榮兆梓：國有信託基金制是國企改革不可或缺的基礎性制度安排

【208年12月29日，在復旦大學經濟學院召開的“中國政治經濟學40人論壇·2018”上，安徽大學榮兆梓教授發表了題為《國有信託基金制是國企改革不可或缺的基礎性制度安排》的演講，本文根據現場速記整理而成。】

圖片來源：東方網

中國政治經濟學四十人論壇是我們國內政治經濟學界一件具有重大意義的大事情，很榮幸能夠參與其中，感謝大會對我的邀請。我今天發言的題目跟上午華生教授的題目是銜接的，他講的是從管企業到管資本轉換的必要性和重要性，我下面要討論的是如何實現這個轉換，是更加具體層面的問題。

實際近幾年黨的重要會議兩次非常明確地提到這個問題，一次是十八屆三中全會，一次是十九大報告。講到要做強做優做大國有資本，這個意見是非常明確的。五年來，改革的具體措施體現在有關國企改革所謂1+N的文件裏，但所有這些文件在當前最重大的問題上，實際涉獵不多。

我認為真正直接與此相關的文件，就是今年的7月份發佈的一個文件：《國務院關於推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》。這個意見在以管資本為主，加強國有資產監管，完善國有資本投資運營的市場化機制方面確實邁出了重要一步。

但是這個文件在建立國有信託基金制方面仍然沒有突破，在國有經濟頂層制度的改革中還是缺少一個關鍵環節。因此，我認為改革的措施並不到位，試點的效果也並不看好。

改革要解決什麼問題

當前國有經濟體制存在的問題，重點並不是各類職能企業的內部管理體制存在什麼問題，這些問題企業本身能夠解決，用不着下文件。真正的問題在於國有經濟的頂層制度。大家最關注的問題有兩個： 一個是政府和企業的關係。這個問題到目前為止仍然沒有理清，政企不分的弊端並沒有從根本上解決，企業的活力仍然有待提高。

另一個是對企業經營者的監督不到位，管理腐敗並沒有得到根本上的遏制。這是大家都關心的重大問題。實際上我認為還有一個更深層次的問題，這是多數人沒有注意到的。只要我們把目光從企業層次提升到資本層次，一個尖鋭的問題就出現在我們面前了。

這個問題就是國有資本在國內資本市場（更不用説是國際市場了）處於消極渙散、缺乏競爭力，又沒有引導力的狀態，這與它的龐大規模完全不相稱。

説它消極是因為我們的國有資本管理還是行政性的，只是以被動的審批制度為基本的管理手段，不能積極參與資本市場的經營，更沒有自己進取性的經營計劃和經營目標。説它渙散是因為在資本市場上，國家隊異乎尋常地分散，步調不一致和難以協調。

巨大數量的國有股份資本分散地掌握在互不統轄的各種持股機構手中，其行為趨於投機性和短期化，對市場不可能發揮壓艙石作用。由此導致的後果是，市場經常有私人資本大鱷興風作浪，卻很少見國有資本的正義之師出手抗衡，政府不得不親自上陣，動用行政手段打壓。如此循環往復對市場顯然是有負面影響的。

那怎麼辦呢？解決問題當然要多管齊下，但是最根本的一條仍然是進一步深化市場改革，更加有效地利用現代企業制度的法律框架和治理結構，解決國有經濟面臨的現實問題，這個改革方向是絕對不能動搖的。不能因為出了問題咱們就退回去。

改革的長期目標就是斷開政府與企業之間的行政指揮鏈，公司制度下的股份資本所有權與公司法人產權分開，向這個目標邁出了關鍵的一步，這在90年代初期通過現代企業制度改革就完成了。這些年來這一制度一直在國有企業中推廣實施。

但是，因為公司制規定了股東在治理結構當中的重要地位，作為出資人代表的政府機構，仍然深陷公司治理結構內部。經過20多年的改革，國有經濟政企不分的問題還沒有解決，這成為企業治理不完善、競爭力不足的根源之一。

與此同時，大國資委體制也不能解決政資不分的問題，所謂國務院派出機構仍然是政府機構，其出資人職責仍然靠行政權力行使，其管理手段難免還是有靠審批把關的特徵。

為什麼説公司制模式不能解決問題

不能靠公司制模式來解決問題，那怎麼辦呢？如何來改變呢？國有資本投資、運營公司改革的初衷是要弱化政府對於企業的行政干預，加強國有股權代表機構在資本市場的運作能力。但實施意見主張，把國有資本投資運營公司，塑造為國家獨資的公司法人，按照國有獨資公司的治理模式來進行治理，並且直接經營授權範圍內的全部國有資本。

這就等於在原有的國有經濟體系制框架內，增加了一個與原有機構完全相同的管理層次，它與政府機構的關係沒有絲毫改變，與現有國有企業的管理架構沒有差別，這是在層層公司制的俄羅斯套娃中間，再增加了一層套娃，對政企分開的目標不會有實質性的影響。

