張國寶：西氣東輸工程決策建設始末
【本文節選自《篳路藍縷——世紀工程決策建設記述》，人民出版社2018年9月第一版。】
2014年12月30日，西氣東輸一線迎來正式商運十週年紀念日。這條被稱為“能源大動脈”的管道項目構思始於20世紀90年代中期甚至更早的時候，目標是要將“死亡之海”——塔克拉瑪干沙漠中的天然氣送到中國經濟的心臟部位。管道全長約4200公里，年輸氣量120億立方米，第一期投資規模達到1400多億元，是中國西部大開發最重要的能源項目之一。
而十多年前的中國天然氣市場，無異於剛出生的嬰兒。2000年，中國國內天然氣產量僅為272億立方米，天然氣佔一次能源消費的比例不過3％，全國的高壓管道不過2萬公里，大部分為連接單一氣田與單一用户而建。在這樣稚嫩的上下游條件下，建設一條世界級的長輸管線，其挑戰空前，質疑之聲自然不會少。
十多年後的今天，曾經的質疑都已煙消雲散。
“西一線”之後，二線、三線、四線紛紛上馬，中亞、緬甸天然氣通過跨境管道進入中國，中俄天然氣管道也在2014年5月一錘定音。在2016年6月國務院最新發布的《能源發展戰略行動計劃（2014—2020年）》中，計劃到2020年天然氣在一次能源消費的比重將達到10％以上。
更重要的是，“西氣東輸工程的決策和實施給我們留下了許多值得深思的精神財富。重大工程的規劃建設需要膽略和戰略眼光，要有對歷史負責的責任感，要有‘世上無難事，只要肯登攀’的氣概”。
作為這一重大工程的直接參與者，我想如實呈現15年前濃墨重彩的西氣東輸工程決策建設始末。
在地圖上畫一條直線
西氣東輸最早可以追溯到國家“八五”和“九五”計劃期間（1991—2000年），最主要是在1995年前後。
我們都知道，我國在1963年建成大慶油田，摘掉了貧油的帽子。大慶石油會戰後，不少地質學家又提出，最有可能發現大油田的地方是新疆的塔里木盆地。當時，人們對塔里木寄予了很大的希望，甚至有人樂觀地認為，中國“又發現了一個沙特”。因此，當時在全國調了2萬多名石油工人去搞塔里木石油大會戰。多年的勘探開發，確實帶來了一些發現，但比原來的期望值差得較遠。
不過，在鑽探過程中有不少伴生氣冒了出來。由於當時的目標主要是開採石油，對於天然氣既沒有采集和回注裝置，也沒有管網建設，因此只能放空點火燒掉。不少去過塔里木參觀的人，看到沙漠裏“點天燈”的現象，都覺得頗為可惜。有人提出，可以把天然氣作為化肥原料利用起來。20世紀90年代，我國化肥還依賴進口，而農業發展又急需化肥，因此國家提出搞“大化肥”項目的設想。
當時，除了新疆塔里木的伴生氣，海南的鶯歌海也發現了氣田。所以，國家提出，以鶯歌海和塔里木的天然氣為原料，在海南和塔里木各建三套“大化肥”項目的設想。不過，集中新建三套“大化肥”項目的計劃，最後並沒有徹底實現。在海南，之前有一套海南富島化肥，之後中海油在海南東方市緊鄰富島化肥又新建了一套“大化肥”。
老的一套加上新的一套，後來合併成中海油的富島化肥廠。在新疆，南部澤普新建了一套20萬噸的化肥廠，烏魯木齊石化則建有30萬噸合成氨和52萬噸尿素裝置。兩地都沒有實現新建三套“大化肥”項目的計劃。塔里木盆地伴生氣沒有利用的現象仍然存在。
正因如此，早在20世紀80年代末和90年代初，中石油就有人提議將這些天然氣收集起來，通過管道外送。中石油副總經理史興全當時就曾提出設想説，可以在地圖上畫一條直線，將天然氣從新疆送到上海，大體上就是現在西氣東輸一線的走向。
最後還是覺得西氣東輸是可行的
