美國《1944年退役軍人權利法案》及其啓示_風聞

美國《1944年退役軍人權利法案》及其啓示 

    一、美國《1944年退役軍人權利法案》基本情況

近現代以來，美國在各個時期分別不同地出台了各類規範退役軍人事宜、特別是福利、權益和權利的法律。

概括起來，主要有1944年的《退役軍人權利法案》、1952年的《朝鮮戰爭軍人權利法》、1966年的《越南戰爭軍人權利法》、1984年的《蒙哥馬利軍人權利法案》、1994年的《退役軍人就業和再就業權利》、1998年的《退役軍人就業機會法》和2009年《911後軍人權利法案》（亦稱美國新軍人權利法案）等。

其中，1944年6月22日由美國總統富蘭克林.德拉諾.羅斯福簽署生效、由美國國會頒佈的一部安置二戰退役軍人的法律性文件，即《退伍軍人權利法案》（Servicemen’s Readjustment Act of 1944，或G.I. Bill），在美國曆史上是一個具有“分水嶺”意義的法律文件，美國許多學者認為這個法案是美國政府自成立以來所做出的最好決策，堪稱是一部“改變美國”的法律。

該法案一改過去的“授人以魚”安置方式轉變為“授人以漁”的安置方式，涉及面較廣，關注的不僅僅是退役軍人其簡單的安身立命問題，而是更加註重退役軍人的全面發展。

（一）產生背景

1、戰爭背景。

二戰爆發後，在美國對日本宣戰前夕的1940年（1941年12月7日“珍珠港事件”次日對日宣戰），美國就已開始實施了義務兵役制，並通過了第一部和平時期徵兵法案，規定有所18歲至64歲之間的男性都必須進行登記。但在徵兵實際操作中，年限下降到了38歲。

在整個二戰期間，美國共有1630萬符合條件的民眾參軍入伍，其中1120萬人加入陸軍，410萬人加入海軍，66.9萬人加入海軍陸戰隊，還有33萬婦女在軍隊從事輔助工作。

**2、前車之鑑。**1932年夏天，17000名美國第一次世界大戰的退伍軍人和他們的家屬等總人數約43000人，在華盛頓特區遊行示威，要求馬上現金兑現他們在第一次世界大戰期間服役的薪金；美國史稱“補償金遠征軍”。

起因是自美國大蕭條開始以來，美國參加一戰的退伍軍人大批失業；1924年美國《世界大戰調整補償法案》授予一戰退伍軍人的補助金要等到1945年才能兑現，而參加“補償金遊行”的退伍軍人的主要目的就是要求立即現金兑現他們的補助金。1932年7月28日，時任美國總檢察長威廉·米切爾下令警方驅離遊行的退伍軍人，雙方爆發衝突，兩名退伍軍人中槍受傷，隨後死亡；胡佛總統後來命令軍隊（領隊的有後來著名的麥克阿瑟、艾森豪威爾和巴頓等）清除退伍軍人的營地。最終，參加“酬卹金遊行”的退伍軍人的妻子和孩子被驅離，他們的營地和財物被燒燬。

“補償金遠征軍”暴露出美國政府當時在保障退役軍人權益上的嚴重缺陷。如果沒有這次遠征軍的遊行，這些問題恐怕永遠也不知道。

在珍珠港事件後6個月左右，美國政府吸取一戰後在處理退役軍人補償金問題上失敗的經驗教訓後，就開始考慮包括退役軍人安置在內的戰後重建問題。時任退役軍人管理署的海因斯將軍説，退役軍人的問題是“僅次於贏得戰爭的第二重要的事情”，“空閒的退役兵飄蕩在這個國家中尋找基本不存在的工作是個巨大的危險”。

