高燕軍：濟南加萊蕪，是否能比肩青島？

【文/觀察者專欄作者 高燕軍】

1月9日，新華社報道，國務院批覆同意山東省調整濟南市和萊蕪市的行政區劃，撤銷萊蕪市，劃歸濟南市管轄，原萊蕪市萊城區和萊蕪市鋼城區分別設立濟南市萊蕪區和濟南市鋼城區。同日，山東省政府召開新聞發佈會，介紹行政區劃調整的相關情況。撤銷地級市在我國的行政區劃調整中是比較少見的，這也標誌着山東省由原來的17個地級市減少為16個地級市，濟南市由原轄8區2縣調整為轄10區2縣，總面積達到10244平方公里，人口870萬。

萊蕪市併入濟南市

1 因鋼立市

萊蕪市的地級市建制可謂“命運多舛”，只維持了27年的時間。曾經的萊蕪市是山東省面積最小、人口最少的地級市，面積僅2246平方公里，相當於濟南市的約四分之一，下轄萊城區、鋼城區共兩個市轄區。萊蕪市的建制很年輕，建國後，萊蕪市曾作為一個縣（萊蕪縣）長期隸屬泰安市管轄，短暫劃歸濟南市管轄，1983年撤縣設縣級市，1992年脱離泰安市管轄，升格為萊蕪地級市。

萊蕪之所以頻繁的進行行政區劃調整，從泰安的一個縣變為泰安的一個縣級市，然後升格成為地級市，最後又降格成為濟南的市轄區，這一切的背後，都是鋼鐵工業在萊蕪乃至山東發展的縮影，也是萊鋼發展的縮影。

萊蕪具有發展鋼鐵工業得天獨厚的優勢。萊蕪鐵礦是山東省境內富鐵礦的主要產地，鐵礦石儲量居華東地區之首。其境內也有較為豐富的煤炭資源，主要分佈在萊蕪盆地。因此，萊蕪素有“鋼城煤都”之稱。從東周時期開始，萊蕪就是冶鐵的重要基地。《山東通史》記載，唐代萊蕪“銅鐵並舉，且產錫，為當時全國罕見”。宋、金、元、明等朝代都在萊蕪設立了官方冶鐵管理結構。

建國後，隨着“小三線”建設的展開，山東省腹地也需要建設鋼鐵生產基地，以備戰時國防工業用鋼之需。1969年經楊得志上將選址、周恩來總理審批，在萊蕪開始建設萊鋼工程（“七〇一”工程）。1972年改名為萊蕪鋼鐵廠。但由於動亂時期和國家調整，建成後萊鋼長時間處於虧損狀態，到1982年已連續虧損13年，累計淨虧損值幾乎相當於當初總投資的一半。直到1983年伴隨着改革開放的思想，萊鋼第一次實現了扭虧為盈，並帶動了萊蕪縣的經濟發展。也正是在這一年，萊蕪縣撤縣成立萊蕪縣級市，仍歸泰安管轄。

1988年時的萊鋼

但當時萊鋼的發展仍存在很多問題。不僅面臨着技術升級的迫切需要，而且萊鋼三地辦廠（泰安萊蕪、泰安新泰和當時的臨沂沂源）也有諸多不便。為了萊鋼的發展，僅過了九年，1992年國務院批覆，萊蕪脱離泰安再次升格為萊蕪地級市，同時將新泰、沂源的部分鄉鎮劃歸萊蕪市，實現萊鋼統一發展。

1993年1月16日《萊蕪市報》關於升格地級市的報道

萊蕪建市後，萊鋼也開始了突飛猛進的發展，生產規模不斷擴大，技術工藝得到提升。2005年左右，萊鋼的發展到達頂峯，以營收301億元位列“中國鋼鐵行業百強名單”的第六名，是當時山東省最大的鋼鐵企業。成為一名萊鋼職工，是當時很多萊蕪人的職業理想。

2 濟萊的煩惱

由於萊蕪市經濟結構單一，缺乏活力和對外吸引力，經濟長期嚴重依賴萊鋼，受鋼鐵行業發展的影響較大。當鋼鐵行業不景氣時，萊蕪市財政收入容易受到波及。其次，萊蕪過小的市域面積、過小的經濟規模，也使得其抵禦經濟風險的能力十分脆弱。萊蕪市GDP雖保持較高的增速，但總量常年位列山東省倒數第一名。從2018年上半年山東省GDP數據來看，萊蕪市的GDP接近濟南市中區，僅一個市轄區的規模。

近些年，在產業調整和經濟轉型的大背景下，萊鋼的發展前景越來越具有不確定性因素，其經濟效益逐漸下降，而航空體育、文化旅遊等新興產業也未能發展成足夠規模。2015年，萊蕪市經濟總量首次出現了負增長，後鋼鐵時代，萊蕪的未來如何走，亟待解決。