到了1999年末2000年初，國家經貿委主任盛華仁去了一趟塔里木。回來後，他給國務院總理朱鎔基提交了一份報告。大意是，塔里木盆地有不少伴生氣，放空燒掉很可惜，而上海是我國經濟較發達地區，但亟缺能源。盛華仁提議，可以建設年輸送能力在200億立方米左右的管道項目，將氣從塔里木外送到上海。
盛華仁的設想，顯然最初是中石油在塔里木的工作人員向他彙報工作時候提出的。當時塔里木油田的總經理是現任中石油集團總經理，比較有激情。具體是誰做了彙報我不清楚，但他們向盛華仁提出了塔里木盆地天然氣外送的設想。
收到盛華仁的報告以後，朱鎔基總理覺得頗為振奮。我在朱鎔基同志領導下工作多年的觀察是，他不僅在宏觀經濟上很有造詣，對重大工程的佈局也很有激情，包括西氣東輸、西電東送和青藏鐵路在內的幾個大型工程，都是在他主政期間決定的。因此，聽到這個提議後，朱鎔基同志對西氣東輸設想產生了很大的興趣，讓主管這塊工作的國家計委研究項目的可行性。
那時，我已經出任國家計委副主任，剛好分管這塊工作。當時國家計委設有基礎產業司分管能源交通工作，分管司長是徐錠明，負責具體工作的還有胡衞平。所以，主要負責西氣東輸論證工作的就是我、徐錠明和胡衞平等人。當時我們在內心裏都很支持建設這項工程。如果不搞西氣東輸，繼續新建“大化肥”項目的話，還需要解決運輸問題，那還不如推動天然氣管道建設，還能推動全國天然氣的佈局。
當時國內天然氣行業還只是初生，上游勘探開發也不明確，也並不存在下游天然氣市場。我要負責具體管道工作的論證，有很多的擔憂。到底上游天然氣的儲量和可能的產量有多少，當時沒有確切的數量概念。如果建設了管網卻沒有氣供應，怎麼交代？如果要外送天然氣，這麼長距離，經濟上到底劃不划算？新疆到上海4000多公里，這種距離的管線在世界上也算是長的，更別説我國此前從未建過這樣長的管道。如果建成之後沒有效益怎麼辦？如果工程建設到一半，忽然證實產量沒有那麼大，又該如何面對投資？未知的問題有很多。所以，當時對要不要搞西氣東輸，我心裏沒有底。
還有一個問題是，我們究竟是應該優先開展西氣東輸，還是寄希望於東海的天然氣資源，優先開發東海？此前，地質部的勘探隊伍一直在研究東海的油氣資源情況，他們已經發現了平湖油氣田。後來地質部進行了改革，負責勘探的隊伍成為後來的新星石油公司，而負責平湖油氣田開採的就是新星石油公司。2000年開始提出西氣東輸工程的時候，平湖油氣田已經有4億立方米的天然氣產量，就近供應上海。不過，上海能源缺口很大，東海的4億立方米天然氣並不算多。
平湖油氣田鑽探
在發現平湖油氣田之前，城市管道都是用煤製成合成的煤氣來供應，但這並不是我們現在的煤制氣，這種煤氣含有氫氣、一氧化碳和二氧化碳的成分。當時在中國，多數家庭還在燒蜂窩煤，條件好的家庭能夠買到液化氣罐，燒的是液化石油氣（LPG）；而凡是有管道氣供應的城市，大多數是用合成氣。上海市在當時已經有管道氣了。吳涇是化工產業集中的區域，“煤氣”就是在這裏生產的。平湖油氣田發現以後，東海產的4億立方米天然氣和煤氣混在一起出售給老百姓，管道氣的熱值得到了提高。
但整體上來看，經濟發達的長三角地區缺乏能源，依然需要更多的天然氣供應。當時並沒有液化天然氣（LNG）的概念，東海天然氣儲量也並不確定，所以最後還是覺得西氣東輸是可行的。
張國寶這一次説對了，沒有説錯
這樣巨大的管道工程要求鉅額的投資。中石油對於擺在面前的這個大工程的態度如何，資金如何籌措，技術上有無保障，是非常重要的。
中石油的態度其實是非常積極的。在塔里木油田一線的幹部職工一直都在積極力推西氣東輸；而在中石油集團公司層面，時任中石油董事長馬富才和總經理黃炎、副總經理史興全也都非常支持。可以想象，如果沒有中石油的積極性，光有政府積極性肯定是幹不成的。所以，當時政府和企業的態度是完全一致的。