3、福利制度向權利制度轉變的影響。

1944年，羅斯福總統發表了被稱為“第二權利法案”的著名演説，他説，“我們現在已經清楚地認識到這樣的事實，真正的個人自由在沒有經濟安全和獨立的情況下是不存在的。”羅斯福提及了每個人都應有良好的教育，掙足夠錢得到足夠食品、衣裳和文化娛樂，獲得足夠醫療保障，獲得有用和有報酬工作和免於因老齡、疾病、事故和失業之憂的權利。

羅斯福通過新政，擴大了政府的社會責任，通過保障法案和勞工關係法等法律，公民的經濟和社會福利開始成為政府責任的一部分；與此同時，美國政府以“福利包”的形式為美國退役軍人提供教育資助、住房貸款、失業補助等保障，而不再是某一方面的權益單獨進行保障。

特別值得一提的是，在名稱上也與之前退役軍人權益保障的相關法案不同，使用了“權利”一詞，後來法案都沿用了“權利”這一名稱，這都宣示着退役軍人權益保障制度向權利制度方向發展。

（二）主要內容

在羅斯福總統的建議下，美國政府及早成立了“戰後人力協調會”和“服役人員戰後教育機會軍方委員會”，分別負責退役軍人安置和教育問題。另外，成立於1919年為維護退役軍人利益的民間組織 “退役軍人協會”也是1944年《退役軍人權利法案》的主要背後推手。

1944年6月22日，美國國會通過了美國曆史上具有“分水嶺”意義的法律——美國《1944年退役軍人權利法案》。美國《1944年退役軍人權利法案》共分6章15條，主要內容有：“1、聯邦政府向在戰爭中服役超過90天並光榮退役的美國士兵提供各種補償的優惠措施，以報答士兵在戰爭期間的貢獻；2、聯邦政府資助退役軍人提供在退役以後再繼續接受免費的教育或技術訓練機會（接受教育訓練的時間總共不能超過4年），並向他們提供必要的學習用具和生活補貼，向單身的退役軍人每月提供50美元的生活津貼（其後又增至75美元），向已婚的退役軍人每月提供75元的生活津貼（後增至100美元），以幫助他們完成中等或高等教育；3、聯邦政府向退役軍人提供用以購買或建造住房、農場或開辦企業用房的貸款一半以下金額；4、聯邦政府對不能及時就業的退役軍人提供合理的失業救濟，按周支付，最初那個時間不應超過12個月；5、聯邦政府資助各州建立必要的醫療衞生服務；6、美國國會授權聯邦政府增加退役軍人管理局的職權，使之能及時有效地執行有期限的和增加的任務。”

當時，羅斯福總統在簽署該法案時作了如下演講：

“今天，我簽署的這個法案，在1943年7月28日的談話中已經作了大概介紹，並於10月27日、11月23日向國會作了陳述。

第一，它將向退役軍人提供接受教育或重新學習的機會。這些退役軍人不僅可以得到每年最高500美元學費的資助，而且在學習期間還可以領取每月生活津貼。

第二，退役軍人用以購買或建造家宅、農場以及經營需要，聯邦政府可擔保50%的貸款。

第三，每週給予失業退役軍人救濟金，時間不超過1年。

第四，建立健全機構向退役軍人提供有效的就業諮詢和為退役軍人安排就業。

第五，授權增加必要的醫療設施。

第六，增強退役軍人管理署的職權，使之及時有效地執行退役軍人事務。”

