夏柱智：新一輪減負政策更全面了，但還需辯證分析
【文/觀察者網專欄作者 夏柱智】
在中小學階段，“減負”一直是主導的教育改革邏輯。新中國近70年來，國家出台很多“減負”政策，要求“減輕中小學生的過重學業負擔”，全面發展包括德智體美勞在內的各項素質。不過一直以來，從公眾輿論中看到的卻是“越減負，負擔越重”。面對這一悖論，教育部門積極尋求解決對策，決定針對多方面的制約因素多管齊下。
近日，教育部等九部門印發了《中小學生減負措施》（簡稱“減負三十條”），充分體現了國家對“減負”政策落實的重視。相對於原來單方面規範中小學校的“減負”政策，新的政策無疑更為全面，計劃從學校、校外培訓機構、家庭教育、政府等四方面全面實施“減負”政策。
這既是對過去多年來“減負”政策正反兩方面的總結，也勢必對今後一段時間的基礎教育造成實質性影響。此次“減負三十條”政策的亮點在於關注到課外培訓機構這個市場供給主體和家庭這個市場需求主體，對課外培訓機構，教育行政部門要履行監管責任；對於家庭，則主要是提倡性政策。
新一輪的“減負”政策對中小學教育的意義是什麼？更為全面的“減負”政策注意到原來沒有注意的問題，然而總體上延續了“減負”政策的邏輯，通過客觀上脱卸教育責任，加劇城鄉公立學校的衰落。特別是“一刀切”的“減負”政策從城市延伸到農村，對農村學校造成了很大的衝擊。
城市中小學的問題是，課內學習時間縮短背景下，孩子過多地被各類培訓班所束縛，陷入市場主導的惡行教育競爭中；而農村中小學的問題是，課內學習時間減少，而又缺乏課外培訓輔導，孩子過於自由散漫。
政府的當務之急是要通過建設更多高質量的公立學校為大多數普通家庭的孩子尤其是農村孩子提供教育。另外還要區分城市和農村學校的不同環境。作為一種鄉村教育振興措施，要肯定基層農村學校組織老師自願為中小學生提供輔導備考的公共服務，教育經費由地方財政、學生家長和社會多方籌措。
更全面的“減負”政策
可以説，“減負三十條”是針對城市家庭無序教育競爭而出台的政策，尤其針對城市中產家庭。這種無序競爭導致城市孩子學業負擔過重。實際上，經過多輪“減負”政策，城市中小學校早已被行政馴服。當前城市中小學生課業負擔過重，已經不再是學校主動為之，而是家長、學生不得已為之的。
面對“減負”，社會公眾焦慮的問題是，公立學校已經不再是教育主體，表現得“不負責任”，教育責任向家庭轉移。 “減負三十條”列出的補救措施是“支持做好課後服務”（第27條），這就回歸到家長要求加強學校教育的正確道路上。目前如何籌措經服務經費、激勵教師提供服務等方面，各地還在探索，但是這個方向是非常準確的。
國家全面監管校外培訓機構的無序發展，相對於過去多年的放任，是很大的一個進步。校外培訓機構是推動教育競爭白熱化的重要社會力量。不過，從實地調查來看，政府嚴格管理校外培訓機構可能心有餘而力不足。面對一個區域，成百上千個小微培訓機構，教育行政部門並沒有能力監管。
一直以來，絕大多數培訓機構都在灰色地帶上運行，提供不同層次的教育產品。教育行政部門不願意去管，也缺乏能力管理。一旦嚴格要求正規化，要麼培訓機構轉入地下隱蔽，和政府玩“貓捉老鼠”的遊戲，要麼培訓機構提供的教育產品更加昂貴，加重家長的負擔。
國家也充分注意到家庭的重要性，正在動員全社會的力量，以形成一種良性競爭文化。國家要求家庭履行責任，樹立科學育兒觀念，理性設置對孩子的期望值，鼓勵孩子盡展其才等，具有一定道德號召力，但短期內很難成主流。改革開放恢復高考制度以來，全社會形成一個主流競爭文化，希望憑藉孩子刻苦學習和接受良好教育實現階層躍升，這正是中國社會活力所在。
問題是這種競爭文化，可能在教育市場邏輯下失去正常尺度，需要監管部門和全社會共同努力改變。在培訓機構及社會輿論的不斷鼓動下，全社會尤其是城市中產階級不斷充盈着關於升學和地位的恐慌。本來良性的學業競爭愈來愈激烈，把國家、學校和所有家庭全部拖入其中。
強化政府管理監督一直是“減負”政策的內容。“減負三十條”政策中較為新穎的是，關於深化招生考試改革的內容，這是要倒逼學校和家長改變教育方式方法。第26條提出“全面實施基於初中學業水平考試成績、結合綜合素質評價的高中階段評價的高中階段學校招生錄取模式，將優質高中招生名額合理分配到普通初中並完善實施規則”。