當這個構想醖釀了一段時間以後，2000年2月14日，朱鎔基總理召開國務院總理辦公會議討論西氣東輸工程，由國家計委負責彙報，具體彙報人就是我。
我去彙報時帶上了東海的地圖。彙報時，開始先講東海天然氣的開發情況──這並不是當時要求彙報的內容。朱鎔基總理打斷我的話説：“國寶同志，我讓你彙報西氣東輸，你怎麼講東海？”我回答説：“總理，東海和上海毗鄰，新疆則距上海4000多公里遠，如果我們不把東海目前的開發情況彙報清楚，恐怕後人會質疑我們為何捨近求遠。所以，這是彙報西氣東輸時需要回答清楚的一個重要問題。”
朱鎔基總理聽完後表示贊同，讓我繼續先彙報東海的情況。當時，對東海的資源量還屬於推測，只有平湖一小塊地方在產氣。我的彙報認為，要是把寶押在東海上，不確定性太大，也不知道何時能向上海供氣。
講到這裏時，朱鎔基總理又打斷了我，問道：“上海的氣多少錢1立方米？”
我馬上就回答：“1.56元。”
其實，在這種情況下大部分人應該很難回答出來。説句玩笑話，恐怕連上海市長也不一定清楚這個氣價，更別説我當時生活在北京。我連北京氣價是多少也不十分清楚，因為家裏都是夫人繳氣費。能回答上來完全是一個偶然。在這之前，我偶然讀到一張上海的小報，報紙名稱我記不清了，大概是《新民晚報》。上面有一篇小豆腐塊文章，講到上海平湖天然氣和焦爐氣混到一起賣給居民的情況，提到了混合後的氣價是1.56元，這個數字就進入了我的腦子裏。
朱鎔基總理當時一聽，第一反應肯定是：這小子是不是順杆爬，隨嘴亂説的？你又不是上海人，怎麼能説得這麼準確？因為過去有過這樣的情況。我陪他到地方視察時，就有幹部彙報的數據不實，被朱鎔基總理派人當場核實，一旦發現彙報數字不實就狠狠地批評一頓。這次他懷疑我説的不對，便使了一個眼色給他的秘書李偉，讓李偉給上海市長徐匡迪打電話核實。
我只看到李偉幾次進出，還和朱鎔基總理耳語，但並不知道他們在談什麼，還以為是有其他軍國大事。過了一會兒，李偉遞上了一個條子。朱鎔基總理看了一眼後，把紙條反扣在桌子上，拿杯子壓起來，繼續聽彙報。
一直到彙報結束，朱鎔基總理才把這個條子拿出來，説：“我剛才聽到彙報裏上海的氣價，不相信張國寶説的這個數字，就讓李偉去給徐匡迪打電話。徐匡迪回覆了，説上海的混合氣價確實是1.56元。所以，張國寶這一次説對了，沒有説錯。”
兩天以後，國務院下發紀要，決定成立西氣東輸工程建設領導小組。紀要上還有一句話説，由國家計委一位負責此項工作的副主任擔任領導小組組長──通常領導小組組長應該是正職擔任，紀要雖然沒有點我的名，但是根據這個定語的範圍，實際上就是我。我就這樣當上了西氣東輸工程建設領導小組的組長。
專家非常堅持，我擰不過他們
塔里木盆地是西氣東輸一線的氣源地。在項目論證時，對於塔里木盆地天然氣資源量掌握的情況對於決策至關重要。當時上游最主要的發現是克拉2特大型氣田，產量約在1000多萬立方米/天，到現在為止仍然是主力氣田。
沒去看這個氣田之前，我一直以為它在塔克拉瑪干沙漠邊上或是在裏邊。實際上它是在塔里木沙漠和天山山脈中間的過渡地帶，是在一個雅丹地貌深部──就如所謂的魔鬼城一樣，充滿了紅色的、起伏不定的地形，裏面寸草不生。
2002年8月，張國寶（左二）陪同吳邦國副總理視察西氣東輸源頭——塔里木油田克拉2井。