簡言之，羅斯福總統的演講涵蓋了該法案三個關鍵條款：凡是至少服役90天的退役軍人均可以享有以下福利：

1、為期4年的教育或者培訓，每年支付退役軍人500美元作為學費資助，並且每月還領取一定的生活補助費；

2、申請高達2000美元的貸款，聯邦政府提供擔保50%，資助退役軍人用以購買或建造家宅、農場經營需要；

3、對失業的退役軍人均可以領取每星期20美元的補償金，最長可領取52個星期。

（三）深遠影響

美國史學家Milton Greenberg 稱，美國1944年《退役軍人權利法案》是一部改變美國的法律。

一是該法案掀起了教育高潮。

二戰前，美國高中畢業生都較為少見，接受教育甚至被視為上流社會的一種標誌，20世紀40年代，只有3%的軍人擁有大學學歷，擁有高中畢業學歷的軍人大約只有23%。依據該法案，不同背景的人都可以接受高等教育；在該法案通過後，很多退役軍人都選擇了去學校學習或者職業培訓，有的甚至攜妻帶子去上學。至1956年該法案結束時，大約有780萬退役軍人接受了教育培訓（其中大學220萬人，職業學校350萬人，在職培訓150萬人，農業培訓70萬人）。

其所造就的人力資源與智力支持的成果是喜人的。該法案實行後的第11年，美國當時增添了45萬名訓練有素的工程師、24萬名會計師、23.8萬名教師、9.1萬名科學家、6.7萬名醫生、2.2萬名牙醫，以及其他領域的100多萬名受到過大學教育的人。

這些接受過教育資助的退役軍人，他們依靠接受教育獲得熟練技能成為美國新一代的中產階級；並且，由於他們的影響，上大學、接受高等教育和隨後獲得體面的工作，成為了越來越多的人的期盼。與此同時，進一步促進了美國高等院校的擴建和發展。

二是該法案解決了退役軍人住房問題。

法案中將為退役軍人提供住房貸款擔保稱為“退伍軍人管理署貸款”，政府為退役軍人擔保半數按揭貸款，並且退役軍人通常無須預付定金便可以購買房產。這一政策，一方面使退役軍人能順利獲得自己的住房，另一方面也鼓勵房地產開發商建造房屋，銀行為退役軍人提供貸款。

截至1947年年底，退伍軍人管理署為100多萬個買房、經商及農户貸款提供了擔保，至1956年法案終止時，為590萬退役軍人提供總額為501億美元的住房貸款。

三是該法案使美國當時傳統的種族、性別和宗教觀念發生動搖。

該法案對福利享有者資格唯一的限制是服役時間至少為90天，並且非被開除的退役軍人，沒有種族、性別和宗教信仰上的區別，也沒有規定甚至軍銜高低和服役經歷上的差別，更無須提供經濟能力證明，將享用福利時的官僚主義繁文縟節降低到最低限度。

受益於該法案，在二戰中的35萬名女性退役軍人中，有6.4萬人入讀高等教育；也因為該法案，黑人出現在白人就讀的學校，這在當時如果沒有該法案，基本上是不可想象，比杜魯門1948年頒佈的廢除“種族隔離”命令提前了4年；至1947年，美國黑人大學生達到了73174人。

四是澤被後世。

因1944年《退役軍人權利法案》取得巨大成功，美國對參加朝鮮戰爭及越南戰爭的退役軍人分別通過了《朝鮮戰爭軍人權利法》及《越南戰爭軍人權利法》，這些權利法與1944年退役軍人權利法案相似，只有一些細節上的改動。

如《越南戰爭軍人權利法》規定，凡是連續服役時間超過180天的退役軍人都有權獲得教育資助，且每多一個月就可以多接受教育資助一個月，後來又修正為可接受一個半月的教育資助；據此法案，到1980年，美國政府共援助了550萬越戰退役軍人接受高等教育，約佔76%的越戰退役軍人接受了教育資助。

二、我國退役軍人權益發展歷程

共和國和人民軍隊主要締造者和領導者毛澤東主席在1945年抗戰進入尾聲時指出，“沒有一個人民的軍隊，便沒有人民的一切”，直指軍民“同呼吸、共命運、心連心”的親密關係。為了民族獨立國家解放和建立新中國，僅江西一箇中部地區省份有名有姓烈士就有25.3萬人，全國有近160餘萬人，無名英烈不可計數。