同一時間，濟南市的經濟規模在山東省內也十分“尷尬”。以省會城市在全省GDP佔比的角度來看，濟南市常年位列全國倒數第一，2017年濟南市GDP在山東省佔比僅9.9%，與此相比，成都佔比 37.6%、武漢佔比 36.7%。在全國其他各省都在做大做強省會城市時，濟南市在全省佔比幾乎原地踏步。濟南市GDP在省內也位列青島市、煙台市之後，居第三名。省內也常有“中國青島，山東濟南”的笑談（萊蕪也常稱自己“中國萊蕪”）。在北有京津冀協同發展，南有長三角一體化，青島也在搞山東半島藍色經濟區的背景下，濟南好像正處於被邊緣化的風險中。

在2005年規劃的《山東半島城市羣總體規劃》中，原本計劃以濟南和青島為兩個區域為中心，以膠濟鐵路相溝通，帶動山東半島發展。但在接下來的發展中，濟南始終沒有對周邊形成足夠的輻射帶動力。濟南人也常自嘲濟南就是個農村“濟村”。2013年山東省進一步提出以做大濟南作為振興山東經濟的支柱之一，濟南的壓力可想而知。2017年時任濟南市委書記王文濤大力推動省會發展，稱“濟南好，大家好；濟南強，山東強；濟南隆起，全省受益”。針對一省是否應該做大做強省會這個爭議，王文濤認為未來各省間的競爭，就是核心城市的競爭。

王文濤對濟南一處違建未拆除之前的照片談到，濟南像個縣城就是這個感覺

山東省是全國較為少見“羣象經濟”，省內各市經濟發展差距總體不大，雖有不平衡但沒有明顯的凹陷和空白地帶。但“羣象經濟”是以國企為主的傳統重工業領頭，主導產業包括鋼鐵、化工、水泥、煤炭，“民營經濟是短板”。這樣的經濟在全國快速增長階段時助推山東經濟規模一度超過江蘇省位列全國第二，但在經濟新常態下後勁不足，甚至舉步維艱。2018年國務院批覆《山東新舊動能轉換綜合試驗區建設總體方案》，這是黨的十九大後首個獲批的區域性國家發展戰略，也是首個新舊動能轉換為主題的發展戰略。選擇山東作為第一個綜合實驗區，必然與其經濟結構有很大關係。在這個方案中，重點強調了濟青煙三市作為三個核心。在濟南市確立了“北跨東延”的發展格局後，萊蕪和德州齊河進入了濟南的視線。

3 攜手的選擇

基於濟萊各自的煩惱，濟南將萊蕪作為東擴的方向。同時萊蕪融入省會濟南市也勢必較重回泰安市有更大的發展空間。“濟萊一體化”發展呼之欲出。

早在6年前的2013年，“濟萊協作區”的概念首次出現在當年的《山東省政府工作報告》中，從此“濟萊一體化”建設成為山東省的重要工作方向。同年山東省印發《省會城市羣經濟圈發展規劃》，這份旨在推進濟南市發展、壯大省會城市經濟圈的規劃，將“濟萊協作區”作為單獨一章着重指明。而後幾年，濟萊陸續在交通、通信、醫療、公共服務和資源配置五個方面實現“同城化”，在公共生活方面先行完成了兩市合併。

隨着濟萊一體化的進一步發展，行政區劃界線就成了障礙之一，行政區劃調整往往是適應經濟發展的必有措施。青島曾進行了多輪區劃調整，而濟南也在近幾年頻頻發力，2016年章丘撤市設區，2018年濟陽撤縣設區。萊蕪從2017年開始形成方案上報審批，並最終於今年獲得批覆。幽默的萊蕪人可能説，終於把濟南併入了萊蕪，成為了萊蕪的郊區，坐穩“京滬萊”（北京、上海、萊蕪，也稱“淨胡來”）的三大城市地位。

位於萊蕪市文化北路1號的市政府成為了新一輪合影留念的“名勝地”   來源：澎湃新聞

萊蕪併入濟南，對雙方未來的發展有機遇也有很大挑戰。帶來的最直接影響是，濟南市的GDP規模穩穩地能到省內第二位，終於甩掉了“老三”的帽子戴上了“老二”的帽子，計劃2020年邁入特大城市行列的目標也有望提前實現。濟南市作為省會，也給萊蕪疲軟的經濟注入了新活力。

按照《萊蕪市城市總體規劃（2016-2035年）》，萊蕪將積極承接省會副中心城市功能，並承接濟南市工業轉移。萊蕪給自己的城市性質定位是全國重要的鋼鐵生產與深加工產業基地、山東省會副中心、山水宜居城市。而納入濟南後，萊蕪是否單純成為濟南市的產業轉移地，能否找到新的經濟增長點，還有待實踐的檢驗。濟南是否能將輻射帶動力跨過泰山山脈到達萊蕪，是否能比肩青島，拭目以待。

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