毫無疑問，高中錄取政策走向綜合素質評價，將和“新高考”改革政策一樣，引起技術上的可操作性和錄取制度公平性方面的爭議。這必然將引起城市家長的焦慮。按照分流政策，必定有一半的初中生上不了高中。
原來家長還寄希望通過單純的學業培訓，來增加上高中尤其是上重點高中的勝算，今後家長將不知所措。競爭將更加無序，學業負擔將會更重，家長操心的不僅是學業培訓，還有提高各類綜合素質，如科技、娛樂、社交等方面的技能。這需要政策部門高度警惕。
誰的孩子學業負擔重？
筆者通過實地調查，驗證了城市中產家長和外來農民工子弟的教育模式分化這一假設。這其實也是城鄉家庭教育差異。以武漢大學教師為代表的城市中產家長，陷入了非常激烈的競爭中，而以外來農民工為代表的農民工階層，則表達出“隨遇而安”態度。前者非常關心教育“減負”政策，後者則比較陌生。
武漢大學附屬二小的家長大多是武大教職工。家長表示，孩子教育方面暫時無較大壓力。附二小是一所不錯的學校，對口初中是口碑很好的武漢大學附屬外國語學校。至於課外輔導培訓，低年級學生家長多考慮報興趣班，而高年級則主要報課業輔導班。這是為了能夠在中考中表現優異，而在未來初升高過程中上重點高中。
街道口小學容納了很多外來農民工子女，代表農民工家長的選擇。 訪問中有家長表示，沒有想過把孩子送入更好的小學讀書，也沒有條件。三位被訪家長裏便有兩位沒有給孩子報任何輔導班，明顯沒有教育競爭的強烈意識，至於升學問題，家長則認為本校有對口中學——洪山中學，並沒有考慮過其他學校。雖然洪山中學在洪山區十幾所中學裏，綜合排名倒數第二。
在武漢大學附屬外語中學訪問，發現家長普遍非常焦慮。這所中學的學生面臨着非常殘酷的競爭，家長反映武漢大學附屬高中口碑不行，希望孩子上更好的高中。這種焦慮用家長的話來説是“為教育抓狂”；用學生的話來説，“每一次我比較累，躺一會的時候，我媽就非常着急。”
一個家長給初三孩子報了5個輔導班，每年花費5萬元。她的態度是“不上只會更差”。對於 “減負”政策，她表示 “國內教育資源是有限的，只有這麼多好大學可以上”。家長普遍擔心孩子考不上好高中，就考不上好大學。教育部強制分流政策加劇了這種焦慮，目前大約只有50%的學生有機會上高中，而實際上希望上高中的孩子有80%。如果要上一個好大學，那麼必須要考上重點高中。
對於上職業高中，外來農民工家長一般是接受的，城市中產階級家長難以忍受。因為這意味着孩子大概率地無法維持父母好不容易爭取來的體面地位，意味着孩子的一生被定位在工薪階層，這加重了家長的教育焦慮。這就是城市的一些家長，捨得花數百萬買學區房，獲得重點初中學位的原因。
城市家長購買眾多培訓產品，學生怎麼可能學業負擔不重呢？ “減負”政策越是要求學校減少課內負擔，學生自行到課外培訓機構尋求培訓，形成的學業負擔就越重。因為競爭性的培訓機構必然要提供更多應試訓練，增加孩子的應試能力，無論是應對標準化考試，還是應對綜合素質的考試。就是在培訓機構不斷批評“公立教育劣質化”的過程中，市場化的培訓機構獲得了威望和收益。
“一刀切減負政策”對農村學校的衝擊
城鄉孩子接受的教育模式有差異。對城市中產來説，接受教育越來越是家長責任的事實，他們在市場上購買課外培訓，增強孩子的教育競爭力。從興趣班到課業輔導班，一個孩子一年花上5萬元並不多，花上10萬元的也大有人在。城市孩子的自由活動時間很少，都被家長安排滿了。
相反，農村一直沒有“減負”政策實施的語境，因為學生幾乎沒有來自課外培訓機構的負擔。農村家長由於經濟能力和空間不在場的限制，主要是經濟上和精神意義上的支持。家長通常對孩子説，“只要你用功讀書，爹媽是會一直供的”，這種支持是非常偉大和無私的。
家長無法參與學業輔導，也沒有這個意識和經濟能力。農村很多缺乏自覺性、缺乏管理的孩子從小就過於自由散漫。越來越嚴格的一刀切“減負”政策從城市到農村的延伸，可能造成深刻的農村教育困境。
一直以來，城鄉教育資源有很大的差距，然而農村教育還在維持。因為地方教育競爭意識推動下，農村學校通過組織老師提供高質量的校內補課，增強學生的競爭力。補課行為也得到了廣大教師道德上的認可。
X縣的一位年輕老師，長期教初三化學，幾年前，我和她談起補課禁令，她説這是難以實行的。“不補課怎麼行？本來農村學生基礎較差，家長又沒有輔導學生的能力，也沒有經濟能力上課外培訓班，教師不補課，學生成績只會更差！”
