雷定坤：印度議會通過這條憲法修正案，步子是不是邁得大了些？

【文/觀察者網專欄作者 雷定坤】

2019年1月9日，憲法第一百二十四修正案先後在印度人民院和聯邦院通過。該法案補充了憲法第15條，允許印度各邦為經濟落後羣體（Economically Weaker Section, EWS）制定特別條款，而這些特別條款指的正是為該經濟落後羣體保留在行政、教育等公共部門高達10%的工作和學習的名額。目前，該修正案將面臨司法審查，進而判斷其是否違憲。若通過司法審查，在該修正案正式實施前仍需得到全國半數邦以上的認可。

這對印度來説無疑是一件大事兒。總結起來，印度國內目前針對該法案的爭論主要聚焦在三方面：EWS的判斷標準，立法依據以及技術層面的操作，筆者將一一針對這些爭論做簡要的分析。

判斷經濟落後羣體（EWS）的標準是否合理？

儘管司法部長Ravi Shankar Prasad表示各邦都可以制定各自的標準，以劃分EWS羣體，但是早先提交議會的法案標準為：家庭年收入低於80萬盧比（約8萬人民幣），所擁農業用地低於5英畝（約30畝），房屋面積低於1000平方英尺（約93平方米），個人居住院子最長邊不超過100碼（城鎮地區）或200碼（非城鎮地區）。

此外需要注意的是，這些標準針對的羣體是一般類別（General Category），即此前不屬於憲法保留條款中的任何類別。出於便於理解的目的，該修正案通過前印度居民可以大致被分為一般類別和保留種姓類別（包括ST/SC/OBC），且兩個大類佔的公共部門的席位各50%。而該修正案通過後，原先的一般類別中進一步劃分出一個經濟落後羣體（EWS）且佔10%。至此各類別在公共部門所擁有的保留份額分別為：一般類別（40%），保留類別（50%）與EWS類別（10%）。

倘若回頭仔細斟酌這些標準，會發現其存在諸多不合理和混亂之處。例如根據《印度時報》的統計，印度有86%的農業土地持有者都符合“所擁有農業用地面積不超過5英畝”的標準，印度80%的家庭住宅面積甚至小於500平方英尺（尚未達到標準劃定的1000平方英尺）。此外，印度人類發展調查（IHDS）的數據顯示，98%的印度家庭年收入低於“80萬盧比”的標準。當然，這些統計的數據包含了保留種姓類別的情況，但即便如此，仍有大量的原本屬於一般類別的人羣符合當前EWS標準，也就是説他們中大多數都有權競爭公共部門為他們保留的10%的份額，那麼，重新劃分經濟落後羣體的意義是什麼？

當地時間2019年1月3日，印度加爾各答，在“加入對抗飢餓的戰鬥”期間，窮人和富人在街頭共進午餐。圖片來源：東方IC

是否背離憲法精神？

另一大爭議聚焦於該修正案是否一定程度上違背了憲法精神，尤其是憲法中關於為表列種姓（SC）、表列部落（ST）以及其他落後羣體（OBC）賦予在國家公共部門一定比例的立法初衷？

印度保留制度的雛形始於印度獨立前，在1979年曼德爾委員會（Mandal Commission）後於九十年代初逐漸趨於成熟。憲法中涵蓋保留制度的初衷更多的是通過針對那些受困於傳統的社會結構、歷史因素而被剝奪諸多權利的羣體，賦予他們在公共部門接受教育、獲得工作機會的一定比例的名額，從而提升這些羣體的受教育程度和社會地位。換句話説，保留制度是一種“彌補舉措”，為印度歷史上受到剝削與不公平對待的羣體的一種補償。

當然，最新通過的該修正案在一定程度上也可以被理解為“彌補”的舉措，彌補的對象則是那些被認為受到逆向歧視的高種姓人羣。例如2016年2月起，印度北方地區大範圍出現由賈特種姓羣體帶領的暴力遊行，要求賈特種姓被列入其它落後種姓（OBC）範疇，以獲得相應的權利。據估計，該修正案通過後的主要受益羣體為原先一般類別中包括婆羅門、拉吉普特、賈特以及其他一些以貿易為主的較高種姓羣體。因此，此次議會通過的修正案又被戲稱為“高種姓保留法案”。

這些高種姓羣體長時間以來宣稱自身受到了不公平對待，而之前的保留制度正是其自身受到逆向歧視的有力證據。但是值得注意的是，根據印度國家樣本普查組織（NSSO）的最新數據顯示，保留種姓羣體所佔人口比例約達70%（SC：19.59%，ST：8.63%，OBC：40.94%）。也就是説近70%的保留種姓人口與剩下30%的中高種姓人口在公共部門分別競爭屬於各自50%的名額。理論上看，相對於只佔30%人口的一般羣體，保留種姓羣體內部的競爭程度甚至更加激烈。許多基於印度歷年公務員考試結果的統計報告，也應證了上述基本判斷。

更進一步，之前保留制度的劃分標準是以種姓為核心，而種姓是印度從古至今社會結構的核心部分，它的成形、穩固、調整、再穩固歷經了上千年，對部落羣體、不可接觸者、低種姓的排擠、剝削也歷經千年，而針對低種姓的彌補，實質也是推動社會變革努力的表現。

