李開盛：對周邊外交的重視，説明中國明白了一個道理

【文/觀察者網專欄作者 李開盛】

2013年，中央史無前例地召開了周邊外交工作座談會。近年來，作為與大國（美、俄、歐等）、發展中國家（非洲、拉美等）並列的一個交往對象，周邊外交的重要性逐步上升，被置於中國外交優先議程。

為什麼“周邊”對於我們越來越重要？要知道，“周邊外交”在新中國70年的外交史上是一個非常新的概念。在冷戰前期，中國一般將交往對象劃分為社會主義國家、資本主義國家和民族主義國家等。到了中後期，則主要劃分為第一世界、第二世界、第三世界。一直到冷戰快結束時的1988年，政府工作報告中才開始出現“周邊”一詞。

社會主義、資本主義和民族主義國家的分類是以意識形態劃線，而第三世界、發展中國家、大國外交等提法是以實力劃線，周邊則是按地理距離劃線。周邊一詞的採納與突出表明中國的整體外交趨勢是從虛（意識形態）到實、從遠到近。

為什麼會這樣？歸根到底還是中國在走向開放與成長。在封閉狀態下是無所謂遠近的，邊界之外都是不瞭解、不交流的異域。所以，在改革開放以前，幾乎不可能使用周邊、周邊外交等詞。從大國成長的角度看，我們可能也花了較長的時間才弄明白：一國要成長為全球性大國，首先必須得成長為地區大國；要擁抱全球化，首先必須得搞好地區化。

上海合作組織、中國東盟自貿區等安排的建立表明了中國在這方面的認識與進步，但面對CPTPP的衝擊，RCEP、中日韓自貿區還沒有談成，地區化的成果有限。在此背景下，對周邊的投入應該繼續加強，而不是削弱。

要繼續加強與周邊國家的交往，使我們與周邊鄰國的關係更加緊密，我們就不得不面對一個很現實的問題：為什麼這些國家對我們表現出的往往不是熱情與開放，而是一種天然的“恐懼”和“敏感”？

這是由中國與周邊國家的現實狀況和歷史淵源決定的。周邊國家與中國關係有一個很重要的特徵，即一方面，除日本、印度等外，絕大多數國家與中國之間實力懸殊，處於極端不對稱的狀態：無論從經濟規模還是人口來看，大多數週邊國家不如中國的一個省甚至是一個市，在關係博弈中處於絕對的弱勢地位；另一方面，中國歷史上在亞洲建立的以中國為中心、周邊國家向中國“納貢稱臣”的朝貢體系是周邊國家深刻的歷史記憶，由於地緣、歷史和文化的聯繫，隨着中國走向復興，在政治、經濟、文化上的影響力日趨增強 ，它們擔心中國的朝貢體系會“王者歸來”。

清·《萬國來朝圖》@故宮博物院

這些情況決定了它們多不會對中國採取簡單的追隨政策，反而是對於平等問題有着高度敏感與天然執着，因為只有在對華關係中處於相對平等的位置，它們才會感到利益有保障。這種平等保障的“安全感”是無法通過言詞來給予的。

在具體行為上，這些周邊國家往往通過三種途徑試圖建立與中國的“平起平坐”：

一是抱團，如東盟在各種問題上試圖統一發聲；

二是平衡，即引入美國、日本甚至是印度等域外大國參與地區事務以平衡中國的影響，10+3機制以及東亞峯會等可以視作這一策略的落實；

三是制度與規範，包括推動大國加入《東南亞友好合作條約》、南海案訴諸仲裁與力推《南海行為準則》。

對於周邊小國的這種“敏感”，中國作為大國，往往缺乏“敏感”。一旦我們意識到了這些行為的心理動機，從爭取周邊計，有必要適當尊重其追求平等所做出的安排，“順水推舟”，最大程度上爭取有利於我們的局面。

在三種方式中，抱團會導致排擠中國，大國平衡也會壓縮中國未來的成長空間與地位，對中國相對不那麼有害的應該是制度與規範。而且，建立並接受地區制度、規範可以與推動建構中國版的地區秩序結合起來，如在南海問題上建立地區衝突管理機制、借朝核問題推動建立半島和平機制，固然一方面約束了中國自身，另一方面也有利於推動建立地區政治安全新秩序。

除了要安撫周邊國家的“缺乏安全感”，我們不得不面臨的另一個問題是：中國和周邊國家已經有了非常深入的經濟合作，為什麼我們在政治上還是每每感到艱難？一旦周邊有事發生，包括：南海島礁等領土主權爭端的管理、RCEP等經濟合作的推進、美國的介入與大國競爭、社會制度與發展模式差異等，我們很難將與周邊國家良好的經濟關係迅速轉化為政治上的支持和默契。我們的周邊外交，當務之急還是要補包括主權爭端、大國競爭等政治安全方面的“短板”。如果這方面出現問題，周邊穩定與和平可能會出現顛覆性影響。

2015年菲律賓當局自導自演了“南海仲裁案”，圖片來源：東方IC

在相當長的時期裏，中國一直依賴“以經促政”的做法，也就是新功能主義所主張的經濟合作能夠外溢到政治安全領域的思路。也就是説，我們認為雙方經濟上“互惠互利”，政治上也就能“一團和氣”，從某種意義上講，“一帶一路”仍然是延續了這一思路。但周邊外交實踐證明，政治的短板無法單純靠經濟彌補，經濟合作的效果很難外溢到政治安全領域之中去，它至多實現政治安全問題上的“守成”，而無法促成政治安全問題實現於中國有利的根本進展。例如，經濟上的好處能夠使柬埔寨在南海問題上為中國説話，也可以讓越南、菲律賓這樣的當事國一度保持沉默，但無法推動這一問題根本解決，甚至無法阻止菲、越在它們認為合適的時機重新鬧事。

發展周邊外交，中國在南海這樣的問題上不能再滿足於“不出事”，而是要致力“做成事”，至少要能夠有效地把問題長期管控起來，不讓它成為中國與東盟關係時不時的“痛點”和美國隨時可以抓一把的“小辮子”，只有這樣才能當好地區性大國，並在此基礎上成為成功的全球性大國。這就需要在政治安全領域“正面出擊”，在如何管控領土爭端與突發危機、處理好中美中日在地區的合作關係等方面提出自己的方案，並且儘可能地掌握主動權。

【本文根據上海社科院國際問題研究所研究員李開盛在“中國外交70年”系列研討會上的發言整理。】