地上地形複雜，地底下又是另外一回事。我們的地質學家很厲害，推算出來這裏應該有氣。所以用了包括人扛肩抬、直升機吊裝等辦法，在這雅丹地貌中間打下了克拉2井。這是一口一天能產1000多萬立方米氣的高產氣井。也就是説，塔里木的勘探成果已經為開展西氣東輸打下了一定的基礎。克拉2附近還有一些具有開發前景的氣田，如克拉3、大北、迪那2等，這些氣井沿着塔克拉瑪干沙漠的北側陸續出現。雖然當時有的氣井還沒有完全掌握可採儲量，但起碼可以知道這裏的資源量是很有前景的。
到論證的時候，地質學家的推算儲量在8000億—10000億立方米，預計可採儲量3000多億立方米。而我們覺得，遠景儲量能達到10000億立方米以上。我在西氣東輸論證的會議上彙報時，心裏多少還有些打鼓，擔心掌握的探明儲量不夠實現20年每年200億立方米的持續供應。在信心不太足的時候，怎麼評估出最後要達產120億立方米/年的運輸量？
其實，最初盛華仁同志提出的建議是年產200億立方米，我們也希望按200億立方米/年來進行設計。但那時我國已有規定，凡是重大工程，一定要先進行專家評估，政府官員説了不算。所以，西氣東輸工程也交給了中國國際工程諮詢公司（以下簡稱“中諮公司”）進行評估。當時評估西氣東輸的專家組組長是中海油集團公司原副總經理唐振華，他也是中諮公司聘請的專家委員會的顧問委員，後來還是西二線評估組的副組長。
唐振華當時認為，上游可能沒有那麼多氣，而且中國還沒有多少人用過天然氣，天然氣的價格相對較貴，擔心下游市場每年消化不了200億立方米。因此，專家評估提出西氣東輸的運輸量應該砍到120億立方米/年，管徑應該從1034mm縮小到1018mm。
我不認同這一觀點。我認為，規劃應該為以後的發展留有餘地。
其實，我們當時已經設想到，萬一塔里木天然氣儲量不足，還可以從中亞相鄰的哈薩克斯坦和土庫曼斯坦引進天然氣。所以，管道輸氣規模在設計中應留有餘地，更何況建設期還有幾年，發現的天然氣儲量只會越來越多。對這一問題爭論了很久。我的意見是按200億立方米/年來設計，工程規劃需要留一點餘地，就不用日後反覆進行擴建。雖然當時看起來120億立方米/年似乎更有把握，但是萬一產量增加，運力就會不足。但這些專家非常堅持，謹慎的意見佔上風，我擰不過他們。所以最後還是按照專家意見，西氣東輸可研報告定了120億立方米/年，管徑是1018mm。但後來氣多了，管容和運力不夠，中亞天然氣也引了進來，又建設了西氣東輸二線。那時候論證西氣東輸一線，都還害怕市場消化不良，所以開始時沒有考慮過西二線和西三線建設。
對於中亞天然氣合作的想法，雖然我們當時公開的文字未提此事，但是在討論時實際已經設想到：萬一今後塔里木的天然氣資源不夠怎麼辦？對此疑問當時確實有擔心。如果確實如專家所言供氣不足，我們就想辦法從中亞引進來，每年200億—300億立方米。
各省市當時都不願意多要
除了上游資源量的不確定性，下游市場的消納問題也是擔憂之一。在我任工程建設領導小組組長時，對下游市場消納進行了大量工作。
當時下游有很多擔憂：其一，中國還沒有多少人用過天然氣，人們的第一反應是天然氣很貴，用不起；其二，萬一用上天然氣以後，如果氣源不穩定忽然斷氣了怎麼辦；其三，各地方政府對“照付不議”條款不理解。過去都沒聽過這一方式，理解成了不管用不用都得付錢，認為是霸王條款。其實，“照付不議”的英文是Take-or-pay，是天然氣供應的國際慣例和規則，指在市場變化情況下，付費不得變更，用户用氣未達到此量仍須按此量付款；供氣方供氣未達到此量時，要對用户作相應補償。而“照付不議”的表述則會給人一種錯覺，似乎是個霸王條款，這其實是翻譯的問題。所以針對這些擔憂，我們就要到每個省市去做工作、去進行解釋，也讓各地的發改委給當地的用户企業做工作。