但是剛通過的憲法第一百二十四修正案將收入、住房等經濟標準作為在政治上“彌補”的標準，顯然與之前保留制度的初衷是不太相符的。在筆者看來，一方面，影響個人或家庭的經濟情況變量太多，變化速度也極快，干擾因素眾多；另一方面，不同於根深蒂固的種姓制度帶來的長期性甚至是毀滅性的“機會不公平”的影響，經濟標準的劃分更多是結果導向的彌補。換句話説，之前的保留制度針對的是印度社會的“根”，而第一百二十四修正案針對的最多是階段性的“果”。針對暫時性的“果”進行憲法意義上的改變，其意義究竟在哪兒？

技術層面是否可操作？

倘若只從技術操作的角度，該修正案仍然面臨重大的考驗。首先，單單判斷、核查一位申請者是否屬於EWS羣體就是一個龐大的工程。尤其是核查環節，不僅需要審查申請者經濟水平是否符合要求，同時還要核查其是否屬於其它的保留種姓。對於印度政府來説，整個核查過程其實質就是查各項證明（Certificates），包括出生證明、收入證明、房產證明等等，而如果一個人屬於ST/SC/OBC任何一個保留類別，其還應該出示相應的有效種姓證明（Valid Caste Certificate）。因為修正案規定，EWS不包含任何已劃分的保留種姓羣體。

整個看起來理論上似乎可行，但實際情況是，印度有大量屬於ST/SC/OBC這些保留類別羣體的人尚未能取得相應證明。也就是説政府根本無法在程序上判斷一個人是否同時屬於EWS或是保留種姓類別。繼而就導致一個可能的情況，一個屬於表列種姓但未能取得種姓證明的人在申請政府職位或大學的席位時，完全可以依據考試結果的分數劃線來決定自己最終屬於哪個類別。這聽起來似乎有點誇張，但是實際操作上完全有可能。

當地時間2018年9月6日，印度示威者街頭抗議，反對種姓制度法案。圖片來源：東方IC

更令人驚訝的時，暫且拋開此次的憲法修正案不談，筆者針對之前印度大學和公務員考試中關於使用保留制度的問題，訪問了身邊幾個印度朋友，而他們所經歷的真實情況似乎更令人擔憂。以上的整個假設及推斷過程並沒有考慮行政腐敗這一變量，直觀地來説沒有考慮到“辦假證”或“假辦證”的情況。

舉個筆者所聽到的真實案例：一個屬於一般種類的A同學，以97.5%的考試成績申請就讀印度某頂尖高校，而該高校的分數劃線為：一般類別為98.5%，表列種姓（SC）為97%，其它ST、OBC都低於一般類別的分數線。而高種姓的A同學通過多種手段短時間辦理了SC的種姓證明，非法佔據本來數量就很少的SC保留名額成功進入該校。

而A同學的例子遠非個例或極端案例。增加一個新的EWS保留類別，雖説其只有10%的份額，但是我們無法想象在實際操作中會出現多少更多的、更復雜的腐敗案例。而具有諷刺意味的是，依據修正案的初衷，那些本來經濟上落後而應合法享有權利的人，很可能卻因為賄賂成本過高而無法取得相關證明。這項針對經濟落後羣體的修正案也極有可能最終變為幫助高種姓有錢人進入公共部門的另一捷徑。

此外，以上三個維度只是“就事論事”地分析了修正案本身，發現法案的實際意義或許並不顯著。那麼顯然，該法案的政治含義較其所能帶來的潛在社會變革則就豐富得多了，而這一單集中體現在該修正案提案推出的時間點。除了面對2019年將迎來的大選，印度人民黨（BJP）未與議會任何黨派商討的情況下提交議會併力求通過該法案，從而穩固票倉。

其次，BJP趕在大選期間“行為示範守則（Moral Code of Conduct）”生效前提出，服務於選舉的同時又逃避選舉委員會的追責。“守則”規定，在選舉委員會宣佈選舉具體時間安排開始，到選舉結束的整個過程中，任何黨派不得針對特定宗教、種姓、階層發佈煽動性的演講和採取實質性的舉措，各黨派必須避免不利於團結和穩定的各項意圖和行動。而顯而易見地是，BJP所提交的該憲法修正案針對的正是特定的階層，因此該時間點的選擇極為“講究”。

截止筆者完稿，該憲法第一百二十四修正案仍在等待總統的認可與簽署。而就在該修正案於議會通過的第二天，著名的“青年促平等”（Youth for Equality）非政府組織已向最高法院提起訴訟，認為該修正案違背了憲法基本框架且不符合最高院在1992年英德拉·薩赫內（Indra Sahney）一案中針對保留額度的判決。1992年印度最高院在薩赫內告聯邦政府一案中的判決內容包括所謂的“保留帽（Reservation Cap）”，即所有公共部門所提供的保留份額不得超過50%，而此次修正案通過後，該保留份額達到了60%。該修正案是否能通過司法審查，其最終命運走向還待進一步觀察。

最後，拋開所有的關於選舉爭奪、政治手段或憲法精神的爭論，以及暫且忽略法案未來的實際效果，筆者關注該修正案的另一核心理由在於，它的提出本身就已經有意或無意地釋放了某種信號，且具有深刻的內涵。上文提到劃分EWS羣體的經濟標準也許並不合理，但是以收入等經濟指標來劃分階層本身卻具有重要的意義。要知道，這是印度首次在憲法層面上以經濟收入這樣的結果標準來劃分羣體，這不僅在法律上承認了經濟落後階層的現實存在，且一向強調“過程為王”的印度卻首次在法律層面強調了社會發展“結果”的重要性。無論是怎樣的制度安排，社會發展的結果需要一個個客觀的指標來衡量，而賦予這些指標以憲法的意義，不得不説印度又急速地邁了一大步。

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