初三學生利用寒暑假節假日補課，大約可以增加3個月的學習時間。按照早中晚一共10節課計，可以增加大約900節課，這些課程對於學生完成基本知識學習、鞏固學習成果和應對中考非常重要。
教師補課一年才有大約5000元的補助，3個畢業班的總補課課時數約300節，大約每節課的補貼為16元，相對於城市培訓班非常低廉。“大多數老師給學生補課，絕對不是為了賺錢，是任務、也是良心和責任”。
不過近年越來越嚴格的政策執行力度，徹底終結了過去多年的政策模糊空間，農村中學教師的“良心”補課行為越來越很難堅持。在國家嚴格“執紀問責”壓力下，教育政策的高壓線越來越多，已經不再有模糊空間。
2016年，X縣針對教育領域的“十五不準”中，首要的一條是，“嚴禁在職中小學教師組織、推薦和誘導學生參加校內校外有償補課和教師參加校外培訓結構或其他教師、家長等組織的補課班進行有償補課。”學校組織初三畢業班補課也不行，政策執行得非常徹底。
“減負”政策的硬執行是紀委監察部門介入後實現的，紀委監察部門打破了地方行政部門的模糊政策。這種情況下，基層教育官僚和教師不會冒風險增加學生學習時間、提高他們的競爭力。教育行政官僚和老師的“自保”邏輯開始佔主導，教育領域的競爭意識削弱。
“本來是民不告官不究，但是現在凡是存在學校組織補課，必然有人舉報”。雖然大多數家長希望孩子在學校更長時間地學習，但是在政策規定的時間之外，沒有老師願意“無償”補課。那麼誰是舉報的主體呢？舉報的邏輯是什麼？除有學生舉報之外，最普遍的是市場培訓機構舉報。
雖然是匿名舉報，監察部門卻知道是培訓機構舉報的，因為“他們的舉報不僅關注自己的孩子，而且關注學校違反政策，不是家長那種出發點，家長只關心自己的孩子。培訓機構的舉報內容很細緻，涉及多少老師、多少學生、如何收費等”。監察室幹部一刀見血，“因為這其中涉及培訓機構的利益問題。畢業班組織補課，影響的就是在學校門口的培訓班的生意。”
從個人角度來看，一刀切地禁止“補課”的政策並不利於農村學生學習。相當比例的幹部是從中小學老師轉崗過來的，非常理解目前的基層教育現狀和問題。但從行政角度，教育局必須執行政策，凡是違反政策的必須要問責，“不能同情，有償補課就要一刀切”。
對於成績問題，監察部門幹部表示，“這是教研室的事情，我們管的是不能逾越政策底線。”這造成了很多學校校長非常難當，因為類似於“一刀切”的禁止補課政策給他們帶來很大壓力。
不足的是，目前監察部門僅限於對正規學校和老師的管理。由於課外培訓機構又多又分散，即使國家授予教育行政部門權力，也很難管理。“X縣200多個培訓機構，只有7個是正規的。”難以管理的原因是“人財物都是歸個人，怎麼管？”
辯證看待“減負”
新出台的“減負三十條”可能會引發公眾對中小學教育政策的再次反思。但目前主導基層的教育競爭邏輯難以改變，這是大的社會結構決定的。教育競爭中合理和不合理的因素都長期保留下來。
減負政策對行政部門和公立學校的影響很大。在不斷加壓的“減負”政策壓力下，基層教育的邏輯越來越服從“官僚理性”，地方教育競爭意識會減弱，也難以回應社會公眾的需求。只要社會競爭壓力傳導到教育領域，則學校越是 “減負”，學生課業負擔，越被市場邏輯反向增強。
當然，教育責任向市場轉移更多是城市的實踐。農村家庭的教育責任還沒有轉移過來，也沒有這個條件。農民習慣於把教育責任全部交給學校。幸運的是，長期以來，在地方政府主導的教育競爭邏輯下，學校和老師還依然願意提供廉價“補課”這一教育產品。
而在越來越嚴格的“減負”政策下，學校和老師也開始退卻，城市學校的邏輯將延伸到農村學校。農村家長的這種“不負責任”將不利於農村孩子教育競爭。農村薄弱地區的教育將受“減負”政策最嚴重的影響。這是值得高度警惕的。
相關政策應當準確認識農村學校這類有組織的“補課”服務，這不應當被視為營利性的手段和不合理的學業負擔，而是一種公益性服務。只要高中和大學存在選拔性考試，那麼學校就有義務為學生提供基本服務。現階段城市家長可以在市場尋找相關服務，而農村家長缺乏這種條件。作為鄉村教育振興策略，國家應當通過適當補貼，把中小學老師組織起來為農村學生提供服務。
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