新中國成立後，一批又一批曾經為民族獨立國家解放衝鋒陷陣現又脱下戎裝的軍人，成為新中國建設和改革開放偉大實踐的參與者，他們都有一個共同的名字，叫退役軍人。

（一）建國初期的退役工作

從1950年至1958年，620多萬名軍人退役到地方工作或休養，其中，全國共安置退役士兵482萬餘人，轉業休養136萬多人。

1.建章立制。

**（1）優待撫卹。**新中國成立前夕通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》即規定，“革命烈士家屬和革命軍人家屬，其生活困難者應受國家和社會優待。參加革命戰爭的殘廢軍人和退伍軍人，應由人民政府給以適當安置，使能謀生立業。”依據這一規定，1950年即制定了《革命烈士家屬革命軍人家屬優待暫行條例》《革命殘廢軍人優待撫卹暫行條例》《革命軍人犧牲病故褒恤暫行條例》。1954年我國公佈的第一部《憲法》中，明確寫上了保障殘廢軍人的生活、優撫革命烈士家屬、優待革命軍人家屬的條款。

**（2）復轉安置。**為適應國家工作重心由戰爭向和平建設轉變，中央決定從1950年開始有計劃、有步驟地對軍隊進行整編退役。《人民革命軍事委員會、政務院關於人民解放軍1950年的復員工作的決定》頒佈下發，該決定明確要求，安置復員建設軍人是中央各部門和各級地方政府機關、人民團體和各種企業、事業單位不容推卸的責任，各單位在調用幹部、調配勞力和招收工人、學徒、職員、技術人員時，都應把復員建設軍人作為第一位錄用對象。與此同時，成員了以周恩來總理為主任的中央復員委員會，各地開辦了大批退役軍人速成中學和文化學校，從戰火硝煙中走來的退役軍人在接受教育培訓後奔赴經濟建設新戰場。到1952年底，軍隊實際退役人數219.9萬。

1954年，中央頒佈《復員建設軍人安置暫行辦法》，明確規定對軍隊退出現役人員實施分類安置。1955年，全國人大通過《中國人民解放軍軍官服役條例》；同年8月，國務院頒佈《關於中國人民解放軍退出現役幹部就業的指示》，對軍隊轉業幹部分配辦法、培訓教育、工資待遇和安置經費、安置工作機構、安置紀律等，都作出了明確規定。

1958年，國務院制定了《關於處理義務兵退伍的暫行規定，確定了“從哪裏來，回哪裏去”的安置原則；同年，國家建立了退休制度，國務院制定頒發了相關規定，標誌着軍官離退休制度正式建立。至此，實現了620多萬名軍人退役到地方工作或休養（其中，復員480萬餘人，轉業、休養136萬多人）。期間，國家共支出復員費15億人民幣、醫療補助費1億人民幣。

1965年，《中國人民解放軍退出現役幹部轉業地方工作暫行辦法》頒佈實施。

2.大規模成建制地集體退役。

從1952年起，人民解放軍開始成批成建制集體退役。這些剛從硝煙中走來的軍人，中央一聲號召，脱下心愛的軍裝，整師整團官兵，迅速變成了建設祖國的鐵路、水利、林業、石油大軍，成為建築與屯墾大軍。新疆就地復員的17萬名官兵成立生產建設兵團，鑄劍為犁，屯墾戍邊；風沙滿天飛的玉門、冰天雪地的東北松遼平原，十多萬退役軍人為石油而奮戰；南國海島，一隊隊退役軍人出沒在無邊無際的橡膠林中；為充實商業戰線，8.7萬名官兵集體轉業到各地相關部門。

（二）改革開放初期

1978年，是共和國安置退役軍人最多的一年。這一年，在文革中作復員安排的41萬軍隊幹部亟待“復改轉”，有600多萬退役士兵和8萬多傷病殘退役軍人等待安置；軍隊“消腫”進入大規模實施階段，25萬轉業幹部需要接收安置，另有近兩萬名隨調家屬需要安排；基建工程兵、鐵道兵建制被撤銷，百餘萬名士兵、10萬餘名幹部集體轉業，等等。1985年6月，中國對外宣佈裁減軍隊100萬。

