劉承昊：鮮血，金元與圍牆——美國在敍利亞難民救助花掉1.8面特朗普牆

【文/ 劉承昊】

美國總統特朗普想要造一面50億美元的邊境牆，需要國會的撥款。但民主黨人佔多數議席的眾議院並不想幫總統實現這個新年願望。兩方在這一問題上的僵持已經導致美國政府關門17天。

民主黨人認為，這不是錢的問題。新上任的眾議院議長佩洛西在回答記者採訪時説：

“A wall is an immorality. It’s not who we are as a nation.

It has nothing to do with politics. It has to do with The Wall as an immorality between countries. It an old way of thinking. It isn’t cost-effective.

The Wall in my view is an immorality. It’s, again, a waste of money and opportunity cost to protect the American people.”

“造牆是沒人性的，這不是美國作為國家的處事方式。

這（眾議院與總統的分歧）與政治無關。更緊要的是這是一面國家間沒有人性的牆。這是一種老舊的思維方式。在成本收益分析上是不划算的。

這面牆在我看來是沒有人性的。再次強調，這是在以浪費錢和產生機會成本的代價來保護美國人。”

南希•佩洛西

這段話代表了冷戰以來的美國價值。

一半在談道德與價值，強調美國作為移民國家和民主典範，對反移民的孤立主義的排斥。

一半在談成本與收效，強調爭論核心的預算應該讓美國納税人的錢花在更有成效的防範非法移民的項目上。

坦白講，作為一種觀點，這句話站得住腳。但要考慮到上一屆政府的執政成績，這句話從某種程度上掩蓋了美國揮霍大筆資金卻無法遏制全球難民危機的事實。

（難民與非法移民問題嚴格上看有不同的成因，但僅從研究美國對外交往的角度，美國國務院在移民與難民問題之間沒有劃分清晰的界限，甚至在安置問題上採用了較為一致的策略。後文會有詳細解讀。）

為了計算美國在移民與難民問題上揮霍了多少資金，我把研究的目光聚焦在預算文件上，看看上一屆政府是否如他們所言維護了移民與難民的利益，並且讓資金投入轉化為了實際效果。

簡要的結論是，即使將目光聚焦在移民與難民援助專屬賬户上，2011年以來，美國在敍利亞難民安置上至少多花了91億美金購買國際組織的服務，換取了在難民問題上的全球領導地位，卻無法遏止二戰以來最大的難民危機。

二戰以後，美國成為國際援助領域最大的捐資方。

作為馬歇爾計劃的締造者與聯合國最大的捐資方，美國擁有豐富的對外援助渠道，可簡要概括為三種：雙邊渠道，多邊渠道，及圍繞聯合國系統的國際組織渠道。

自1993年頒佈《政府績效與結果法》以來，美國的對外援助預算管理結構也逐步定型。雖然有20餘個部級職能部門向外輸送援助資金，但是美國國務院（Department of State，相當於外交部）與美國國際開發署（USAID）仍負責支配絕對大多數的援助資金，並負責監督援助項目。

左：美國國務院；右：USAID

根據美國的預算制度，每一個財年是從上一年的10月1日到這一年的9月30日，以2011財年為例，2011財年從2010年10月1日開始，在2011年9月30日結束。

根據預算週期，以2011財年舉例，2010年2月前，國務卿就應當將一份美國國務院與USAID的聯合預算呈交給總統預算辦公室（OMB），並準備在2月向國會遞交一份2011財年詳細的聯合預算説明（Congressional Budget Justification）。同時，根據慣例，2011年提交的預算文件應當附帶2009年的預算實際撥款總結。

出於向國會相關委員會通報項目成效以保證預算績效的目的，以2011年財年為例，2011年5月，美國國務院會聯合USAISD集中出版一批匯報性文件（Congressional Presentation Documents）以業務模塊為單位申報2009財年各個專屬業務賬户的預算使用情況和項目成效，提出2011財年的該業務的工作目標，並對2012財年的預算進行細項申報與説明。

為了能更精準地計算美國在難民與移民問題上的支出，本文將目標鎖定在美國國務院的兩個專門負責移民與難民事務的賬户上：

Migration and Refugee Assistance（以下簡稱MRA）：移民與難民援助賬户，該賬户是移民與難民援助的主要賬户，包含90%以上的美國對移民與難民援助的官方資金，以下簡稱MRA。

MRA賬户分為常規預算與緊急撥款兩種。常規預算（Enduring）即通過正常的預算申報週期經國會批准撥款的預算。緊急撥款則分為兩類。2012財年以前，MRA緊急撥款是通過向國會增補預算（Supplementary Appropriation）的審批流程經批准撥款的，一年不超過兩筆，資金使用不可超支。2012財年以後，由於難民形勢加劇，MRA採用從國會特批的海外緊急行動基金（Oversea Contingency Operation Fund，以下簡稱OCO）中無上限地臨時提款，財年結束再行核算的方式支取臨時資金。特朗普上台後終止了這一無上限提款的臨時撥款模式，通過擴大常規預算設定預算天花板。