西氣東輸工程上游幾省主要是過路，包括山西也沒有落地什麼氣。從河南之後，進入到安徽，然後依次到江蘇、上海以及浙江，下游市場就主要是安徽、江蘇、上海、浙江這幾個省市。當時各省市都有顧慮，不願意多要。我們就要到各省市做工作，宣傳天然氣的好處，要各地同意和中石油籤天然氣購銷協議。當時我在北京還專門搞了一個新聞發佈會，請沿線各個省市都來人蔘加，我和中石油的馬富才坐在台上進行宣講。
徐錠明這個人性格和説話都比較急。當時為了宣傳西氣東輸和天然氣，他發明了一個著名的詞，説這是“鴉片氣”──你一旦用上天然氣，就知道它的好處了，又幹淨又方便，一擰閥門氣就來了，熱值還特別高；“抽”上以後，“想戒都戒不掉”。
但這些都還不夠，大家還不放心。後來我們又把沿線的省市領導、發改委主任請到塔里木的輪南進行現場觀摩。輪南過去是邊疆，很荒涼。中石油在沙漠中找了一塊空地，等人都到齊後，當場在沙漠裏點火，“砰”一聲，火焰就高高地躥起來，極為壯觀，現場的人都趕緊拍照。我們就是用這種辦法來讓下游各省市接受的。
下游各省市的市場最後落實最積極的是江蘇，上海也不錯。比較麻煩的是浙江，一直到現在都還有後遺症。
浙江當時雖然很需要氣，但有自己的考慮。因為如果東海有氣，就可以在寧波登陸供應浙江。所以，我們最初設想以錢塘江為界，錢塘江以北用西氣東輸的氣，錢塘江以南將來可以考慮用東海的氣。差不多同時期，在廣東和福建建了液化天然氣的中海油到浙江省去遊説，希望搞液化天然氣項目。中海油的身段比較低，合作態度也比較好。
這些因素之下，浙江省希望“肥水不流外人田”。當時浙江省副省長王永明就提出成立一個浙江省管網公司，計劃自己建設和管理省內管網，中石油只要把氣送到浙江邊界的湖州或嘉興就可以了。浙江省和中海油一拍即合，成立了合資公司。所以現在浙江省內的天然氣管網是浙江省和中海油合資的公司；中石油本希望通過自己的管線直接送到浙江省內，但浙江省不幹，這讓中石油挺生氣，最後雙方合同簽了10億立方米/年的供應量。
我後來曾經找過王永明副省長，説這種做法不妥──供氣的不是中海油一家，單獨和中海油合資不好，起碼也要把中石油拉進來。他表示同意，但已經晚了，和中石油談不攏。所以到現在為止，西氣東輸供到浙江的氣還是10億立方米/年。氣也只是送到嘉興或湖州，浙江省內管網跟中石油並無關係。
但就像我彙報西氣東輸工程時所説的那樣，東海很長時間沒有發現新的氣田。如果當時把寶押在東海上，至少到現在這麼長的時間還是沒有足夠的天然氣供應。
江蘇省差點也走了這個模式，後來被我否掉了。當時，江蘇省，包括發改委主任在內的一些幹部也想組建一個省管網和燃氣公司，人都已經選好了。那時候李源潮同志是江蘇省委書記，具體分管此事的則是副省長吳瑞林，他原來是南京金陵石化的總經理。那年兩會期間，江蘇省代表團住在亞運村附近的五洲大酒店，晚上我到酒店找李源潮書記，建議他讓中石油負責把天然氣直接送到江蘇省內，不要單獨再搞管網公司，具體到下面各市，就讓市自己負責，最後李源潮書記接受了我的建議。後來，江蘇省認購了60億立方米/年，江蘇省主幹網也由中石油來負責建設。
這樣一步一步，我們逐漸説服每個省市和中石油簽下了“照付不議”協議。
各部門的協調非常複雜
當時確定管線路徑和管輸費用也很重要。2000年七八月之際，我們在北戴河向國務院總理辦公會彙報西氣東輸工程可行性研究工作。當時，我和徐錠明、胡衞平做了個幻燈片，裏面有三四個可選的工程路線方案。
一條就是現在的路線，在陝北走靖邊，在靖邊可以和陝京管線相連接。出靖邊後進入山西省，再從山西到河南，在鄭州過黃河；而另一種則不經過山西省，從陝北南下到西安的臨潼，從潼關出關進入河南的靈寶。還有一種方案是不走靖邊，沿着隴海鐵路直接走西安，然後再進入河南。最後選擇了第一種方案。