1.分類指導。

**（1）針對軍轉幹部。**早在1975年6月，國務院軍隊轉業幹部安置工作小組及辦公室成立，標誌軍轉幹部安置工作得到恢復和發展；由國務院軍轉安置工作小組與人事部、總政治部每年根據情況實際，聯合起草詳盡的政策性規定，千方百計克服困難，解決轉業幹部包括住房、家屬隨調隨遷等實際困難。

**（2）針對退休幹部和退役士兵。**從1978年民政部恢復成立起，軍隊退休幹部與退役士兵安置工作，由財政部變更為民政部承擔。同年，全國人大常委會通過《關於兵役制問題的決定》，實行義務兵與志願兵相結合的兵役制度。1980年，中央發出通知，明確把軍隊離休退休復古空調退役士兵的安置管理任務交給民政部，民政部迅速設立專門機構負責接收管理。1987年11月國務院常務會議通過《退伍義務兵安置條例》規定，城鎮退役義務兵安置實行“按系統分配任務，包乾安置”的政策；轉業志願兵安置經逐級審查上報後部隊各大單位與省級安置部門交接，限期安置。

2.加大培訓。

主持中央和軍委日常工作的鄧小平指出：辦法就是為他們創造到地方工作的條件…辦訓練班，組織參觀，請地方同志介紹經驗，讓他們接觸工業、財貿、政法、文教等方面的知識。

1981年，軍地軍轉安置部門首次對轉業到政法系統的52000餘名軍轉幹部進行了專業培訓。1985年，中央明確提出，對軍轉幹部進行培訓，不是權宜之計，而是關係到經濟建設和軍隊建設的百年大計。

對於退役士兵，廣泛開展兩用人才的培養和開發使用工作。各地建立了“軍地兩用人才培訓中心”“軍地兩用人才介紹所”等服務機構。

從1981至1985年，全國採用靈活多樣的辦班方式，共計培訓了37萬餘名軍轉幹部。

與此同時，隨着時代的發展，經過幾年的實踐摸索，面對安置軍轉幹部壓力增大的情況下，中央國家機關逐步完善了選調程序和辦法，增加了團職幹部的分配數量，加強了透明度，安置計劃、程序、信息實行三公開。

3.規範和加大優待撫卹政策與力度。

1979年，在大規模普查的基礎上，逐步將烈軍屬和復員軍人生活補助費的60%-70%用於定期定量補助，使臨時費轉為定期的“人頭費”；1979年、1984年、1986年，國家分別確立了對在鄉退伍老紅軍戰士、在鄉西路軍紅軍戰士和紅軍失散人員的定期生活補助政策；80年代中期，一次性撫卹金由過去的固定標準改為與逝者生前工資掛鈎；1988年，《軍人優待撫卹條例》頒佈實施。

（三）21世紀初期。

1997年，我國對外宣佈在今後三年內再裁減軍隊員額50萬；2003年，對外宣佈在2005年前，再次裁減員額20萬。

**1.適應新形式的轉業安置方式出現。**2001年1月，中共中央、國務院、中央軍委頒佈實施《軍隊轉業幹部安置暫行辦法》，打破延續多年的單一計劃安置方式，一大批符合條件的軍轉幹部選擇自主擇業，即每月從國家財政領取退役金，政府不再承擔安置任務；這就意味着，凡軍隊團職和軍齡滿20年的營職轉業幹部，可以選擇計劃分配或自主擇業的方式安置。該辦法僅實施的第一年，即2001年就有8283名符合條件的軍轉幹部選擇了自主擇業。