Emergency Refugee and Migration Assistance（以下簡稱ERMA）：緊急難民與移民援助賬户，該賬户資金量較小，一般作為前一賬户的補充。因此在向國會彙報時，兩個賬户綁定形成一份文件進行説明。2017財年開始，該賬户即被取消。

我集中梳理了國務院向國會上報的兩大賬户的彙報文件，並與美國國務院的預算説明（Congressional Budget Justification）中的預算實際撥款總結表進行比對，繪製了2007財年~2019財年的美國MRA+EMRA資金量曲線。

注：單位：十億美元，均採用對應財年的美元名義值

可以發現，2007年以來，美國在難民與移民事務上的投入不斷增加。2012年後，單就這一賬户美國每年要投入20億美元以上的資金。除了2018與2019財年暫無實際支出數據外，年度實際支出額自2007年起即開始持續攀升。

進一步，通過核算緊急撥款與常規預算佔實際支出的比例，我們可以發現美國對難民危機時準備不足，實際支出超出預算支出，甚至不得不採用原本用於反恐行動的OCO基金進行無上限的臨時提款。

注：單位：十億美元，均採用對應財年的美元名義值

在數額上，2007-2009財年國務院通過申請緊急撥款補足了一部分預算，但數額都在10億美元以內。自2012財年起，通過無預算上限的OCO基金進行緊急提款的比例在整體支出中逐年增加，且在2013財年突破10億美元，2015年突破20億美元，超過2009財年的支出總額。隨着特朗普政府關閉了MRA對OCO的提款權，2019財年的預算採用了簡單粗暴的方法，將2018緊急撥款的預測額度整體併入常規預算，但未降低整體預算總額。可以認為，2012財年開始的緊急撥款直接推高了MRA的支出，使得美國國務院不得不設定遠高於之前水平的常規預算。

根據美國國務院向國會上報的彙報文件，我整理了美國在2011年敍利亞危機發生之後對敍利亞內戰造成的難民危機與受其波及的近東地區（含也門與巴勒斯坦）的撥款情況。

注：單位：十億美元，均採用對應財年的美元名義值

從圖中可以發現，阿拉伯革命發生之前（2010年9月30日以前），美國對於近東地區的難民安置援助投入非常有限。阿拉伯革命發生之後，尤其是敍利亞內戰以來，美國針對敍利亞及其周邊地區難民的緊急撥款直接推高了2013財年與2014財年的對外難民安置援助，成為美國對外難民援助的主軸，且年投入一直高出10億美元水平。（2014年後難民援助上漲是因為烏克蘭危機又爆發了……）

通過累加自2011年開始美國對敍利亞危機波及的難民的財政投入（包含2018財年與2019財年的獲准預算），美國累計為援助敍利亞難民投入91.47399億美金，以50億一面川普牆來算，相當於1.8294798面。

鉅額的資金投入擺在眼前，看似確實用在了安置難民的行動中，然而，事實並非如此。

回顧前文，南希·佩洛西在描述那面牆的時候，用了一個衡量預算績效的常用標準：Cost-effective。與成本-收益的計算中要求總收益大於總成本的理念不同，Cost-effective將求達成具體政策效果。但事實上，上一屆政府的難民援助成效甚微。

通過美國國務院披露的文件來看，美國國務院與USAID沒有實際參與難民安置，而是把鉅額資金作為捐贈，輸送給了聯合國難民署（UNHCR），國際紅十字會（ICRC），世界糧食計劃署（WFP），國際移民組織（IOM）及大大小小的非政府組織。

從下圖可以看到，根據美國國務院自2009年開始上報的美國對國際組織的會費繳納及認捐情況報告（United States Contributions to International Organizations），通過所有美國援助賬户輸入UNHCR和WFP的所謂自願捐款，每年都維持在20億美元的水平。

不僅如此，根據含有詳盡統計圖表的2015財年-2018財年的報告中，我們可以統計以下圖表。圖表顯示了2014-2017財年美國政府給予最多資助的十個機構，負責援助難民的組織都“榜上有名”。