而且國有資本投資運營公司，是從改革國有資產管理體制目標出發，在政府和原有企業之間設置了一個管理層次，還是行政授權的產物，並且權利鏈條上的位置更高，所管理的國有資本規模也更大。沒有管理體制的根本改變和經營模式與經營範圍的適當限制，改革很難解決當前國有經濟中仍然相當普遍存在的監管缺位和管理腐敗問題呢？

另一種值得擔憂的傾向是，如果沒有全新設計的制度框架與約束機制，這種頂層制度的充分授權，可謂是“位高權重”，隨着改革的紅利顯現，會有越來越多的企業趨之若鶩，設法入圍，爭取掛牌。改革將在現有的國有經濟體制中增加一批半官半商的大機構。

比如一些大型企業集團，借國有資本投資公司的名義改革，把主營業務更多地轉向資本運作，這不利於扭轉當前經濟脱實向虛。再比如一些現有的非銀行金融機構借改革東風掛起新招牌，繼續老營生，不利於防範金融風險。

總之，單純公司制的思路難以達成預期目標的理由可以概括為兩點：其一，這是國有經濟的頂層機構代表國家行使國有股份資本的經營權，不能再照搬公司法人制度的舊套路。這個套路已經被幾十年的實踐證明不能達成政資分開的改革目標。

其二，這類頂層機構管理的國有資本規模太大，所投資企業的經營又高度複雜多樣，單純靠公司法人產權制度不足以實現有效監管，控制管理腐敗，防止國有資本的流失。

試點改革應引進信託基金制

我認為試點的國有資本投資運營公司，應當按信託基金管理公司的模式組建。有許多專家學者都有類似的想法。這裏強調兩個關鍵性措施。

第一，試點首先應當按照國有資本分類管理的原則設立不同類型國有信託基金。現在大家更多講的是企業分類管理的原則，我認為首先是國有資本要分類管理。按照一般商業領域和重要行業和關鍵領域兩分法，依法設立不同類型的國有信託基金。

依據《信託法》制定國有資本信託合約，明確基金產權界限，規定基金信託目標，以及信託關係三方當事人的權利和責任，包括信託目標導向的受託人的激勵機制等，這在制度上要健全。

國有資產監管機構或者政府是國有信託資金委託人，國有資本投資運營公司是基金受託人，全國人民或者作為基金委託人的政府機構是信託受益人。

改革起步的時候應該對國有信託基金的規模與數量有總體規劃，試點可以由小到大逐步擴大，但是國家基金的數量一定要嚴格控制，“碎片化”的改革不符合構建“頂層制度”的要求，只會造成更加混亂的國有資本監管。按照我們現在國有資本50萬億左右的總規模，幾十只基金應該就夠了。

第二，國有資本投資運營公司應當按照基金管理公司的模式組建。明確國有信託基金與基金管理公司“一一對應原則”，以中央和地方兩級數十隻國有信託基金及其管理公司，形成國有資本管理的頂層架構。基金管理公司產權必須與國有信託基金產權嚴格分開，如果我們熟悉信託基金制度的話，這應該是一個常識。

基金財產應當由專業的基金託管機構安全保管。最近幾年，國家投資中，很多的回報，來自於各個國有企業中以基金形式投資獲得的，但是投資了以後，國有企業和基金的財務，實際上沒有嚴格分開，這種情況根本發揮不了基金制度的優勢。

公司運用自有資本從事基金運作，以基金管理費支付管理成本，管理公司的投資經營業務，應當嚴格限定在虛擬資本範圍，禁絕任何實體性的自營業務。巨型國有基金管理公司保留自己的“一畝三分地”，是監管漏洞和國有資本流失的最大的風險。擬組建的國有基金投資運營公司，應當是輕資產而人才密集型的。

相比於所管理的國有基金的巨大規模，幾千億、上萬億的規模，基金管理公司只需要很小的資產規模，比如幾千萬就可以了。管理團隊主要是由懂基金管理的金融專家和懂公司管理的經營專家構成。基金管理團隊按照信託合約規定，對各自基金功能的實現負責，如果實現了要獎勵，要有一套激勵機制。

國有基金投資運營公司與所投資的國有企業之間應該結束當下仍然或隱或現存在着的上下級行政隸屬關係，建立以資本為紐帶的平等市場合約關係。每個基金管理公司必須組建一支忠誠稱職的國有股代表董事隊伍。代表董事依法進入所投資企業股東會、董事會和監事會，參與公司治理。代表董事以外的企業高管，要逐步轉換到由公司董事會按照市場原則自主選聘。

按照這樣的原則去管理國有資本，原來意義上的國有企業就不復存在了，甚至連國有控股、參股公司也不是法律上限定的東西。因為國有資本通過資本市場在各個企業間不斷流入流出，我們在法律框架上，用不着再去區別國企和民企，只要是股份公司就都可以是混合所有制。謝謝！

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