**2.“陽光安置”成為軍轉安置關鍵詞。**該辦法明確了計劃分配的軍轉幹部，由黨委、政府根據其德才表現和在軍隊中的職務等級、貢獻、專長等安排工作和職務，並根據各地實際不斷改進考試考核相結合的分配方法，更加公開公平公正。

**3.退役士兵安置更加科學有效。**2011年11月，國務院、中央軍委頒佈實施了《退役士兵安置條例》，國家建立城鄉一體化的以扶持就業為主，自主就業、安排工作、退休、供養等多種方式相結合的退役士兵安置制度。

4.**優待撫卹政策進一步提質增效。**2006年，中央財政首次將帶病回鄉退役軍人列入定期生活補助範圍，每人每月補助不低於70元；2019年提高到600元。2007年將部分參戰參試退役軍人首次列入國家補助範圍，每人每月補助100元；2019年提高到650元。2011年，國家首次給60週歲以上的農村籍退役軍人發放老年生活補助，當年就惠及300多萬人，首次將部分老年烈士子女納入國家優撫保障範圍，惠及20多萬人。與此同時，褒揚紀念、擁軍擁民等質量，都得到大幅的提升。

（四）新時代的退役軍人工作。

十八大以來，習近平總書記着眼實現中華民族偉大復興的中國夢、實現我國在新時代的強軍目標，對退役軍人工作作出了一系列重要論述。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，“組建退役軍人管理保障機構，維護軍人軍屬合法權益，讓軍人成為全社會尊崇的職業。”2018年3月，習近平總書記在出席十三屆全國人大一次會議解放軍和武警部隊代表團全體會議時指出，“組建退役軍人管理保障機構對於更好為退役軍人服務、讓軍人成為全社會尊崇的職業具有重要意義，要把好事辦好辦實。”2018年4月16日，退役軍人事務部正式掛牌；2018年底，省級退役軍人事務部門全部掛牌組建；2019年3月，全國縣級以上退役軍人事務部門全部掛牌運行。自此，全國5700萬退役軍人真正有了“孃家”——退役軍人事務部門。

2019年5月11日，國務院辦公廳發佈國務院2019年立法工作計劃，其中《退役軍人保障法（草案）》是擬請請全國人大常委會審議的13件法律案之一。之前，2014年全國人大常委會審議《關於設立烈士紀念日的決定（草案）》提出將每年的9月30日，設立國家“烈士紀念日”；2018年5月公佈施行《英雄烈士保護法》；同年關於加強退役軍人就業安置和創業、為烈軍屬及退役軍人家庭懸掛光榮牌、調整部分優撫對象撫卹和生活補助標準等相關意見和通知，相繼出台；2019年8月初，國務院總理李克強簽署國務院令，公佈《國務院關於修改<烈士褒揚條例>的決定》。只有很好地記得過去，才能更好地走好未來的路。

三、幾點啓示

中國與美國，兩國固然國情與民情不同；然而，現在的中國與1944年的美國，在國家發展進程和發展水平上有相似之處，國民間深入人心的經濟思想和思維，也有相似之處，兩國面臨的國際國內複雜環境，亦有不同程度的相似之處。

由此，因篇幅關係，簡言之（或者是一個大的預判）：

**一是，**實現由“辦法”向“法令”的轉變，已是一種大趨勢。

**二是，**由“定向安置”為主，實行向“自主擇業”類的貨幣安置為主，也是一種大趨勢。

**三是，**關於退役軍人經費方面，也許實施以國家層面為主、各地區層面為輔，較為合適。

**四是，**加大包括自主擇業在內的不同類型和各種層次退役軍人再教育、再培訓、再就業的指導，或許是未來工作重中之重。

**五是，**各類保險的有效落實，加強未來保障。

參考資料：

1、《美國退役軍人權益保障制度研究》（羅保華著）

2、《美國退役軍人事務管理》（鄒波  李曉編著）

3、《中國退役軍人》雜誌（公開發行）2019年第10.11期