我們當時更傾向於管道走靖邊，與陝京管線連接起來。因為當時在長慶油田已經發現有天然氣，可以和西氣東輸的氣源相互調節。東可送上海，北可經陝京管線送到北京。
而管輸費和輸電費的問題一樣，都由價格司決定。定價原則是成本覆蓋加適當利潤。當時全線的平均管輸費是每立方米0.84元，而井口氣價每立方米才0.49元，管輸費比井口價還要貴，兩者相加的價格全線平均是每立方米1.33元。先算出一個全線平均價，然後根據距離遠近，各個省市的管輸費距離遠的多一點，距離近的就少一點。
那個時候各省市提的意見，管輸費應該按照距離遠近略有差異。到安徽便宜一點，到江蘇稍微貴一點，到上海再貴一點。後來就按照這個原則給每個省定一個氣價，離得近的價錢就便宜一點。
西氣東輸的下游市場目標定在了長三角幾省市。但在設計管道工程走向時要評估沿線市場潛力和工程技術的特點來決定線路走向，需要做好途經省市的工作。
實際上主要並不是按照沿線的市場潛力，而是完全根據路線本身的工程特點進行設計的。西氣東輸經過甘肅的路程最長，要求甘肅省政府做很多工作，要徵地需要和老百姓溝通。而管道對甘肅來講主要是過路，但當地的人很講政治，在西氣東輸這樣的國家任務面前，甘肅省委省政府一直都積極給予支持。
那個時候要用汽車運送管子，一輛車最多運十幾根，一直從東部運到新疆去。而沿途公路都有關卡，要交過路費，但這些車刷上一條標語：西氣東輸。關卡每每看到“西氣東輸”四字，就免費放行。再比如，西氣東輸經過河南省時，要穿越黃河，向當地農民徵用林地賠償的問題也產生過糾紛。這些問題，中石油和國家計委都沒法擺平，我們就找了河南省委省政府幫忙。由地方政府出面與農民進行協商。各地方政府幫着做了很多這樣的工作。
再舉個例子，當時西氣東輸管道要在南京穿越長江，負責施工的是中國台灣的中鼎公司，因為他們有江底穿越的建設經驗。江底隧道穿越的工程建設其實很危險，因為如果施工過程中一旦停電，江底下一片漆黑，水泵一旦排不了水，會發生灌入江水淹掉的可能。為了保證安全，就一定要有多條供電線路供電，其中就要從南京的棲霞山接一條線路，當時江蘇省南京市都無償地照辦了。沿途有很多這種感人的事蹟，尤其是像甘肅、河南等省份。故事太長，三天三夜也講不完。
管道工程牽涉多個省份及諸多部門，協調工作量很大，是個非常複雜的問題。比如，西氣東輸要經過的地方很多已有鐵路了，管線要從鐵路底下鑽過去，需要鐵道部同意；同樣，穿越公路要徵得交通部同意；穿越黃河、長江等河流要徵得水利部同意；佔用林地要林業部同意。西氣東輸工程要三次穿越黃河──兩次要從河底下穿過去。黃河是遊動的，在鄭州的黃河河道有20多公里寬，要用五段頂壓法穿越。要打五口沉井下去，在井下把管子頂推過去，再從下一個井冒上來，然後再從第二口井往下一個井頂推，這需要很多部門的互相配合。比如小浪底調沙調水了，如果沒有通知施工人員，那這口井就被沖掉了。又比如，管道要經過羅布泊原子彈試驗基地的一角，這裏屬於軍事禁區，必須要有中央軍委的同意才能穿過。
2003年1月23日，張國寶（右二）在西氣東輸工程黃河穿越工地。
還有很多想象不到的問題。比如，文物局突然提出意見，説管道穿過古長城了，不能穿。甚至到了上海，還有問題。當時進上海的第一站要經過白鶴鎮。這個地方有個棚户區，有很多倉庫，所以上海希望管道經過此地，正好進行拆遷工作。但對中石油來説，這樣要多花很多錢，他們就不願意走。這些工作都需要我們出面進行大量的協調。在上海的事情上，就是我出面去找當時的上海市長韓正同志，最後韓正同志協調才解決的。這裏面各個部門的協調非常複雜。