美國購買了這些大大小小組織的服務，是這些國際組織的努力與工作兑現了奧巴馬總統所説的美國對全球難民的關心，幫美國換來了國際移民與難民問題的領導地位，譽滿天下。

如果説，這一空洞的全球難民事務領導者的名號是美國政府所追求的，那麼着實可以認為這些資金是“富有成效”的。

然而，美國國務院自己也承認：世界，正面臨第二次世界大戰以來最大的難民危機。

根據聯合國難民署（UNHCR）的數據（下圖），可以發現，自2003年的難民總量低點後，全球難民數量開始井噴式增長。

注：單位：百萬人

2006年，是美國政府調整難民計算基期與伊拉克國內動盪導致移民暴漲。

2012年到2014年，敍利亞危機波及超千萬人，流離失所者的數量陡然增加。

2014年後，隨着敍利亞持續內戰帶動阿拉伯半島整體局勢惡化，以及烏克蘭危機同時爆發的影響，難民數量陡增，全球可能的難民及移民數量超過7000萬人。

7000萬，人，正在面臨生存的危險。

91億美元究竟是善意的雪中送炭，還是為西方主動挑起的難民危機埋單？歷史自有公論。但確鑿的是，在日益惡化的難民危機面前，抱着全球難民事務領導者的大名自我標榜，是一種自大的表現。

事實上，美國上一屆政府為各國如何參與全球治理樹立了一個反面典型。

調用美國國務院與USAID對外經濟援助基金（Economic Support Fund）賬户的資金支出情況，和難民與移民援助賬户的數據進行對比，結果令人唏噓。

注：單位：十億美元，均採用對應財年的美元名義值。2018財年，ESF更名為經濟援助與發展基金（Economic Support and Development Fund, ESDF）

我們可以發現，美國對外難民援助支出的提高在過去的十年裏對於美國對外經濟援助資金產生了擠出效應。儘管美國的雙邊經濟援助有諸多附加條件，其根本目標依舊是通過資金幫助受援國發展經濟。難民援助則只能起到“補鍋”的作用，更何況，接受難民援助的地區基本談不上有效的經濟發展。1美元的經濟援助往往具有超過1美元的收益，而1美元的難民援助卻可能帶來的是下一個1美元的成本。經濟援助與難民援助的資金總量看似沒有變化，但對國際發展的影響卻是負面的。

回顧歷史，冷戰結束之後，美國的“佩洛西”們，高揚起自由民主的大旗，眼光向外尋找其他國家的人權問題，並試圖利用手中的權力制服不聽話的“小朋友”。

美國對伊拉克這麼做了，結果發現代價過於沉重，僅幫助伊拉克戰後重建的一次性支付，美國納税人就掏出了整整200億。而伊拉克的石油資源卻沒有民主地惠及美國人民與伊拉克人民。

於是美國開始在“阿拉伯之春”中動用金元的力量，以數十萬人死亡，千百萬人流離失所的代價，鼓動一場民主的勝利，並“役使”國際組織屈服於資金的困境，而被迫服務於美國的金元，為美國換取人權事務的領導地位。

人活着，應該知道“恥辱”二字怎麼寫。阿富汗沒電教室裏的孩子知道怎麼寫，伊拉克經歷過動盪的戰士知道怎麼寫，經歷戰火的敍利亞人知道怎麼寫，而“南希•佩洛西”們卻讓他們先學習怎麼寫“感恩”。

事實上，龐大的難民援助系統內，沒有一個人期盼經歷這場人道主義危機。但當危機發生之後，他們便沒有選擇，只有想方設法讓有限的資金髮揮最大的作用。根據美國國會預算辦公室對維和行動成本的測算，一場在中非的維和行動聯合國的維和成本是24億美元，如果讓美國軍隊負責維和，則將要花費57億美元。更精打細算的服務被國會山的政治家盯上之後，就成了最合算的辦法，同時不忘利用認捐的金元“督促”國際組織提升效率。

2005年-2015年間，聯合國難民署的最高級別官員——聯合國難民事務高級專員名叫：安東尼奧•古鐵雷斯。作為新任聯合國秘書長的他，正在開啓聯合國發展系統（不是人道主義援助系統）最大規模的預算整合改革，希望能夠扭轉聯合國在人道主義援助的投入比例日益增長的趨勢。

發展，而非人道主義救助，才是讓這個世界重新變好的力量。

回到現實，對於全球治理，特朗普依舊需要50億去造一面家裏的牆，表達他的態度；南希•佩洛西們仍舊眼光向外，試圖把自由之旗扛起來。

至少在預算上，出現了兩個美國。一個美國無法收拾難民危機，卻仍舊想要保持領導地位，審視中東，審視拉美，審視中國。另一個美國否定過去，把眼光垂直向下，對準所在的一隅，準備重新迴歸孤立主義。

或許，兩個美國都需要反思自己是否踩在了一條光譜的兩個極端上。

當然，中國也應當認真思考：作為世界的一份子，我們究竟該為這個人類命運共同體做些什麼。

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