過程是漫長的，《清會典》的規範明顯滯後。一方面囿於成見，一方面又觀察到一省之內巡撫、布按兩司的分區而治，導致不同羣體在不同的情景下會有不同的表述，因而在史料中留下互相矛盾的記載。持“分藩”觀點者大多關注的是某一個職官或衙門的變化，持“分省”之説者往往關注多個職官或衙門的改變。對六省的認識亦不同步。湖北、湖南因為在康熙年間有湖廣總督短暫被裁、雍正初年的分闈，陝西、甘肅因為有總督官缺及其轄區的多次調整，在雍正至乾隆初年即有較為明確的新省區認同。江蘇、安徽既不分闈，總督的轄區與駐地也未調整，而且安徽藩司、江蘇臬司又長期駐紮在江寧，因而認同過程較長。有人觀察較為敏鋭，在康熙年間已經提出“分省”之説，但他們的觀點被淹沒在傳統的認識中，未對社會產生較大影響。

其七，《清會典》中的制度，從理論上説應該是編纂時正在施行的制度。就某項具體制度來説，它確實是如此。但是就一些綜合性制度來説，沒有一個奏請、核議（或合議）、御準的立法過程，是在多項具體制度之上累積、提煉、規範後產生，受到認識的限制，往往是滯後的。因此，一些綜合性制度的形成時間不能以載有該制度的《清會典》修纂時間為準，應追溯到該制度的實際形成時間。就十八省與新省制來説，不能因為始見於乾隆《清會典》，就認為它是乾隆年間才“開始”的制度，應追溯到康熙初年的形成時期。只有在瞭解具體職官制度變化過程的基礎上，將清人對新省制的認識和規範過程一一梳理清楚，才能較為全面地理解、復原清代制度的活的、動態的變化過程。

其八，江南等三省各衙門轄區的變動為我們瞭解傳統社會高層政區的劃分提供了一個重要案例。一般認為，政區的劃分主要有山川形便與犬牙交錯兩種。江南左右藩轄區的第一次劃分，主要依據兩藩處理事務的繁雜程度，沒有地理因素上的考慮。湖廣、陝西的分藩，是一種近似於均分左右藩所轄府級政區數量的模式，同時兼顧山川形便，如湖北、湖南基本上以洞庭湖為界。以府級政區為單位分省，使得陝甘兩省界線犬牙交錯的形狀最為明顯。江南省增設按察使，起初以長江為界，是以山川形便為主。康熙四年江南省先後調整巡撫與藩臬兩司轄區，因史料缺乏，具體情形不明。從結果來看，江寧巡撫與右藩轄七府一州，安徽巡撫與左藩轄七府三州，所轄府級政區數量相近。當時江南省長江以南有十府州，長江以北為八府州，如果仿照臬司轄區的劃分方案，以長江為界，府級政區數量也相差不多。江南總督沒有采用先前臬司轄區以長江為界的山川形便劃分方法，可能是考慮到其他更為重要的因素，筆者推測與巡撫駐地和漕運有關。安慶是當時江南省的重要軍事城市，必須駐紮巡撫，因而裁掉了相對不重要的鳳陽巡撫。安慶地處長江北岸，距離淮安、徐州等府州的路程遙遠，巡撫管理這些地區極為不便，因而只能南北向劃出一條線。如此，運河全部在江蘇境內，便於漕運管理。

總之，清初江南、湖廣、陝西三省分省不是體國經野、畫野分州式的重劃政區，而是清朝因地因時制宜政策的一次實踐。沒有整體的制度討論或規劃，不存在某個具體稱為“分省”或省制改革的事件，只有數個官缺的調整；而具體官缺的調整則是經過朝廷批准，有明確的時間點。總體的省制與行政區劃變化是由一系列單個官缺的變革事件累積漸變而成，有一個從開始到完成的過程。因此，就“分省”而言，很難在順治末、康熙初找到一個確定的“分省”時間點，但可以勾勒出一個較為清晰的變化過程。此後，對新省制和新省區有不同的表述。《清會典》的規範則受認知的限制。乾隆年間新修《清會典》，王安國關於省名、督撫為外官的奏請及議奏，促進了對新省制、新省區認識的統一，並以乾隆《清會典》的規範而暫告一段落。三省分省，加強了對地方的控制，同時理順了巡撫與布按兩司的行政關係，提高了行政效率，是清朝一次成功的制度變革。本文的探討，也揭示了在地方行政制度史的研究中，將行政區域劃分、行政權力分配與各級地方政府組織這三者有機結合在一起的必要性。

〔作者傅林祥，復旦大學歷史地理研究中心教授。上海200433  〕